第二节 国外公务员分类制度

前一节所述的公务员分类是从宏观层面着眼的，它的意义在于将一般意义上的公务员（如事务官、一般职公务员、行政官等）从政府权力系统中分解出来，使对它的管理成为相对独立的人事活动，这部分公务员的管理一般都适用公务员法。而另一部分公务员（如政务官、特别职公务员、司法官等）则服从于特殊的管理原则和管理方法。以下所要讨论的公务员分类制度就是针对前者。

一、品位分类与职位分类的历史演变

任何一种制度的产生和形成必然有其社会历史背景，并受到当时的政治、经济、文化及民族传统习惯等多种因素的影响。因此，品位分类和职位分类各有其产生和发展的基本沿革。

1．品位分类——英国的实践

品位分类比职位分类的历史要悠久得多，人类早期社会都是以品位分类制度进行人事管理。西方早期的公、侯、伯、子、男的品秩，中国的“九品中正制”及以后的官品也是如此。自16世纪始，西方国家开始建立军衔制，这也是一种品位分类的方式。近代西方公务员制度建立后，对品位分类进行了改革，改革后的公务员多是知识广博，具有多方面修养的通才。但最初品位分类只从品位等级上进行分类，即只进行了纵向分类，而没有从工作性质，也就是从不同职业和行业进行区分，即横向分类。如英国在19世纪50年代对官吏制度进行全面改革时，主张政府公务员应区分为高级和低级两大类。进入20世纪以后，随着社会政治、经济、文化的发展，社会分工越来越细，政府工作人员的职能范围日益扩大，许多专业性、技术性工作进入了政府工作领域，仅靠通才不能满足实际工作的需要，必须吸收各学科的专家参加政府管理。为适应这种需要，品位分类增加了横向划分。仍以英国为例，1945年至1968年间，英国又将公务员分为一般行政人员与专业人员两大类。一般行政人员共分行政、执行、事务、助理事务等4个等级。在工作性质、选拔标准与方法上，专业人员与普通行政人员之间均有不同。专业人员包括法律人员、统计人员、科研人员、公务人员、医务人员、会计人员、邮政人员等7类。在此基础上，形成了公务员的品位等级结构，即把公务员大体分为行政级、执行级、专家级、办事员级、助理办事员以及勤杂人员等6个等级。1971年，英国的公务员制度改革文件决定，以公务员的工作性质为基础，将其职务划分为10大类，每个职类又分为2至10个职级。公务员的职级是根据其所任职务、资历和学历来确定的。由此可见，品位分类制度有其自身的历史发展过程。

2．职位分类——美国的实践

职位分类是现代人事管理的基础，是依法管理公务员队伍的产物，是政府人事行政从人治走向法治的重要标志。职位分类源于工商管理，是适应近代经济社会发展而兴起的一种科学的人事管理体系。19世纪初，随着西方社会由小作坊生产向社会化大生产过渡，对人事管理也相应地提出了新的要求：一是同工同酬的要求；二是提高工作岗位效率的要求；三是对工作状况进行考核的要求；四是专业分工的要求。同时，管理心理学和组织行为学也迅速发展，其中最引人关注的是泰勒（Frederick W.Taylor）所提出的科学管理理论（scientific management）。他首创工作分析法，为每项工作规定明确的标准，从而大大提高了工作效率。

职位分类理论在政府管理工作中的推行，促进了美国政府推进公务员制度改革，并开始大力提倡职位分类制度。1908年，美国芝加哥市开风气之先，引入职位分类方法。1923年，美国颁布《职位分类法》（Position Classification Act），用职位分类制度管理公务员，并据此成立了“人事分类委员会”（Personnel Classification Board），作为主管分类工作的中央机构。该机构最初确定了职位分类的4项主要因素：即工作性质、职务难易、责任大小、所需资格。之后，又系统化为8项基本分类：即工作性质、创造力、职务繁杂程度、人际关系、权力范围、劳动强度、工作环境、资格条件。受美国的影响，加拿大于1919年11月采用雇员分类计划。第二次世界大战之后，日本、菲律宾等国家纷纷效仿并先后实施了职位分类制度。

二、品位分类与职位分类的含义

一般意义上的公务员分类，在于通过对公务员在职能、事务、资格要求等方面进行区分，为政府人事管理提供科学的依据。此种含义的公务员分类制度有两种形式，即所谓的品位分类（rank-in-person classification）和职位分类（rank-in-job classification）。

1．品位分类

品位分类，类似于我国古代官员制度的“品”，它是以人为对象的分类制度，即以人的职务高低、资历深浅和获得报酬的多少为标准进行分类的制度。品位分类着眼于人，尤其着眼于人的官阶，它代表等级、地位和资历等，其基本理念是“通才治国”。在此意义上说，品位分类主要考虑人外在的三大因素：学历——人受教育的程度；资历——人的经验；职位——人的任职情况。

以英国为例，英国最早提出公务员分类设想的是1854年《关于建立常任公务员制度的报告》，该报告主张把政府公务员区分为高级和低级两大类。高级公务员负责行政领导和管理工作，必须受过大学教育；低级公务员处理日常性及机械性事务，受过普通教育即可。由于该报告在议会讨论时未获通过，因此公务员分类的主张没有得到实施。1860年，议会任命了一个五人委员会，调查各机关的吏治状况。对于公务员的分类结构，该委员会主张将公务员划分为高、低两级，高级公务员必须受过大学教育，低级公务员则无限制，但永远不能晋升到高级职位。1870年是英国公务员分类制度史上非常重要的一年，英国格勒斯顿政府颁布了关于公务员制度的第二枢密令，把公务员分为执行政策的上层和办理日常事务的下层。与此相应，公务员的等级结构也划分为第一和第二两大等级。经过十多年的酝酿，英国公务员分类制度框架初步形成。1890年，英国政府发布枢密令，将公务员结构由两级增设为三级。1920年，英国政府在战前“麦克唐纳委员会”（MacDonald Commission）和战后“格勒斯顿委员会”（Gladstone Commission）调查报告及建议的基础上，对公务员结构进行了大幅调整，将公务员由三级增设为四级，原第一级改为行政级，中间级改为执行级，另外两级是事务级及助理事务级；每级中又含有不同的等级。每级人员都从受过相应教育的毕业生中招募。这次改革确立了公务员四级结构。

二战之后，英国公务员结构出现新的特点，即大量的实业人员与专业人员发展成为相对独立的部分，分化为实业类公务员与非实业类公务员。其中，实业类公务员分10种，有专门的待遇规定，其性质与一般公务员不同。非实业类公务员是指在行政机关工作的公务员（含外交领事人员），包括两种：一是专业人员，分为法律、统计、科学、工务、医务、会计、邮政等，再根据不同的条件划分为不同的等级；二是一般行政人员，即按照原有的公务员分类结构，再分为行政、执行、事务、助理事务4个等级。自此，英国公务员在品位分类中增加了横向的划分，融入了更多职位分类的因素。

1966年，英国政府任命苏斯格斯大学副校长富尔顿等12人组成富尔顿委员会。1968年该委员会提交了《富尔顿报告》（Fulton Report），主张改变重通才、轻专才的传统，改革原有的公务员分类结构，把所有非实业类公务员的各种职位和等级合并为统一的等级结构，并建议成立“公务员学院”，为各级行政人员进行专业知识教育，对有关专家进行公共行政知识的培训。英国政府采纳了这些建议，1971年宣布取消原先的公务员等级划分，建立新的统一的公务员分类结构，把所有非实业部门的公务员分成10个职组：综合类、科学类、专业技术类、培训类、法律类、秘书类、社会保障类、警察类、资料处理类和调查研究类。其中，每个职组又包含若干职系，如综合类由10个职系构成，它们是行政、情报、经济、统计、文书、通信等。其中，行政职系由原公务员结构中的行政级、执行级、事务员和助理事务员4个等级合并而成。每个职组及职系中的职务再依职责及资格划分成若干等级，但各职系的职等划分并无共同的标准，具体数目也各不相同。到1972年，英国制定了统一的开放性职位体系，全国公务员共分为10类，即综合类（包括行政人员组、经济学家组、统计学家组、新闻官员组、图书管理人员组）、科学类、专业技术类（包括建筑师、测量勘探人员、电力和机械工程师、制图及航海部门人员）、秘书类、社会安全类、训练类、法律类、警察类、研究类以及资料处理类。

2．职位分类

职位分类是以职位为对象的分类制度，它将职位按工作性质、责任轻重、难易程度和所需资格条件等分为不同的类别和等级。职位分类着眼于事，考虑的是职位本身的因素。其基本理念是“适才适用”。一般说来，职位分类主要包括以下内容：①对每一职位的工作性质、任务、职能、地位、工作程序、责任等，都有详尽的有事实根据的记载；②根据上述记载，将每个职位分为若干类别和等级；③对每一类别、等级的职位名称的定义都有明确的文字说明；④对从事每一职位的公务员所需最低限度的资格条件都有明确的文字规定；⑤每一类别、等级的职位名称应尽量表明其工作性质、内容及责任；⑥根据每一类别、等级的定义以及对职位各方面情况的调查分析，将每一职位归入相当的等级；⑦每一类别、等级的职位都有合理的升迁途径；⑧每一等级的职位都规定其最高、最低及中间水平的工资额。由于以上各个方面的详细规定，使得整个分类制度易于被公务员及社会各界所了解。

职位分类的基本概念是组成职位分类体系的基本元素，这些基本概念依据一定的原理，通过系统的程序，构成了职位分类的框架。要正确地进行职位分类，必须正确地理解概念的内涵及概念之间的相互关系。

（1）职位（Positions）。职位是政府组织的细胞，是政府行政活动的基层单位。它是由上级组织分配给每位公务员的职务和责任，或者说是国家行政机关中具有一定职务和责任、需要一定规格的人员来承担的工作岗位。行政学家怀特对于“职位”概念有过精辟的论述，“职位是指特定的公务员职务、事务或工作，无论是空缺还是实位，都需要有人以全部或部分时间去从事特定的职务，或担当特定的责任”。因而，职位包含三个基本要素：职务、职责和职权。职务是工作人员应当完成任务或为实现某一明确目的而从事的工作行为；职责是指该职位必须做什么或不做什么，是指担任该职位的人对其工作的承诺程度；而职权是指任职人员为了完成工作行为而具有的能力。

（2）职系（Series）。职系是指工作性质充分相似的所有职位的总称，或者说是工作性质充分相似，而责任轻重、难易程度和所需资格条件要求不同的职位的总称。通俗地讲，一个职系就是社会上的一种专门职业。职系虽然是工作性质的区分，但认定工作性质是否相同或充分相似不能根据职务名称来决定，而必须根据执行工作任务时所需运用的知识和技能来决定。凡执行工作时运用相同或充分相似的专业知识和技能的职位，则属于同一职系；反之，则不是。此外，在职位分类制度中，划分职系的作用还在于它可决定公务员升迁、调转的范围和途径。

（3）职等（Grades）。职等是指工作性质、难易程度和所需资格条件充分相似的职位群。即在一个职系内，根据工作难易程度、责任大小和所需资格条件对职位所作的划分。职等在职位分类中最为重要，因为对某些职位是否适用同一管理原则与制度，都依据职等来决定。同一职等的职位可用一个称谓来表达，其所需的资格条件都相同或充分相似；可以使用相同的考试内容及方法来选任同一职级所需要的合格人员；也可施以相同的管理原则和管理程度。

以美国为例，其公务员制度是较早实行精密细致的职位分类体制的，并且以此著称，其基本目的就是为了使政府公务人员能做到“适才适用”和“同工同酬”。美国联邦公务员划分为两大类：一类是分类职位人员，即适用功绩制的人员；另一类是非分类职位人员，即不适用功绩制的人员。从历史的脉络来看，美国公务员分类制度的沿革比较复杂（见表3-1）。日本公务员实行的是职阶制，即把官职按职务的种类、复杂程度和责任大小加以分类，形成一系列官职等级，以此作为管理公务员的基础，这是职位分类法在公务员管理中的具体运用。日本的职阶制是先把性质相近的职务区分为“职组”，再把性质更相近的职务区分为“职系”，然后按职位的难易程度和责任大小区分“职级”，最后把各个职系内的职级联系起来，区分为若干“职等”。简而言之，就是职组中含若干职系，职系中含若干职等，职等中又含若干职级。目前，在分类管理中，日本公务员共分成8个职组，71个职系，6个职等，561个职级。

3．职位分类和品位分类的比较

作为西方国家两种典型的公务员分类形式，品位分类与职位分类都有着久远的历史，也都经历过不断演变与发展的过程。辩证地来看，两种分类形式各具特点，也各有其优缺点。

三、公务员分类制度的发展趋势

从理论上说，品位分类与职位分类是两种“对立”的分类制度，但它们又非永恒的“对立”。在现实中，无论是品位分类还是职位分类，都处于不断演变之中，各自原有的特点渐趋模糊，二者的界限并不那么泾渭分明，并逐渐走向趋同。从各国的情况来看，公务员分类制度的发展趋势主要呈以下特点：

1．分类的趋同性

国外的分类制度在形成和发展过程中，都注意吸收其他国家的经验及其模式，以克服本身的缺点、不足。如英国自1855年建立公务员制度开始，直到1870年才确定分为两级，即高级公务员和低级公务员；同时也没有进行横向的分类。随着形势的发展，政府职能不断扩大，专业分工也愈来愈细，英国不断吸收美国职位分类制的一些优点，并改进品位分类结构。特别是在1968年以后，英国加快了公务员制度改革步伐，大量吸收了职位分类制的优点。现在英国的品位分类制已发展到10个职类，26个职组，84个职系。如在一般职类中分6个职组，其中行政职组分为11个职系，并且对行政职组中的公务员分为11个等级。这样一来，既保留了原来品位分类制的优点，又吸收了职位分类制的长处，使分类结构更趋科学、合理。

美国的职位分类制度存在着程序繁杂、官职合一等诸多问题，其在改革过程中也吸收了品位分类制的一些优点。1978年的改革，首先对高级公务员实行“级随人走”的办法，改变了原来官职合一的做法，此后改革的对象进一步扩大。因此，改革后的职等便有人身属性，对调动个人积极性发挥了重要作用。1993年，克林顿政府提出了《联邦政府工作考察报告》，旨在建立一个花钱少、效率高的政府，将美国新一轮公务员制度改革推向了高潮。其中对新设立的“高级行政官系列”采用品位分类法，从而使美国公务员制度更加符合职位分类和品位分类兼容并蓄的世界性潮流。

2．制度的弹性

国外的分类制度原有两个极端：要么职位分类制过于繁杂、僵化；要么过于简单，不适应政府扩大职能的需要。近年来，两种极端类型的分类制度渐趋科学、适中。例如，英国的分类制度经历了由简单向科学、丰富的方向发展，其他实行品位分类制的国家（如意大利）也像英国一样，不断吸收职位分类制的优点，由原来的两类发展到四类，并将公务员分为14个职等。

而分类制度由繁向简方向发展的主要是美国。过去的分类标准过于严格，技术性太强，手续过于繁杂，使人事官员陷于各种复杂的手续当中。因此，1980年美国开始进行“简化试验”，把18等简化为5等，同时简化录用程序。其中1978年和1986年提出的“公务员制度简化法”，使分类制度大为简化。用较少的职业通道取代了原来的437个职系。原来的18个职等也按职业通道缩减为4—5种工资系列。改革本着“宜粗不宜细”的原则，把性质相近的职位进行合并，既减少了职位，降低了成本，又方便了职位的交流和人员的变动，增强了制度的活力。录用人员也不用等人事办公室数个月的职位分类后再进行，而是先按职业通道分配工作。美国的这些做法，采用了品位分类制的长处，使分类制向简化、弹性、有效的方向发展。

加拿大公务员分类系统已有40年历史，公务员队伍分成72个职组、106个次职组、840个工资等级及70000条关于工资和福利的法规。它反映的是20世纪60年代的价值取向、态度、过程和体制，这种体制越来越显现出各种弊端，于是，从1996年着手设计和开发“通用分类标准”（Universal Classification Standards, UCS）。新的通用分类标准具有简单性、通用性、公平性特点，按照责任、技能、努力程度、工作条件等4项因素、16项子因素对职位进行衡量，将所有公务员职位分成8大类。通用分类标准既为管理者提供了一个重要的管理工具，使公务员管理更加透明和有效，又为那些需要更多的流动机会、更大的工作责任和成就感的公务员创造了机会。

3．体系的开放性

过去，不少国家公务员系统的分类结构是封闭式的，人员分类定终身，等级之间严重对立，难以跨级升迁，行政管理人员与专业技术人员之间隔阂大，人员流动困难。这种封闭结构使公务员制度缺乏生机和活力，这一点逐渐为多数国家所认识。

为了适应竞争，招揽人才，增强机构活力，各国都注意改革封闭的传统模式而采取开放的现代模式，更新并简化职位分类标准和程序。一是重用人才而不分职业，逐步克服了专业技术人员不能担任重要高级职位的弊端。二是在系统内部打破类别、等级之间的森严界限，为公务员在政府各部门之间以及公共与私人部门之间的流动提供机会。三是一些中、高级职位不仅对内部开放，而且也对外部有丰富经验者开放。如英国实行10级结构制，原来行政人员在行政、执行、文书、助理文书4个等级之间不能跨级升迁，而在改革后，升迁不受限制，有才能者通过考试，可从执行级直接进入行政级。同时使各类官员的职位向一切有才能者开放。这在很大程度上调动了下层公务员的积极性，拓宽了人才渠道。

另外，在改革分类结构的过程中，各国都注意紧密结合薪酬体系、绩效评估体系等改革，以克服抽象分类空洞这一弊端，并关注分类制度的社会效益，这也是改革分类制度的一个重要趋势。