第二节 宪法解释与宪法实施
一、宪法解释
宪法解释、泛泛而言、是指对宪法规范的内涵进行阐述和说明、为宪法的实施提供必要的保证。人们只有理解和明白了宪法规范的内涵、才能为自己的行为提供明确的指引、从而遵守宪法规范。宪法规范是一种文字载体、文字本身具有不同的意义、加之被规范的人的利益的多样性、人们对宪法规范难免出现不同的理解、作出不同的、甚至是完全相反的解释。为了维护宪法规范本身的意义、使其能真正规范人的行为、必须有一个权威的主体对宪法规范的内涵作出确定的解释、为其规范的人作出明确的指引、使宪法规范得到遵守。由权威机关对宪法规范的内涵作出阐述和说明、以保证宪法的实施、这就是宪法学上所指的具有特定意义的宪法解释。
权威机关是谁？各国有所不同。一般情况下、宪法会直接或间接规定谁是解释宪法的权威机关。例如：我国1982年《宪法》第67条直接规定全国人民代表大会常委会有权解释宪法。法国1958年《宪法》第61条规定：各项组织法在颁布以前、议会两院的内部规章在执行以前、均应提交宪法委员会审查、由宪法委员会裁定其是否符合宪法。这就间接地规定了宪法委员会有权解释宪法。不过、作为成文宪法先驱的美国宪法并未对此作出规定、引起了不少争议。美国总统和美国最高法院是主要的争执双方。经过历史的演变、美国最高法院通过自己的判例确定了自己是美国宪法解释的权威机关、美国总统也承认了这一结果。
为什么会出现此种结果呢？我们认为可能主要有三个原因。一是美国总统可能成为宪法规范内涵争议的当事人。如果美国总统对宪法规范的内涵有权作出权威解释、那么美国总统将成为自己案件的法官、难以确保公正、违背自然正义。二是宪法规范是一种法律规则、必然从属于整个法律规则体系。对法律规则的内涵的阐述和说明是需要专业知识的、最高法院拥有此种专业知识、最能胜任。三是最后的原因、但也可能是最重要的原因。美国宪法确立了权力分立和制衡的框架、总统无权超越国会和最高法院、更无权超越宪法、必须接受以宪法解释者的身份出现的最高法院的司法审查。
我国《宪法》第67条规定：全国人民代表大会常务委员会解释宪法。这是受到前苏联宪法的影响的结果。支持此种制度的理由是：最高权力机关具有最高的权威、宪法具有最高的法律效力、由最有权威的机关解释具有最高法律效力的宪法最合适。
法国、德国等国的宪法规定某一专门机关解释宪法。法国宪法委员会、德国宪法法院负责解释宪法。支持此种制度的理由是：议会应受宪法限制、如果由议会负责解释宪法、则宪法很难限制议会；普通法院地位有限、能力有限、无法胜任解释宪法的重担；由此只能成立一个具有较高的权威性的专门机关负责解释宪法。
宪法解释的主要功能就是为了维护宪法规范的规范功能、使宪法规范得到切实遵守。此外、宪法解释还具有以下功能：第一、弥补宪法的缺陷。制宪者不是神、是人。人创造出来的东西不可能没有缺陷。当发现了较小的缺陷时、不宜对宪法进行修改、因为宪法修改的程序比较严格、实施的难度较大；修改宪法会不利于宪法的稳定、损害宪法的尊严。此时、最好通过宪法解释予以弥补。第二、使宪法能与时俱进、不断适应社会的变迁。宪法规范中的某些文字的含义需要与现实接轨、而现实总是不断变化和发展的。当二者出现脱节时、要实现二者的接轨、也不宜修改宪法、只需要通过宪法解释、将新的含义赋予宪法规范中的文字就可完成。
宪法解释是否应有特定的形式？如果没有特定的形式、我们将很难将某一种活动确认为宪法解释。我们认为、与宪法修改一样、宪法解释也必须有特定的形式、宪法解释必须通过某种特定的形式公之于众。这样可以让国家的主人——人民或从事法律工作的专业人员知道权威机关行使了宪法解释的权力、使权威机关的此项权力接受制宪主体和法律专业人员的批评、甚至是挑战（按我国宪法的说法则是受到人民的监督）。宪法解释的权威机关与所有的国家机关一样、都有可能滥用职权、损害宪法的最高法律效力。
当权威机关滥用宪法解释权时、宪法修改程序应予启动、以纠正其错误、对宪法解释权的法律限制是通过设定宪法修改权来实现的、而不能是通过宪法解释的权威机关的道德自律来实现的。理由很简单：宪法解释机关必须遵守宪法。例如：美国最高法院是美国宪法解释的权威机关、1895年美国最高法院在Pollock v.Farmers'Loan and Trust Co．一案中对美国宪法有关国会征税的权力进行解释时认为：所得税不属于宪法规定国会有权征收的税种、国会征收所得税违反宪法、国会无权征收所得税。美国最高法院的这一解释有碍美国在世界的崛起、因此、通过启动宪法修改程序、终于在1913年、美国宪法第十六条修正案正式生效。它规定美国国会有权征收所得税、推翻了美国最高法院先前对美国宪法有关国会征税权力的条款的解释。
宪法解释是主观的、还是客观的？概念法学认为、宪法解释应该是绝对客观的、只能从宪法规范中去发现制宪者的意图。自由主义法学认为、宪法解释是一种主观性的活动、体现的是解释者的主观意图和价值判断、是在创造宪法规范。我们赞同以下观点：宪法解释是主客观的统一、宪法解释必须以宪法文本为客观依据、探求制宪者的意图和现实对宪法的要求。在此基础上、宪法解释必然在一定程度上反映了权威机关自己的独立意志、最起码体现了他们的“前见”（也可称为前理解、也就是主观意识）。
宪法解释不是一种机械性的活动、是一种能发挥权威机关的创造性并通过此种创造性去实践宪法解释的三种功能的活动。权威机关因此也存在滥用宪法解释权的可能性和现实性。当权威机关对宪法规范作出了不当的解释时、宪法修改程序应当启动、通过修改宪法明确推翻其不当的解释。如果我们承认这是对宪法解释的权威机关最有效的限制时、我们也不得不承认、宪法解释权和宪法修改权的享有者应当是分离的、不能是同一个主体、否则此种限制将失去其实质意义、无法阻止宪法解释的权威机关超越宪法、损害宪法的最高法律效力。
宪法解释的权威机关行使宪法解释权是否应设置启动程序？我们认为必须设置启动程序。启动程序是指当出现了对宪法规范的含义的不同理解并且产生了争端时、争端的一方当事人提请宪法解释的权威机关对有争议的宪法规范的含义作出权威性的阐述和说明、确定其含义、以解决争端的活动。启动程序的设置是对宪法解释的权威机关行使权力的限制、杜绝其随时任意解释宪法的可能性。同时它也是宪法解释的权威机关开始行使权力的外部标志、有利于普通公民、专家学者关注宪法解释的权威机关行使宪法解释权的具体情况、并对其提出批评、建议。
宪法解释是否应该遵循一定的原则？有学者提出了三原则：其一、统一性原则；其二、利益衡量原则；其三、稳定性原则。我们认为、前述原则是对过去的宪法解释的实践进行总结概括的结果、有一定的指导意义。不过、宪法解释应遵循哪些原则、这取决于宪法解释的权威机关的意志和判断。宪法解释的权威机关必须在宪法的框架内行使权力、表现出应有的谦虚、谨慎的态度、正确地行使宪法解释权。
宪法解释的具体方法与普通法律的解释方法有相同之处。以英国为例、英国法院在长期的司法实践中、总结出三项法律解释的具体方法。
一是字面（字义）解释法[literary rule]。在解释法律时、严格按照法律规范的文字的本身含义予以解释、即使如此一来、可能出现荒谬的情况、也必须严格执法。因为、如果法院弃而执行其他规则、结果法院就会变成立法机关。
二是原义解释法（黄金解释法）[golden rule]。这是对第一种解释方法的纠正。当按照法律规范的文字的字义予以解释时、如果出现了荒谬的情况、法院应该认为立法机关的原义不是如此、应该避免荒谬的情况、进行灵活的解释。
三是疑问追究法[mischief rule]。它是针对疑难案件的、对疑难案件应从以下几个方面进行追究：（1）在制定本法之前、普通法是怎样规定的？（2）有哪些疑问和空白是普通法未予解决的？（3）议会对社会问题提出的解决办法和补救办法是什么？（4）这种补救办法的真实理由何在？在此情形下、如果是解释制定法、需要寻找该法的提案人的立法目标、一般在议会的正式记录中可以发现所使用的文字及其原意。
宪法由于其稳定性高于普通法律、其解释的具体方法与普通法律有不同之处。以美国为例、美国最高法院在审理案件时对宪法的解释分为两派：一派采“从严解释”的方法、严格按宪法的规定予以解释。当初这是以杰斐逊（Jefferson）为代表的州权派的主张；另一派采“从宽解释”的方法、根据现实的需要对宪法的规定予以宽泛的解释、当初这是以汉密尔顿（Hamilton）为代表的联邦派的主张。为了保持美国宪法高度的稳定性、同时使美国宪法适应美国不断发展所导致的急剧变化、美国最高法院对美国宪法进行从宽解释是十分必要的。
由于我国的全国人民代表大会常务委员会在现实生活中从未正式行使过宪法解释权、我们无法探讨全国人民代表大会常务委员会的宪法解释的具体方法。1990年4月4日、第七届全国人民代表大会通过了全国人民代表大会《关于<中华人民共和国香港特别行政区基本法>的决定》。该决定规定：香港特别行政区基本法是根据《中华人民共和国宪法》按照香港的具体情况制定的、是符合宪法的。1993年3月31日、第八届全国人民代表大会通过了《全国人民代表大会关于<中华人民共和国澳门特别行政区基本法>的决定》。该决定规定：澳门特别行政区基本法是根据《中华人民共和国宪法》按照澳门的具体情况制定的、是符合宪法的。全国人民代表大会的上述两个决定解释了宪法、对法律的合宪性进行了审查、这是毫无疑问的。不过、全国人民代表大会只是对宪法进行了整体的、抽象的解释、并没有对宪法规范进行比较具体的解释、这使我们对全国人民代表大会的解释宪法的具体方法的考察缺乏具体材料的支持。
二、宪法实施
宪法解释与宪法实施是紧密相连的。宪法解释的主要功能是保障宪法发挥其规范功能、而宪法发挥其规范功能、得到切实遵守、就是宪法实施。正因如此、各国均有特定的国家机关行使宪法解释权、保障宪法的实施。
美国是成文宪法的起源国、建立宪法解释制度、并以之保障宪法实施的制度起源于美国。美国的体制被称为“司法机关模式”。美国联邦法院、尤其是联邦最高法院有权解释宪法、但只能在审理具体案件时、通过案件判决（判例）的方式解释宪法。由于美国联邦法院通常主要在涉及行政、立法部门的案件中解释宪法、而此类案件被认为是联邦法院对行政、立法部门行为的审查、人们将美国联邦法院审判此类案件的活动称为司法审查（Judicial Review）。美国联邦法院在司法审查中、解释宪法、将宪法予以适用、有时会裁定行政、立法部门的行为是不合宪的或违宪的、不承认行政、立法部门的行为具有法律效力。人们将美国联邦法院的此类司法审查称为违宪审查、亦称合宪性审查。由此、美国的违宪审查制度也被称为司法审查制度。
美国联邦法院在1787年美国宪法正式生效之初、曾在一些案件中应当事人的请求、解释宪法、裁定州制定的法律违宪、但联邦法院对联邦国会制定的法律是否违宪拒绝裁判、予以回避或裁定联邦国会制定的法律合宪。1803年、联邦最高法院在马伯里诉麦迪逊（Marbury v.Madison）一案中、改变了先前的态度、第一次裁定联邦国会制定的法律——1789年《司法条例》（亦译为《司法法》、Judiciary Act）的第12条与美国宪法第3条相抵触、宣布该条法律是违宪的、是无效的、拒绝予以适用。起草该判决的首席大法官马歇尔（Marshall）在判决中还详细阐述了联邦最高法院作出前述判决的理由。在其理由中、马歇尔宣称：解释宪法是联邦法院固有的权力；联邦法院在适用法律时、如果在两个抵触的法律规则中必须适用其中之一时、法院必须适用效力高的规则；宪法与联邦国会制定的法律相抵触时、法院必须适用宪法、不适用国会制定的法律。马伯里诉麦迪逊案通常被认为是美国司法审查制度的起源。
英国是不成文宪法的国家、没有在形式上区别于议会制定的法律的宪法。议会制定的所有法律均效力相同、均具有最高法律效力。议会制定的法律中涉及到国家权力配置和公民的基本权利的内容被称为实质意义上的英国宪法。英国议会的组成部分之一上议院是最高司法机关、享有法律的解释权、也享有被称为英国宪法的那些法律的解释权、但无权宣称此部分内容的法律效力高于英国议会制定的其他法律的效力。英国议会制定的法律只能由议会自己审查、自己决定是否予以废止。
早期的法国宪法受到英国宪法的“议会至上”原则的影响、加上卢梭的人民主权理论影响巨大、法国宪法确立了议会至上的原则、议会优越于行政部门和司法部门。洛克和孟德斯鸠的分权学说也深深影响了法国宪法。法国制宪者认为：司法机关不能享有宪法解释权、不能行使违宪审查权、不能审查议会的立法的合宪性；如果司法机关享有此权力、司法权将干预立法权、和立法权与司法权分离的原则相抵触、并且司法权可能将优越于立法权、与人民主权和议会至上的原则相抵触。因此、法国宪法将宪法解释权授予议会、议会制定的法律只能由议会自己审查其合宪性、自己决定予以废止。这种体制一直沿袭到法国第四共和国宪法生效之前。
英法的此种体制被称为“立法机关模式”。后来、苏联宪法沿袭此种模式、使大多数社会主义国家的宪法均采用此种模式。
美国的模式与英法的模式经过实践的考验之后、美国模式的优点和英法模式的局限性逐渐显露出来。要求学习和采纳美国模式的呼声在欧洲各国逐渐兴起。由于欧洲各国和美国的体制毕竟不同、欧洲各国的议会太强大、法院太弱小、欧洲各国无法移植美国模式、于是欧洲国家发展出自身的独特模式、将宪法解释权授予一个专门机关。1920年奥地利根据著名法学家凯尔森的计划设立了宪法法院。宪法法院不同于普通法院、它有权解释宪法、并通过宪法解释审查议会制定的法律的合宪性。二战后、1949年联邦德国基本法设立了宪法法院、宪法法院有权解释德国基本法、审查德国议会制定的法律的合宪性。1958年法国第五共和国宪法设立了宪法委员会、宪法委员会有权解释法国宪法、审查法国议会制定的法律的合宪性。德国、法国等欧洲主要国家的体制被称为“专门机关模式”。
各国建立宪法解释制度、并在此基础上又建立违宪审查制度、充分说明宪法解释制度和违宪审查制度是保障宪法实施的强有力的措施。
在宪法解释制度的基础上、不仅可以建立违宪审查制度、还可以建立宪法司法适用制度。违宪审查制度规范的对象是议会制定的法律。如法国宪法委员会只能裁决议会通过的法律的合宪性、不受理任何民事、刑事、行政案件。宪法司法适用制度是指案件当事人可将宪法规范作为诉讼请求的法律依据、法院可将宪法规范作为案件判决的法律依据的制度。简而言之、也就是指宪法在司法领域中的适用。宪法司法适用制度规范的对象通常是行政机关的行为或者法院的行为。
宪法司法适用制度的起源国是美国、因为美国法律界认为宪法是法律、只是其效力是最高的、其理所当然应在司法领域中适用。美国的宪法司法适用制度规范的对象是逐渐扩展的、不仅限于联邦行政机关的行为、还包括联邦独立管理机构、州政府、地方政府的行为、以及接受政府公共财政资助的机构的行为。在美国、违宪审查制度和宪法司法适用制度的关系是非常密切的、均包括在司法审查活动中。德国宪法法院的宪法司法适用制度规范的对象通常是下级法院未生效的判决或已生效的决定、因为德国宪法法院是德国最高司法机关。
宪法司法适用制度同样是保障宪法实施的有力措施、尤其是保障宪法上公民的基本权利的有力措施。遗憾的是、宪法司法适用制度的普及程度还不如违宪审查制度。有时人们将此二者不予以区分、因为美国法院、尤其是美国最高法院对此二者并不区分。德国宪法法院对此二者是有区分的、此种区分表现在德国宪法法院在行使违宪审查权和行使宪法司法适用权的审理程序是不同的。美国最高法院必须在审理具体案件中行使违宪审查权、与宪法司法适用制度不存在任何程序上的差别。德国宪法法院行使违宪审查权有特定程序、通常不在审理具体案件时行使此权力。德国宪法法院只有在案件当事人认为法院解释法律、作出决定或判决的行为损害了当事人在基本法上所享有的基本的权利、并以此为理由向德国宪法法院提出上诉时、才能在司法领域中适用宪法。
违宪审查制度的意义比宪法司法适用的意义、对宪法而言更重大。在人民主权的影响下、行政机关、司法机关应该遵守宪法和法律、这是没有疑问的。立法机关同时也是代议机关、在不少国家、常常将立法机关的意志与人民的意志混为一谈、立法机关通常不受任何约束、宪法对立法机关的强制性约束是名义上的、宪法的最高法律效力受到损害。违宪审查制度的建立使立法机关必须遵守宪法、接受宪法的强制性约束、维护了宪法的最高法律效力。
各国违宪审查的具体方式存在不同之处。大多数国家的违宪审查机关只在议会制定的法律正式生效后、其合宪性按照特定的程序遭到主体质疑后才予以审查、这种违宪审查方式被称为事后审查。
法国宪法委员会只能在议会制定的法律正式生效之前予以审查、一旦法律被裁定违宪、不得颁布。法律一旦公布和生效之后、不得质疑其合宪性。此种违宪审查方式被称为事先审查、也称为预防性审查。这是法国的特色。
美国最高法院只能在审理具体案件时、通常应案件当事人的请求、附带地审查案件所涉及的法律是否符合美国宪法、此种违宪审查方式被称为具体性审查或附带性审查。
德国宪法法院在没有案件发生的情况下、应联邦政府、州政府或联邦议院1/3议员的请求、有权直接对议会制定的法律的合宪性予以审查。此种违宪审查方式被称为抽象性审查。德国公民个人、不管其权利是否受到实际损害、只要认为议会制定的法律损害了基本法所保障的基本权利、就可向德国宪法法院提出控诉、请求审查该法律的合宪性。此种违宪审查方式被称为宪法控诉、也称宪法诉愿。这是德国独有的制度。
违宪审查制度和宪法司法适用制度本身也存在局限性、它们还需要其他的制度加以配合、以更好地保障宪法的实施。“宪法守卫者”制度被认为是一种有效的保障宪法实施的制度。它是指承担行使公共权力的各级官员、其首要义务就是尊重和拥护宪法、所有公职人员均要宣誓忠于宪法、承担护宪的义务、成为宪法的守卫者。《美国宪法》第2条规定、美国总统就职时必须宣誓维护、遵守美国宪法；第6条规定、联邦和州议会的议员、联邦和所有的行政官员、司法官员均应宣誓拥护美国宪法。《法国宪法》第5条规定、共和国总统监督对宪法的遵守。有些国家还规定“宪法日”。在每个“宪法日”期间、开展各种形式的护宪、卫宪活动。“宪法日”有利宣传宪法、提高国民的宪法意识、也被认为是一种保障宪法实施的措施。
我国1954年宪法受到苏联宪法的影响、规定全国人民代表大会行使监督宪法实施的职权。1975年宪法删去了此项规定。1978年宪法再次规定全国人民代表大会行使监督宪法实施的职权。1982年宪法明确规定全国人民代表大会及其常务委员会有权监督宪法的实施、同时还规定全国人大委员会有权解释宪法。这就是目前我国的宪法解释体制和监督宪法实施的体制。
我国1982年宪法规定的宪法解释体制没有规定宪法解释的启动程序、也没有规定宪法解释的特定方式。因此、全国人大常委会在实践中从来没有专门行使过宪法解释的权力。有些学者将全国人大常委会的立法认为是宪法解释、这显然是混淆了立法与宪法解释的区别。理由很简单、如果立法与宪法解释没有区别、那么宪法规定全国人大常委会有权解释宪法就是多余的和不必要的。
1982年宪法规定监督宪法实施的体制没有具体规定其监督的内容、对象是什么？从1982年宪法其他的规定来看、通常认为其监督的内容、对象是：全国人民代表大会有权改变和撤销全国人民代表大会常务委员会的不适当的决定；全国人大常委会有权撤销国务院制定、发布的同宪法、法律相抵触的行政法规、决议和命令；全国人大常委会有权撤销省、自治区、直辖市国家权力机关制定、通过的同宪法、法律和行政法规相抵触的地方性法规和决议。
尽管我们基本同意上述观点、但我们存有一点疑惑。从宪法规范的相互关系来看、上述说法与宪法文本似乎有些出入。宪法规定全国人民代表大会及其常委会享有的前述权力与全国人民代表大会及其常委会享有的监督宪法实施的权力都是在同一条文中分项规定的、此两类权力是否应该是并列关系、不一定就是从属关系呢？
我国现行宪法规定的宪法解释体制和监督宪法实施的体制还存在不完善的地方、这与我国正处在社会主义初级阶段、法制建设也处于初级阶段是一致的。但发展是硬道理、法制建设要发展、宪法解释体制和监督宪法实施的体制也要发展和完善。
我国宪法学界对此提出了各种建议。归纳学者们的意见、主要有三种看法：其一、学习美国的经验、建立司法审查制度。如果不能建立司法审查制度、也应建立宪法司法化（宪法司法适用）的制度。其二、学习德国的经验、建立专门机关解释宪法、并在此基础上先建立宪法司法适用制度、或同时也建立违宪审查制度。其三、在坚持、完善人民代表大会制度的前提下、在全国人民代表大会之下设立一个专门委员会——宪法委员会行使违宪审查权。还有一些其他的建议、包括在中央和地方均设立宪法委员会行使违宪审查权、在最高人民法院内设立宪法法庭行使违宪审查权等。
全国人民代表大会常务委员会根据《立法法》的规定、建立了审查行政法规、地方性法规、自治条例、单行条例是否与全国人民代表大会及其常委会制定的法律相抵触的备案审查制度。此外、全国代表大会常务委员会也建立了审查最高人民法院和最高人民检察院发布的司法解释是否与全国人民代表大会及其常委会制定的法律是否相抵触的备案审查制度。这是完善法制的重要措施、但这还不是违宪审查制度。
我国宪法实施的保障制度还体现在宪法序言中。宪法序言规定：本宪法是国家的根本法、具有最高的法律效力；全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织均负有维护宪法的尊严、保证宪法实施的职责。宪法序言还确认中国共产党是我国的领导力量、因此中国共产党领导中国人民制定宪法、也领导中国人民实施宪法。
自觉遵守宪法是宪法实施的重要基础、也是宪法实施的重要表现形式、还是宪法实施制度的重要组成部分。