第二节 公务员管理机构的设置

由于政治制度、文化历史传统等因素的差异，各国在公务员管理机构的设置、职能、权限、地位等各方面存在着相当大的区别。

一、国外公务员管理机构的设置

国外公务员管理体制的差别最直接体现在公务员管理机构的设置、结构、职能、权利以及在该国的法律地位等方面。总的说来，国外公务员管理机构既有横向的职能划分，也有纵向的权限界定，形成了职能分布合理、运转有序、功能协调的公务员管理网络系统。

1．英国的公务员管理机构

英国公务员管理机构包括主管机构和辅助机构。英国公务员管理的主管机构由财政部和公务员委员会共同构成。财政部兼管人事在英国历史已久。为进行有效的政府人事管理，英国于1919年在财政部内设置专管人事的机构——编制及机关组织署，下设有10个处，分别负责分类、任用、工资、考核、晋升、培训、退休、组织编制及专门技术人员管理等事项。1968年11月，英国公务员部（Civil Service Department）正式成立，接掌原属于财政部的人事与组织职能，并将公务员委员会并入公务员部。

由于人力、经费管理由财政部提供，而行政事务处理由公务员部处理，造成相互掣肘，绩效很差，更缺乏效率。于是到1981年，英国撤销了公务员部，改设管理与人事局（Management and Personnel Office），并将人事行政业务进行了适当调整与理顺，以协调财政部同管理与人事局之间的关系。因此，该部功能由财政部和管理与人事局共同执掌。财政部下设公共事务度支司与中央政府度支司，前者主管人员、工作评价、分配、考核等事项，后者主管公务员及军人待遇、退休计划、退休金及组织编制等。管理与人事局下设秘书处，管理与效率司，政府机关组织、公务员行为、退休及安全司，人事管理及医务司，国会事务顾问室，其主要职能是筹划与改进各机关的人事管理制度，负责公务员的任用、训练、退休等。后来，管理与人事局又历经多次改革，于1987年改为公务员部长办公室（The Office for the Minister of the Civil Service），仍隶属于内阁。1993年，它被公务员与科技局取代。1995年，公务员与科技局被改为公共服务局，也隶属于内阁。

英国公务员管理的辅助机构又可分为协调机构与仲裁机构。作为协调机构的惠特利委员会（Whitley Councils），原是一战期间作为调整劳资关系的机构出现的。战争期间的经济危机使劳资争议增多，为了解决劳资冲突，英国政府在1917年成立了劳资关系调整委员会，以议员惠特利（J.H.Whitley）为主任委员，负责调查解决有关劳资争议问题。在其示范下，与劳工地位相似的广大公务员也要求政府采取相同的方法解决涉及公务员切身利益的争议。迫于压力，英国政府于1918年组织了专门委员会研究这一问题，经过一番周折，终于在1919年成立全国惠特利委员会。它由政府代表和公务员代表双方共同组成，目的在于促进政府与公务员之间的合作，以协商解决双方的争议，增进公务员的福利。当惠特利委员会对某一问题的协商不能取得共同意见时，则由劳资仲裁法院以仲裁的方法来解决。

劳资仲裁法院是调解和仲裁劳资纠纷的常设机构，成立于1919年。与惠特利委员会一样，它起初并非为解决政府与公务员之间的争议而设。事实上，作为处理公务员与政府之间纠纷的机构在劳资仲裁法院之前即已存在，这就是1917年成立的公务员仲裁委员会。公务员与政府在工资及工作环境等方面所发生的纠纷案件均由它来处理。惠特利委员会成立后，该委员会并入其中，成为惠特利委员会的一部分。1923年政府下令取消公务员仲裁委员会，遭到公务员的极力反对。作为妥协的结果，政府同意在劳资仲裁法院内另设公务员特别庭，以审理惠特利委员会用协商手段所不能解决的有关工资、工作时间及工作环境方面的纠纷案件。

2．美国的公务员管理机构

1978年以前，美国负责管理公务员的机构主要是联邦公务员委员会，它是美国政府最高人事行政机关，总揽对公务员的管理和受理公务员申诉这两个方面的权力。但由于公务员管理既同联邦预算密切相关，也涉及公务员的具体管理，仅由某一部门管理过于呆板，效率也不高。由于政府职能的增加，美国独立超然的联邦公务员委员会已经难以适应行政发展的需要。到卡特总统任期时，美国对联邦公务员制度（包括人事管理机构）进行了深刻的检讨。1978年10月13日，卡特总统签署了《公务员制度改革法》（Civil Service Reform Act）。依据该法及国会批准的《重组计划》（Reorganization Plan），美国撤销了联邦公务员委员会，将该委员会的职能转属两个新的机构，即直接对总统负责的人事管理总局和独立超然的功绩保护委员会。因此，自1978年改革后，美国人事机构开始走向部内制形态。

（1）人事管理总局（Office of Personnel Management）

人事管理总局是一个直属总统的独立机构，局长由总统任命，并经参议院批准，任期4年。人事管理总局是政府的中心人事管理机构，其职能主要包括：负责有关考试、任用以及各机关的编制等事宜；负责考核人员培训，鉴定其成效以及制定公务员管理规划；负责整理和规定工资、退休金、福利和奖励等事宜；负责检查各部和机构公务员的工作；负责政府各部人事管理机构同总局之间的关系，以及处理、检查州政府或联邦政府同州政府间的人事问题。该局在10个联邦标准区设有大区办事处，负责办理联邦政府派驻各地区的人事事务。该局可以参与功绩保护委员会所进行的听审程序或寻求司法机关的审查，但仅限于人事管理总局局长认为功绩保护委员会将会犯错，以及其决定将与公务员法律发生抵触为限。

（2）功绩保护委员会（Merit Systems Protection Board）

功绩保护委员会是一个具有司法职能的独立机构，由3名委员组成，委员由总统任命，参议院同意，任期7年。为了保证其独立于总统和超脱于党派，其委员“只有由于不称职、玩忽职守或违法乱纪”才能被总统免职。委员中隶属于同一政党者，不得超过2人。委员会职责是：负责保护联邦政府各部门公务员的人事任用权利；监督联邦政府人事制度的实施和审查人事管理总局制定的某些规定；管理联邦政府部门及其雇员的人事诉讼。功绩保护委员会可以自行制定有关履行职能的规章和任命下属工作人员。委员会不向任何机关提供咨询意见，但每年应向总统或国会委员会提出预算报告。

此外，功绩保护委员会还设特别顾问一人，由总统经参议院同意后任命，任期5年。特别顾问的职权主要是：接受控告和调查，即有权接受任何有关不适当的人事行为的控告，进行必要的调查，并把调查结果通知控告人；对有关联邦政府公务员的违法违章行为进行亲自调查；根据调查结果向功绩保护委员会、人事管理总局以及总统提出处理意见，如有关部门在一定限期内不采纳这种意见，特别顾问可请求功绩保护委员会进行干预。此外，特别顾问还可参加功绩保护委员会的任何程序，任命法律和行政方面人员做助理，公布不构成刑事犯罪的不适当人事行为，以及在自己的管辖范围内制定有关接受控告和进行调查的工作细则。

（3）联邦劳工关系局（Federal Labor Relations Authority）

联邦劳工关系局的主要任务和权力为：决定适当的劳动关系协商单位；监督选举协商代理人；解决有关授予国家协商权及政府协商权的争议；决定非法协商事项的申诉；主持听审及不公正的劳工措施的控诉；可请求机关或劳工组织停止破坏劳工及管理当局关系的方案，并采取适当补救行动。该局由任期交叉的3名委员组成，委员由总统任命，经参议院批准，下设总顾问和行政法官若干人。3名委员中属于同一政党的不得超过2人，其任期为5年。

此外，与公务员管理有关的联邦机构还包括为消除在录用和管理公务员方面由于种族、宗教、性别等原因形成的歧视而建立的“平等就业机会委员会”（该委员会由5名委员组成，设正副主席各1人，在全国设有49个办事处），专门就人事管理总局和功绩保护委员会的工作向国会提出报告的国会属下的会计总局（General Accounting Office, GAO）和编制政府机构预算的管理和预算局（Office of Management and Budget, OMB）。

3．法国的公务员管理机构

二战以前，法国没有建立统一的公务员制度，人事行政机关实际上是分权式的，人事行政各自为政，缺乏统一管理。二战之后，随着公务员制度的系统化，法国逐渐形成了统一的公务员管理机构。

1945年，法国设立公务员管理总局（Civil Service Directorate），希望以此促成人事制度的统一管理。根据法律规定，法国对公务员实施管理的最高机关是公务员管理总局，内阁总理或其代理者担任主席，成员由国防部长、公务员管理局局长、行政部预算局局长、人事处官员等组成，负责对公务员的管理、公务员制度改革以及监督公务员总章程的实施。在具体事务管理方面，一般由公务员管理局实施，该机构由专家组成，受内阁秘书长指挥，内阁总理指定内阁成员负责监督其工作。其具体职权包括负责监督实施公务员分类、工资、福利、考核等具体工作，草拟公务员制度的法令，制定公务员制度改革方案等。但不负责直接处理管理事务（这部分事务由各部门人事处直接负责）。

除了公务员管理总局作为人事管理的最高机关之外，对公务员的管理尚有一个具有咨询和协商性质的机构——最高公务员委员会。实际上，协助公务员管理总局及总理管理公务员的行政职能机构有4个：即行政和公务员总局（负责管理公务员的综合协调工作等）、内政部地方权力机构总局（负责协调地方公务员管理工作和拟定地方公务员管理规则等）、卫生部医院局（负责拟定医疗卫生人员的管理规则等）以及经济财政和预算部的预算局（负责管理公务员的编制和退休金发放管理工作等）。

此外，法国公务员管理辅以咨询协商制。为了保证对公务员管理决策的科学性和有效性，逐步建立了一套让公务员参与管理的咨询和协商制度，作为对公务员实施管理的辅助机构。

（1）行政对等委员会

从组织形式来看，行政对等委员会按职系组成，每个职系都建有行政对等委员会。从成员构成来看，公务员与政府机构代表各占一半，人数对等，一般4—8人。政府机构代表由有关部长指定，都是本部的高级公共行政人员。公务员代表由相应职系的全体公务员选举产生，候选人名单由各公务员工会组织提名推荐。其代表任期3年，可连选连任。行政对等委员会负责对公务员的鉴定、晋升、调动、惩戒、解雇等提出意见。行政机构在做出决定之前，即对某公务员做出调动、制裁、提拔等决定前，应首先征求行政对等委员会的意见，尽管行政对等委员会没有决定权，行政机构也必须经过事先征求意见这一程序，否则行政对等委员会可以向行政法院起诉撤销该项决定。法律还规定，行政对等委员会每年至少召开两次会议。从目前情况看，在工会组织强大、人数众多的部门，行政机构一般能听取行政对等委员会的建议和意见。

（2）技术对等委员会

从组织形式来看，技术对等委员会按部组成，每个部有自己的技术对等委员会。目前的发展趋势表明，除部级技术对等委员会外，在司及下属部门也开始设立技术对等委员会。从成员构成来看，技术对等委员会同样由公务员代表和政府机构代表对等人数组成。行政机构代表由行政领导指定，一般由高级公共行政人员担任。但与行政对等委员会中公务员代表的产生不同，在此由各工会指定人员作为代表。各工会的席位由部长根据每个工会的影响及其在公务员选举中的票数确定并报行政法院审核，以避免各工会之间产生矛盾。部级技术对等委员会一般由20人组成，其成员可在行政对等委员会兼职。从作用与职能来看，技术对等委员会专门解决本部门涉及公务员整体的问题，如机构设置、单位运转、工作任务、继续教育；各职系章程中有关录用、晋升、职责、工资等问题规定的起草和修改以及卫生与安全方面的问题等。行政机关在对上述问题做出决定前，均应征求技术对等委员会的意见，否则行政机关做出的决定可能被行政法院撤销。

（3）最高公务员委员会

从组织形式来看，法国共有该类委员会3个，即国家公务员最高公务员委员会、地方公务员最高公务员委员会、医务人员最高公务员委员会，分别由公务员管理局局长、内政部长和财政部长等内阁成员分管。最高公务员委员会于1959年2月根据政府法令而设，由公务员工会代表和政府代表人数对等组成，任期3年。现有成员38人，其中国家机关代表19人，包括13个大部的人事司长、2名行政法院的法官、1名审计法院法官和3名来自行政机关以外的执行和使用国家政策的单位代表。工会代表则按其影响和得票决定各自的席位。委员会每3年改选一次。最高公务员委员会的职能主要有：对国家颁布、修改有关公务员的法律、法令、法规提出意见、建议；对全体公务员的决策和管理提出意见；涉及纪律方面的问题，要经过该委员会的同意，公务员本人认为处分决定不合理，可以通过该委员会提出改变意见。

由此可以看出，这三个机构有两个共同点：一是均由公务员代表和政府代表对等人数组成；二是对讨论研究的问题均无决定权，所提出的意见仅供政府机构参考。但是，最高公务员委员会是全国性机构，可参与解决全国范围内的一些涉及公务员整体和个人的问题；而行政对等委员会和技术对等委员会仅是本部机构，仅参与解决涉及部内公务员个人的问题，技术对等委员会参与解决涉及部内公务员之间的问题。从目前法国的情况看，技术对等委员会的运转情况不如行政对等委员会。这是因为行政机关认为，征求技术对等委员会的意见手续繁杂，往往延误决策。

第二次世界大战之后，法国公务员管理机构发生了一些变化。1959年，“公务员管理总局”改名为“行政与公务员管理总局”（General Directoral of Administration and Civil Service），之后又改名为“公务员管理总局”，1988年并入“公务员与行政改革部”（Ministry for the Civil Service and Administrative Reform）。该部1992年改名为“公务员与行政现代化部”，1993年改为“人事部”，1995年改为“人事、国家改革与地方分权部”，隶属于内阁。尽管法国为促成人事行政统一而成立了中央公务员管理机构，但并没有改变其人事机构属于部内制的形态。

4．德国的公务员管理机构

1950年，依据《联邦公务员法》第八条的规定，德国成立了“临时联邦公务员委员会”。1953年，依据《联邦公务员法》第四章关于人事管理的条文，德国成立了永久性的“联邦公务员委员会”，以弥补人事机构分散设置的不足。公务员委员会在法律规定的范围内独立行使职权。公务员委员会委员的地位受法律保障，只有在下列情况才丧失其职位：任期届满、因违法被判刑失去职位以及在原机关被解除职位。联邦公务员委员会并不直接处理人事行政事务，而主要是对部门的人事工作进行指导与监督，制定人事法规，裁决人事纠纷等。联邦公务员委员会由7名正式委员和7名副委员组成，其中正式委员又分为常任正式委员和非常任正式委员。常任正式委员共2名，一名是联邦审计院院长，兼任联邦公务员委员会主席，另一名是联邦内政部人事法律司司长。其余5名非常任正式委员分别由最高行政机关人事司司长和4名其他部门官员担任，非常任正式委员通常由总统委任，任期四年。7名副委员则均由上述正式委员所在部门选派人员担任。联邦公务员委员会有裁决权，它的决议对有关部门具有约束力。联邦公务员委员会的会议是不公开的，但在讨论问题时，允许有关政府和部门的代表、申诉人和其他相关人士出席，委员会以多数票做出决议。联邦公务员委员会的主要职能可以归纳为：（1）参与制定有关公务员进行培训、考核、进修等管理的条例，对公务员的管理作出具体的规定；（2）就公务员考核、官员级别考试、退休等问题做出决定；（3）针对有关公务员的法律在执行过程中存在的问题和其中需要修订和改进的地方，提出建议；（4）保护公务员的合法权益，对公务员提出的申诉负责审议。

联邦内政部（Bundesministerium des Innern）是德国管理公务员制度和处理内部事务的一个独立行政机构，设有10个司、3个分管司以及若干处（室）。作为人事管理决策参与机构，联邦公务员委员会的日常办公室就设在该部。内政部长受内阁的委托，对公务员委员会的工作进行监督并对公务员委员会的人选有提名权。其中的行政事务司是公务员管理的主要部门。

5．日本的公务员管理机构

作为中央人事管理机关，日本人事院的管辖权仅限于中央公务员，不包括地方公务员。作为协助内阁管理人事行政的机关，在内阁管辖之下，负责掌管公务员的考试、任免、报酬、进修与监督工作。人事院由3名人事官领导，其中一人由内阁任命为人事院总裁，由其总理院务并代表人事院，但以人事官会议为最高决策机构，重要的事项都必须在人事官会议上决议，总裁不得单独决定。人事官由总理大臣任命。人事官的任职条件有严格的要求，除了所谓“人格高尚、作风民主、办事能力强”等要求外，在年龄、政见等方面也有相应的要求。按照规定，人事官必须是35岁以上者，受刑事处分并被监禁者及在5年内担任过政党干部、国会或地方议会候选人者，均不得担任人事官。被挑选担任人事官的人选需由国会同意，内阁任命，天皇认证。在一般情况下，人事官任期4年，可以连任，但不可超过12年。人事官被任命后，如果未有法定事由，不得随意罢免和调换。

人事院对内阁保持相对的独立性，保持自己的独立预算，机构设置不受《国家行政组织法》约束。日本人事院主要拥有以下权限：（1）对所管辖的人事行政工作进行调查研究和监督；（2）向有关部门和大臣就政府内各机关间人员的配备、调换、职责、人事交流等提出建议；（3）就人事院管辖的事项，制定人事院规则，发布人事院指令，这些规则和指令具有管束政府各机关的效力；（4）审查或裁决各行政组织对公务员的不正当处分，并有权纠正。这些权力表明，日本的人事院不仅有人事行政权，而且在一定程度上还拥有立法权和司法权。

与作为中央机构的人事院相对应，各地也设有类似机构，作为人事院的地方委员会，其任务是在人事院事务总局的指挥监督下，负责该地方人事院的各项工作。日本在建立人事院之后，较好地实施了对公务员的管理，在实现日本人事管理法律化、系统化，提高行政效率等方面，都发挥了积极的作用。

除了人事院之外，日本政府在总务省设了一个由内阁直接领导的人事局。根据法律规定，人事局负责公务员效率、福利、服务等方面的事务（除去人事院所管辖事务）；各行政机关实行的人事管理方针、计划的综合调整；公务员人事记录；职员职系关系的统计报告、制度的制定和实施；以政令方式设置人事管理官；指挥监督人事授权的机关首长。

但是，这种传统的人事管理体制无法适应复杂多变的行政环境，不仅限制了各省厅人力资源管理的积极性和能动性，还对政府机构的工作效率起到了负面影响。2000年，日本政府在内阁会议上确定并公布了《行政改革大纲》，并于2001年12月颁布了《公务员制度改革大纲》，系统地阐述了公务员制度改革的方向和内容。改革方案明确了各省厅在人事管理中的主体地位，而人事院和内阁所属的人事局的职能主要局限于人事政策的制定和协调，以及在公正、中立的立场上对各行政部门的人事管理进行有效的监督。

6．澳大利亚的公务员管理机构

承担综合管理职能或专门职能的法定机构有联邦公务员委员会、功绩保护委员会和公务员管理顾问委员会，这些机构都是根据《公务员法》规定设立的公务员管理的法定机构。其他也有一些机构承担部分相关职能，如财政部、就业与劳动关系部等。

（1）联邦公务员委员会（Public Service Commission）

澳大利亚联邦公务员委员会是联邦政府承担公务员综合管理职能的法定机构，在内阁成员中由就业与劳动关系部部长分管。公务员委员会成立于1987年，其前身是公务员管理委员会，主要职能是通过对公务员系统的管理和有效的领导，不断提高联邦公共服务的水平。公务员委员会主席由总督任命，任期5年。

公务员委员会主要负责公务员人事管理方面的方针、政策与程序的制定（这些方针反映政府工作的目标与重点以及公众对其工作环境的需求），负责提供管理发展项目和高级公务员的选拔、任用及培养，帮助各部在综合计划和职员开发方面提高所属职员的专业水平，以及监督并报告有关就业机会均等项目的效果。公务员委员会通过各个部门管理负责人会议收集、通报公共服务的现状。各部门的管理负责人是由公务员委员会提名并安置的。

公务员委员会主席的职责是确保公务员的录用、晋升、纪律与退休等方面不受政治因素影响，有效地保持政府改革动议的效果。作为公共服务管理顾问委员会（公共服务管理顾问委员会的职能涉及所有与公共服务有关的活动）的成员，公务员委员会主席还应该按期向委员会呈递对公共管理方面有关主要问题的意见。公务员委员会副主席的职责是协助主席负责高级公务员的编制问题，同时，副主席既是“独立评价委员会”主席（该委员会负责对解职的高级公务员进行客观评价），也是公务员委员会中关于高级公务员就业机会均等问题的负责人。副主席的另一主要职责是负责保证委员会本身职员以及全国公务员录用的平等、功绩原则的有效性。

公务员委员会成员按照范围广泛的标准录用，其选拔主要基于人事管理方面的经验以及对外服务的技能与组织的传授能力，大部分成员是高级行政官员，多数居高级行政官员第7级职位。这一特点反映出公务员委员会是一个政策制定机构以及为高级公务员服务机构的特点。由于人员编制、机构特点以及职责等原因，公务员委员会成员既不要求从最低级进入，也不希望进入公务员委员会后继续从事过去的职业工作。在成员的录用问题上，鼓励各部门高级公务员到委员会任职，将其在部门中获得的实际工作经验带入委员会，同时也将在委员会内的工作经验与知识带回本部门去。

（2）功绩保护委员会（Merit Protection Commission）

功绩保护委员会是承担监督公务员管理专项职责的法定机构，其办事机构与公务员委员会合署办公。功绩保护委员会主席由总督任命，任期5年。

（3）公务员管理顾问委员会（Management Advisory Committee）

公务员管理顾问委员会是《公务员法》规定设立的咨询机构，其职能是就公务员管理事宜向政府提供建议。公务员管理顾问委员会的组成人员包括：总理办公厅秘书长（任委员会主席）；所有各部的秘书长；公务员委员会主席（任委员会执行长官）；由总理办公厅秘书长书面提名的其他人员。

（4）财政部

作为联邦公务员管理机构之一，澳大利亚财政部的相关职能和作用是：通过财政预算控制公务员的编制和人事政策的实行；负责公务员退休基金的管理；会同联邦公务员委员会和就业与劳动关系部负责联邦高级行政官员的职位分类和工资等事务。

为了提高政府管理效能，澳大利亚政府于1976年再次实施机构改革，把国库部的一部分职能转移出来，成立了财政部。财政部长和国库部长均为内阁成员，大大加强了政府对财政经济的管理能力，特别是在公共服务领域中的宏观控制能力。

进入20世纪80年代以后，澳大利亚政府在一系列改革中逐步实行对政府部门的所谓“商业化”管理方式，财政部对各部门机构和职位设置以及人员编制不再做出具体规定和限制，而是用财政预算的办法进行控制。各部门可以在本部门总预算范围内实施有较大自主权的行政、人事安排，可以根据本部实际情况增减编制，调整组织结构，甚至可以进行商业性活动以获取收入，满足本部门经济利益，更有效地发挥本部门的职能。

（5）就业与劳动关系部（Department of Employment and Workplace Relations）

就业与劳动关系部是政府负责制定劳资关系政策，调解、仲裁劳资关系争端的职能部门。在州政府一级，此类职责由州劳工部承担。就公务员的管理而言，就业与劳动关系部负责公务员的工资、工作条件的政策制定与宏观管理，并在推行劳资关系改革，特别是在公务员工资制度改革方面起着重要作用。就业与劳动关系部负责向政府提出联邦公务员的工资标准并提供咨询服务；向政府提出协调劳资关系的建议；负责退休人员福利待遇的政策制定工作等。

7．加拿大的公务员管理机构

加拿大人事管理体制的主要特色体现为其人事管理权限在纵向、横向结构上的配置关系。从横向结构看，表现为财政委员会、公务员委员会和公务员关系委员会的“小三权分立”格局。财政委员会负责制定人事政策，公务员委员会负责执行政策，而公务员关系委员会却是一个“准司法”机构。

（1）财政委员会（Treasury Board）

财政委员会属于内阁机构，由7名部长组成，其中1名影响最大的部长任总裁。其办事机构为秘书处，秘书处下设若干项目部门。财政委员会是一个权限相当广泛的机构，它是所有国家预算项目的编制审批机构。财政委员会对人事行政的控制由来已久，这同加拿大原为英国殖民地这一历史有关。英国的财政部是人事行政的最高管理机构，内设编制及机关组织部执掌人事行政大权。在加拿大，财政委员会亦相当于这个角色，它是公务员的雇主。

（2）公务员委员会（Public Service Commission of Canada）

公务员委员会的成立是人事制度改革的产物。现在的公务员委员会是一个独立性相当强的机构，它对议会负责，每年向议会提交一份工作报告，但议会并不过问其日常工作。公务员委员会是管理公务员任用事宜的机构，而基本人事政策的决策机关却是财政委员会，这种人事工作在中央一分为二由两个平等机构负责的体制曾引起争议，并一度削减了公务员委员会的权限，但这一情况没有维持多久。由于财政委员会隶属于内阁，内阁又是政党政治的场所，因而人事制度的“治权”（制定政策权）和“事权”（任用权）如果都交由财政委员会，难以避免“政党分赃制”的重演。因此，从某种意义上讲，公务员委员会的设置是为了保证公务员的政治中立。

公务员委员会的职权最初主要集中表现为绝对的人事任用权，其他如财政委员会、各政府部门等在法权关系上并没有任用人员的权力。但是，如果所有人员的任用都必须由公务员委员会负责，它也难以负担。因此，公务员委员会将人事任用权广泛地授予各部，并每年检查其使用情况。公务员委员会对于授权保留随时收回的权力。公务员委员会实行的是集体领导体制，由3名委员组成，其中1人为主席。主席由总理任命，但须经三个主要政党同意。主席一经产生，只对议会负责，任期10年。主席只相当于副部长级，因其不属于政治任命的官员，故只能领副部长级工资，但其权限相当于部长。主席不能参加任何政党活动，也不能是执政党党员。主席的撤职则要议会超过半数通过（在加拿大只有两个职务，即公务员委员会主席和总审计长的撤职需要议会过半数通过）。主席和委员人选通常都是从公务员系统内部产生，委员在任期内表现出色可任职10年，也是副部长级。主席和委员不得在公务员系统兼职或兼任其他任何职务。

（3）公务员关系委员会（Public Service Labour Relations Board）

公务员关系委员会类似美国劳资关系委员会和英国惠特利委员会，其诞生是1967年公务员制度改革的产物。当年通过的《公务员关系法》（Public Service Labour Relations Act）规定，公务员可以合法成立工会，并允许工会同政府谈判。为了调整工会同政府的关系，成立公务员关系委员会，在二者之间充当仲裁人、调解人角色。公务员关系委员会独立于政府和工会，对议会负责。它由3人组成，主席由总理任命，其他人员由主席任命。公务员关系委员会规模较小，下辖一个工资研究局，研究私人企业的工资情况。

（4）工会

工会是加拿大公务员制度中独具特色之处，其运作方式和开放性，是其他国家所无法比拟的。作为公务员管理一支重要的独立力量，工会代表并维护着公务员的权益。工会大体上按职组组成，全国主要的工会组织有14个，代表90%的公务员。少数公务员由私人企业的工会代表的，如电工是由国家电工兄弟会代表的。工会权由1967年的《公务员关系法》所赋予，同时赋予的还有集体谈判权和罢工权。公务员享有这三种权利同私人企业员工没有多大差别，但在行使罢工权时受限较多。

加拿大工会的作用及影响广泛，在有关录用、训练、工作时间、晋升、惩处、保障、福利、工资等方面，都可以提出建议和意见。由于工会不隶属于任何政府部门，在与财政委员会、公务员委员会和各部高级主管商讨公务员权益和功绩保护问题上均有相当的发言权，许多协议需要其签字方能生效。工会作为管理部门对应的组织，能积极争取和维护公务员的权益，改变过去管理部门无法及时解决或漠视公务员利益的现象，使许多矛盾或潜在危机得到及时、合理的解决，对公务员和政府均有裨益。

二、公务员管理体制的发展趋势

随着公务员管理的业务范围及机构职能的变化，为了取得更好的管理效能，国外公务员的管理体制处于持续的变革和发展当中。从形式到内容，国外公务员管理机构的发展变化出现以下趋势：

1．公务员管理体制从统一走向分散

为适应公务员制度改革和公务员管理的需要，许多国家都对公务员管理体制进行了改革。就中央公务员管理机构及其权限设置而言，总的趋势就是，既注重法规制度的统一性，又赋予部门（用人单位）更多的自主权，体现了管理方法的灵活性。

首先，人事管理职权正逐渐分解。英国在公务员制度建立初期，人事管理职能分别由公务员委员会和财政部承担。1968年组建了公务员部，承担原来公务员委员会和财政部负责的公务员管理的全部职能。这一改变带来了许多问题，使英国被迫于1981年撤销了公务员部，一方面设立了管理与人事局（以后又改为公务员部长办公室），另一方面原来财政部管理的业务仍归其管理。另设有公务员考选委员会及公务员决选委员会，主管执行官以上人员的考选事宜。日本是长期实行集权式管理的国家，但在20世纪60年代后，情况开始发生变化。原来人事院通揽各种人事大权的格局逐渐被打破，1965年日本政府修订《公务员法》，根据该法设立了总理府人事局（该局于1988年又并入总理府总务厅），参与了人事管理方针、计划等项工作，以及为了保持统一所必要的综合协调工作。这样一来，便分解了人事院的某些职权。加拿大原来由单一的公务员委员会掌握公务员管理权力，后来议会通过法律将公务员管理机构分为财政委员会、公务员委员会和公务员关系委员会。财政委员会负责制定公务员管理政策；公务员委员会负责执行政策；而公务员关系委员会则是“准司法”机构，负责公务员的权益保障。

其次，许多国家都不同程度地采取不同形式转变中央人事管理部门的职能，实施权力下放和分散。发达国家之所以采取这些措施，是由于长期以来政府职能不断扩大，已不同于公务员制度的初建时期，过细的管理已不适应形势发展的要求，需要采取加强宏观指导的办法，以此增强宏观调控职能，逐步减少具体管理职能。英国在撤销公务员部后，由公务员部长办公室和财政部共同管理公务员，除对3000多名高级公务员实行统一管理外，其他公务员的人事管理权下放给22个部，政府通过与各部签订公共服务协议对各部进行宏观管理。同时，各部又将人事管理权逐步下放给下级行政单位，一线部门拥有了人事管理权，使管事和管人融为一体，减少了管理的层次，调动了基层领导人员的积极性。在人员录用方面，除高级公务员外，一般公务员的录用由各部门自己负责，公务员委员会只进行协调和监督。美国原有的公务员集权管理制度也在变革之中。20世纪80年代，对公务员队伍后续人员补充问题，美国给予了高度的重视，并进行了广泛的调查、预测，最终采取了放权的措施。为适应人才竞争的形势，保证政府雇员素质，联邦政府拟采取下放人事管理权，包括录用等权力，让各部门建立灵活的机制，以达到能够更好地吸引人才、聘用人才、保留人才的目的。

2．三类体制渐趋融合

现阶段发达国家公务员管理机构的三类体制都在发生变化，即部内制渐渐兼有部外制的色彩，部外制又兼有部内制的色彩，各种体制已逐步融合。

德国原是实行部内制的国家，自1953年建立公务员委员会后，该委员会以独立的地位行使职权，致使德国又具有部外制的特色。法国原来也是实行部内制，较长时期是各部自行管理人事业务，而设立的国家行政学院负责高级公务员的考选，设立的公务员局又直属内阁秘书处处理人事业务，因而具有部外制的某些色彩。日本也是如此。人事院是日本的最高公务员管理机构，于1948年12月依日本《国家公务员法》而设立，当时的人事院属于部外制形态。然而，在体制运行的过程中，日本感受到部外制人事管理机构的缺失。于是，日本于1965年修订了《国家公务员法》，将原来人事院的部分人事权转移至内阁，并在内阁设置人事局。1984年，日本又撤销了原属于内阁的、掌管机构编制的行政管理厅，其人事业务统一由总务厅掌管。这种对中央人事机构的调整，目的就在于弥补部外制的缺陷。美国早在建立公务员制度时就设立了联邦公务员委员会，其地位独立超然。自1978年实行公务员制度改革后，美国建立了联邦人事总局，因而由部外制逐步转向部内制。

公务员管理体制出现以上变化的原因，一方面主要是各国政治、经济、社会发展变化影响了机构设置及其功能的变化。另一方面，发达国家的领导人对政府人事管理越来越关注，有些国家首脑直接兼职，为了便于指挥，必须对原来的机构设置方式进行改革。

3．两类机构相辅相成

所谓两类机构，一类是指职能管理机构，如日本的人事院，美国的联邦人事管理总局，法国的人事、国家改革与地方分权部，德国的内政部等。另一类是指辅助与保障性机构。这类机构在公务员制度建立初期并不多，以后随着形势的发展，公务员职业化的巩固，各种各样的机构纷纷建立，并各自担负了必不可少的职能。从辅助机构与保障机构的设置方式看，大部分设在职能管理机构之外，但也有些国家设在职能管理机构之内，如日本、法国、德国等。也有个别国家内外兼设。总之，目前各国均已设置这类机构，只是数量和规模有别而已。从性质看，辅助与保障性机构又大致可分为三种：

（1）权益保障机构。如美国的功绩保护委员会、平等就业机会委员会；英国的惠特利委员会；法国的最高公务员委员会、行政对等委员会、技术对等委员会；德国的职员协议会；日本人事院的人事管理协会和公务员协议会等。

（2）协调仲裁机构。这类机构在职能上与权益保障机构有些交叉，如美国的联邦劳资关系局、加拿大的公务员关系委员会、澳大利亚的就业与劳资关系部以及英国的劳资仲裁法院等。

（3）公务员培训机构。法国的国家行政学院，专门招考培训A类公务员，法国处以上干部不少系该院毕业生；英国的公务员学院；德国的联邦行政学院；美国的联邦行政学院；日本人事院内设公务员研修所，其他国家也有不同形式的培训机构。