中国政府改革与创新

我国政府职能优化的理论思考

政府职能结构的调整与优化是当代行政改革的一大主题。由于职能结构的特征不同，成熟市场经济中的政府与转型期政府在改革的目标模式、主要任务、实际进程、关键问题及难点等方面必然存在巨大差异。本文关注的焦点是我国行政体制改革中政府职能的调整与优化问题。文章第一部分从政府职能的角度总结和概括了我国传统行政体制的外部特征，分析了传统行政体制中存在的内在矛盾，从而论证了改革的必要性；第二部分从我国行政体制改革历程的回顾中提出改革应包括的主要内容及目标模式，探讨了变革所面临的复杂性和艰巨性，阐明职能优化将是一个长期的过程；在此基础上，第三部分提出职能结构调整应该注意的两个具体问题——政府在经济活动中的角色问题和职能调整的操作化问题。

全能主义政府行政体制的基本特征及其内在矛盾

新中国成立以来，我国政府体制的建立和发展主要受到以下几个方面的影响：（1）意识形态——即马克思主义关于社会主义政府体制的理论构想和基本原则；（2）苏联政府体制模式；（3）中国传统政府体制和政治文化；（4）中国共产党长期革命斗争中的实践经验；（5）发展的目标定位和战略选择。五种因素共同作用的结果，使我国政府体制具有全能主义特征。

全能主义政府是一个在某种崇高意识形态的指导下，实行大规模干预以图彻底改造和重塑社会的大政府。比较政治学和比较经济体制学对全能主义政府的政治和经济体制特征做过较为详尽的描述，但对其行政体制的特征却未给予充分的注意。因此，有必要对全能主义行政体制的外在特征和内在矛盾做一简要概括，以便为随后的讨论奠定基础。

全能主义政府的基本外在特征可概括如下：

一、全能政府下的社会萎缩：对政府的依赖与对政府的无奈

全能主义政府的根本目标是用新的意识形态模式来改造和重塑社会。在这一过程中，政府是积极的主体，社会则成为被动的客体。这导致了强政府与弱社会。全能政府之下的社会萎缩主要体现在以下方面：

● 功能分权化程度很低。功能分权（functional decentralization）即设立一些独立、半独立的社会组织来承担政府的某些职能。这些组织被称为“非部门公共组织”（Non-departmental public organization），它们在法律地位、组织结构、工作程序及与政府的关系等方面较为灵活，完全不同于传统的部门组织。功能分权是政府在充分履行其职能的前提下保持小规模的有效途径。我国功能分权化程度很低，其结果是完全依赖政府部门组织处理一切公共事务。

● 社会中介组织官僚化。许多重要的社会中介组织缺乏独立性，其财政和其他资源的获取主要依赖政府；它们的组织结构和职员级别与政府部门完全雷同；它们担负着“传送带”的角色——首先把政府的意愿和政策传达给组织成员，其次把成员的愿望和要求转达给政府，且往往是第一方面做得比第二方面出色。

● 社会自我约束力下降。全能主义政府的新意识形态与社会传统价值观之间存在巨大的差异。在改造和重塑社会的过程中，传统价值观念受到批判，而新意识形态却需要相当长的时间在社会扎根。这往往会导致社会的道德无政府状态——缺少一套普遍接受的价值体系来自觉约束人们的行为。此外，政府职能的过度膨胀造成了对政府的依赖心理：人们完全指靠政府来约束不良的社会行为，忽视了个人行为的自我约束和社会约束。

● 社会对政府的约束力不足，即政治责任保障机制不够完善，社会难以对政府及政府官员的行为实施有效的监督和约束。

二、政府职能过度膨胀：权力范围无限性与社会的消极服从

权威崇拜、政府崇拜是中国传统政治文化的主流之一。“政府是必要的邪恶”, “管得最少的政府就是最好的政府”等观念从未在我国的政治生活和经济生活中占据过主导地位。以政府为主体重塑社会的努力沿袭并深化了这一传统，虽然追求的目标迥然不同。其结果是政府职能的过度膨胀，即管了许多不该管的事。权利范围的无限性必然伴随着责任的无限性。

公共权力的有效行使和政府职能的有效履行无不以充分的资源为其首要条件，包括财力、物力、人力、能力、信息、权威等方面的资源。一般说来，当这些资源为既定时（在特定时间里这些资源一般应被视为既定），权力范围与权力效力呈明显的负相关。换言之，在资源有限的情况下，管得多了必然管不好，权力范围的扩张必然以权力效力的衰减为代价。由于现代社会的高度复杂性，甚至维持原有的权力范围也会带来权力效力的持续衰减。但全能主义政府的原始形态却能保证一定水平的社会服从。这主要是通过意识形态教育、社会生活政治化以及剥离个人利益和个人活动之间的联系而实现的。这种社会服从具有被动性质，它不同于积极的社会响应。

三、政府职能结构不合理——总量失度基础上的分量失衡

当代任何政府都要履行政治、经济、社会、文化、教育几大类职能，所不同的只是侧重点和介入的广度、深度方面的差别。政府职能过度膨胀意味着职能总量的失度，职能结构不合理则表现为分量的失衡。

“职能结构”是指政府职能的构成及各类职能在职能总体中的比重和相对地位。可以说，当今各国政府的主要分野并不在职能的类别上，而在于职能结构的特征上。我国政府职能结构不合理主要表现在：经济职能过强，社会职能过弱；在经济职能中，微观管理职能过强，宏观管理职能过弱；对社会的管制功能过强，服务功能过弱。

四、公有制与部门所有制——政府部门的二重身份

在社会主义经济体制中，公有制实际上是政府所有制，政府所有制又以部门所有制为其主要形式。在这种制度安排下，政府部门兼有企业所有者和公共权力拥有者双重身份。同时，政府部门可以分享所属企业效益提高的好处，尽管分享的形式多种多样且有的合法有的不合法。

此外，部门林立，部门之间缺乏有效的协调；公务人员队伍庞大，素质低下；权力过分集中与国家权威分割并存等等，都是全能主义行政体制的特征。篇幅所限，这里不作详细讨论。

不可否认，传统行政体制（本文指1978年改革开放以前的行政体制）在我国的形成具有某种必然性，也曾起到积极的作用。但回头来看，传统体制在形成时就孕育着许多难以克服的内在矛盾。

第一是目标多元性与手段单一性的矛盾。目标多元即政府追求的目标涉及政治、经济、教育、文化、社会等各个领域，手段单一性则表现为对行政手段的过分依赖。行政手段以权力为基础，层级节制、明确的权威和相应的服从是其基本特征。手段单一性在实践中表现为对经济手段、经济杠杆的忽略和排斥，表现为人治取代了法制。其结果是目标和手段之间缺乏内在适应性，行政体制必然缺乏活力。

第二是政府的角色冲突和角色错位。由于政府部门的双重角色，本应由企业追求的东西实际上亦为政府部门所追求，从而导致角色冲突：一方面，作为企业的所有者，政府部门要追求经济收益和利润；另一方面，作为公共权力的拥有者，它们要促进公益并保护公众作为公民和消费者的权益。这点类似于足球比赛的裁判兼任了一个队的领队，他面临两个冲突的目标：作为裁判他应该秉公执法，保证比赛公正进行；作为领队他的目标是保证自己的队获胜。可以设想，目标冲突的结果往往是领队的角色压倒了裁判的角色。对政府来说，当所有者的角色压倒了公共权力拥有者的角色，对经济效益的追求以牺牲社会效益和消费者权益为代价时，就是明显的角色错位。

第三是大一统要求和协调困难的矛盾。全能政府的特点是追求大一统，它要求全社会统一意志、统一行动来实现崇高的目标，而社会的统一又以不同层级政府、政府不同部门之间的统一为前提。统一靠协调来实现，而传统行政体制使得政府内部的协调困难重重。从管理学的角度来看，作为协调对象的单位若以算术级数增加的话，单位之间的关系系数则以几何级数增加，协调的任务量和困难性也以几何级数增加。如果从更深层次上找原因，所有者角色把政府部门的管理活动与其自身的经济利益密切挂钩，而围绕利益的冲突无疑比仅涉及权力范围的冲突要难以协调得多。

第四是政府责任无限性与能力有限性的矛盾。职能和权力范围的膨胀必然伴随着责任的膨胀。政府责任的无限性既表现为政府自觉主动地承担了过多的职能和责任，又表现为社会对政府的依赖和无限期望。两者互为因果，相互强化。与责任无限性相对应的是政府能力的有限性。这里讲的能力并非一般管理社会的能力，而是实现自己确定的目标的能力；并非政府领导者个人的能力，而是政府作为整体的能力。政府能力的有限性可表述为：由于受客观条件和资源的限制，政府难以在所有职能领域中实现自己的目标，只能有所妥协、有所取舍。以经济领域为例，这种取舍的结果是牺牲效率换取公平，在“寡”的基础上实现了“均”。

第五从结果上看，传统行政体制的内在矛盾表现为理想与现实的矛盾。“人们常常在‘真理’的名义下捍卫谬误，用良好热忱的主观愿望代替冷静自处的客观规律。然而，悲剧正是孕育在从良好愿望出发的美妙构想之中。”“并不是逻辑和理论迫使我们相信市场经济，……而是现实迫使我们不得不相信市场经济。因为我们不能忍受贫穷和落后。”当计划经济向市场经济的转轨被提上议事日程后，建立在计划经济基础上并为之服务的行政体制的转轨就是不可避免的了。

行政改革的目标选择及体制转轨的艰巨性

行政改革在我国是一个持续不断的过程。新中国成立以来，以精简机构为主要内容的行政改革可以说从未停止过。精简机构仅着眼于传统行政体制的外部特征，故历次改革均属于调适性改革。由于没有也不可能触及传统体制的内在矛盾，调适性改革不可避免地陷入“精简—膨胀—再精简—再膨胀”的怪圈。

十一届三中全会开创了行政体制改革的新纪元。从十一届三中全会到1992年，可以说是行政体制转轨的摸索和积累经验时期。这一时期的行政改革基本上围绕四条主线展开：党政分开，权力下放、机构改革，干部人事制度改革。应该说，这一时期的改革取得了很大的成绩，但也忽视了一些重要的问题并产生了很多新的矛盾。虽然在此期间提出了政府职能转变的问题，但由于计划经济体制模式没有突破，政府职能转变因缺乏基础而成效甚微。当1992年正式确认由计划经济向社会主义市场经济转轨的目标后，行政体制的转轨随之进入实质阶段。

遗憾的是，除了类似“大社会，小政府”, “精干、廉洁、高效、充满活力”等笼统描述外，行政学界对行政体制改革的内容和目标模式未做深入探讨。结果是行政体制改革的目标被淹没在经济改革的目标中，局部代替了整体。这里仅以“职能转变”的提法为例。从局限于政府规模的调整到首先关注职能的重新定位无疑是巨大的进步。这一进步的取得首先归功于经济学界。当行政学界接受了行政体制改革的核心和关键是“转变职能”时，它也毫无保留地接受了职能转变应包括的主要内容：即“从计划调节到市场调节的转变，从微观管理到宏观管理的转变，从直接管理到间接管理的转变”。这里的问题在于：上述职能转变仅仅涉及政府的经济职能，涵盖不了行政改革中政府职能转变的所有内容。此外，职能的重新定位并不是政府职能由此到彼的“转变”，而是不同类职能在政府职能总体中相对地位的变革。因此，从行政学角度来看，职能转变的提法应改为职能结构的调整或合理化。

鉴于我国行政体制的上述特征及面临的突出矛盾，笔者认为政府职能的优化应沿着两条主线展开：职能范围的合理定位与职能结构的调整。职能范围合理定位的核心是放开那些不该管的事，其主要内容是调整政府与社会（包括市场）的关系，发挥社会和市场的力量，提高功能分权化程度，增强社会的自我约束能力和约束政府的能力。职能结构优化的核心是调整不同类职能在职能总体中的比重及相对地位，其内容包括强化社会职能，弱化经济职能；强化服务职能，弱化管制职能等。

我国行政体制改革的最终目标是建立这样一种行政体制，它角色本分，行为规范，职能范围适度，职能结构合理，权力范围有限但权力效力很高，在完善的责任保证机制的基础上保持权力的必要集中，精干、廉洁、高效并充满活力。前面几条涉及政府职能及行政体制在整个社会的定位，改革须着眼于政府与社会的关系，政府与市场（包括企业）的关系，政府与人民的关系。后几点则属于行政体制自身的特点，需要靠行政体制内部的改革来实现。当然上述目标的描述缺乏可操作性，但从这一目标模式中可以看出行政体制改革应包括的主要内容。

行政改革是一项复杂的社会工程。我国的改革尤为如此。西方行政改革具有渐进的性质，我国的改革则属于“转轨”性的根本变革；西方行政改革基本上是一个自然适应的过程，我国的改革则更多一些人为创新的成分；西方行政改革的动力源于社会，我国改革的动力则主要源于政府本身。政府在体制转换过程中扮演着制度设计者、资源调动者、变革推动者、利益协调者等多重角色，因而带来了许多难以解决的矛盾：政府既是改革的主体，同时又是改革的客体；改革的目标是克服社会萎缩，但社会的强化却依赖政府的自我克制；市场经济本质上是“看不见的手”，而看不见的手却要靠政府这只“看得见的手”去创造。

因此，我国的改革不仅遇到与西方政府相同的困难和阻力（如政治与社会支持的波动性，重塑行政文化、观念和能力的艰巨性，改革必然伴随利益再分配从而招致某些团体的反对和抵制等等），而且会面临一些特殊的问题。这些问题有的与改革的特殊性质密切联系，有的则是改革动态过程的必然产物。

首先，在改革的目标模式上难以达成共识。转轨型的变革是人类历史上前所未有的事业，目标模式的寻求必然是一个长期的摸索过程。如上所述，“精干、廉洁、高效、充满活力”等仅仅是对政府行政机构的要求，范围过于狭窄。“大社会，小政府”虽然涉及政府职能及政府与社会的关系问题，但这一模式过于笼统——大与小的“度”难以掌握。

其次，我国的行政改革是在现有政治和法律体制内进行的，后者改革的滞后无疑影响到行政改革的顺利进行。如宪法中关于经济体制的规定很细，但对资产归属和产权这一关键问题却未提及。政治体制中公共责任保障机制的不完善所产生的违法乱纪和腐败行为，一方面造成了改革政策在执行过程中的变形、走样，同时也会影响到政治和社会稳定——而稳定又是改革顺利进行的重要条件。

再次，在长期的计划经济条件下，我国的行政体制与经济体制紧密联系、融为一体。政治与经济的高度一体化使得行政改革所涉及的范围十分广泛。此外，政府职能优化是社会主义市场经济形成的必要条件，而职能优化本身又依赖市场经济的成熟与完善，两者互为前提，相互制约，增加了改革的难度。

最后，我国的行政改革受到资源的限制。财力资源不足是当代各国政府的共同问题，但对转型期政府来说这一问题尤为突出。一方面，转型期政府面临更多的资源需求——因为政府不可能一下子抛弃过去的职能和责任，同时又要承担缔造、培育、规范、服务市场等新的责任——完善基础设施、建立社会保障制度、制定市场规范并保证“游戏规则”得到遵守等，无不以充分的资源为条件。另一方面，我国属于发展中国家，资源本身有限，且分权化、完善激励机制、利改税等改革，虽然是市场化的客观要求，但在法规不完善的情况下，却削弱了政府获取资源的能力。

与财力资源相联系的是政府的权威资源。市场经济要求限制政府的权力范围，同时要求政府有限权力的行使能够产生高水平的社会服从。但是，改革的动态过程却使转型期政府的权力效力受到挑战——政治生活宽松化、社会管制的放松等改革削弱了传统权威（全能主义政府的原始形态保证社会服从的主要权威资源），但理性权威和法的权威却不可能及时填补空白；完善激励机制释放了个人追求效用最大化的能力，但同时也形成了不服从的利益冲动或动力。实际生活中严重的偷税漏税行为，贪污腐败行为，违法经营行为等即是明显的例证。这种权力范围的无限性与权力效力的有限性，既是转型期政府的一个特征，又是一对亟待解决的矛盾。

显而易见，我国政府职能范围的合理定位与职能结构的优化将是一个长期的过程。

政府职能调整优化应注意的两个问题

从局限于政府机构的撤销合并到集中于政府职能的调整优化无疑触及问题的实质，意味着改革进入到一个更深的层次。从上面的分析可以看出，我国政府职能范围的合理定位与职能结构的优化将是一个长期的过程。由此可以得出一个结论：运动式改革的时代已经过去，我们所需要的是脚踏实地、循序渐进、步步为营，做深入细致的工作。从近年来“职能转变”的实践来看，有两个问题应该引起人们的注意：即政府在经济活动中的角色问题和职能优化的操作化问题。

一、政府在经济活动中的角色问题

在市场经济条件下，政府的主要任务不是直接兴办和经营企业，而是为企业提供公平竞争的环境。在转轨时期，政府负有培育市场、规范市场、服务市场的责任。这些已经成为共识。但是，理论上的共识并不等于实践中的自觉行动。政企分开，把企业推向市场已经实施了很多年，但应该说还没有取得实质性的突破。近年来特别是80年代实行中央地方财政分灶吃饭以来，地方政府兴办企业已经成为高潮。

与此相对应的是政府绩效的评价标准。改革开放之初，我国政府提出工作重心转移和以经济建设为中心的战略方针。在随后的实践中，从中央到地方自上而下的层层经济目标责任制（其主要形式是总产值增长率）逐渐成为这一战略方针的体现和推动经济发展的主要手段，经济增长指标实际上成为衡量地方政府工作绩效的主要甚至唯一刚性指标。

在地方财政利益和政治家追求“政绩”的共同作用下，政府（特别是地方政府）登台唱主角（即兴办企业）成为普遍的现象。其结果是，中央政府所属企业的政企分开未取得实质性突破，地方政府政企不分却有加剧之势。不可否认，地方政府办企业对我国经济的高速发展作出了重要贡献，但它也产生了许多新的矛盾：

● 为了地方利益和完成经济指标，不少地方政府千方百计保护“自己的”企业，封锁市场，排斥外来竞争：禁止所属部门和企事业单位购买外来企业的产品；利用工商、技术监督和管制机构为外来商品进入本地设置障碍；甚至发展到动用工商、公安部门的力量，封锁个人消费品进入本地市场。

● 有的地方政府或部门追求短期经济效益，忽视了政府的其他职责和社会效益：对环境污染大户处理不力；包庇侵犯消费者权益或从事非法活动的企业；有的地方领导人甚至迫使司法部门知法犯法，动用执法力量保护地方利益。

● 助长政企不分，影响现代企业制度的建立——为了地方利益和完成经济指标，许多地方政府加强了对所属企业的行政控制，其种种行政保护措施又加深了企业对政府的依赖，淡化了企业的竞争意识，削弱了企业的市场竞争能力。

显然，在“诸侯经济”的基础上难以建立社会主义市场经济体制，难以实现行政体制的转轨，难以实现政府职能的优化。克服“诸侯经济”无疑需要宣传教育，需要行政手段，需要利益结构的调整，需要财政税收制度改革等一系列配套措施，但最根本的是对政府在经济活动中的角色问题进行深入思考。政府登台唱主角在资本积累和经济起飞的初期也许是不可避免的。但在推动经济快速发展的同时，它也在为体制转轨和未来经济的持续发展设置着新的障碍：计划经济体制下政府的角色冲突和角色错位问题没有解决，反而变得日益普遍和严重；地方政府办企业仍然没有解决企业内部的激励机制和责任机制问题；决策权在低层次上依然保持高度集中，从而导致“首长项目”、“首长工程”、新项目“一窝蜂”等现象，无法实现资源的合理、有效配置；许多地方企业技术含量低，形不成规模效益，靠高投入维持高产出。当市场竞争加剧和失去地方保护后，那些缺乏竞争力的企业可能由地方政府的“摇钱树”成为沉重的财政负担。这里并不是要完全否定地方（特别是基层政府）办企业，而是提醒人们注意这一现象可能孕育的矛盾和问题。作者的核心观点是：要实现向市场经济的平稳过渡和政府职能的优化，必须对政府在经济活动中登台唱主角的现象进行反思。当人们把注意力集中在国有大中型企业的产权改革和政企分开时，地方特别是基层政府登台唱主角的现象应该引起注意。因为这是关系到政府角色本分和职能优化的至关重要的问题。

与此相关的是政府绩效的评价标准问题。目前出现的“诸侯经济”现象既源于地方利益，又与绩效评价标准的单一性有关。当前实行的层层经济目标责任制客观上促进了政府登台唱主角的现象，从而在很大程度上形成了经济体制转轨和政府职能优化的障碍。从理论上说，层层经济目标责任制有悖于管理市场经济的客观规律：既然市场经济下政府的主要经济职能是规范和服务市场，那么政府绩效示标就应围绕市场的规范程度和服务优劣来设计；既然政府的职责是为所有企业提供良好经营和公平竞争的环境，那么其工作绩效就不应仅仅体现在所属企业的经济效益之上。此外，市场经济要求国内市场一体化和企业的横向联合，而层层经济目标责任制则立足于地域或部门经济。它以政府是经济活动的主体这一概念为前提，因而带有明显的计划经济的痕迹。显然，一方面强调政企分开，要求政府部门放权放手，另一方面又以所属企业的经济效益作为衡量政府工作的主要标志，这是一对明显的矛盾。层层经济目标责任制在由计划经济到市场经济的过渡初期也许是不可避免的，但设计一套新的政府绩效示标体系无疑是客观环境的迫切要求。

二、政府职能调整与优化的操作化问题

如上所述，目标模式上缺乏共识是我国行政改革面临的一个突出问题，目标过于笼统和缺乏可操作性则是缺乏共识的一个重要表现形式。“大社会，小政府”已成为我国行政改革公认的目标模式，但大与小的“度”如何掌握，这一提法并没有提供任何线索。党的十四大报告提出，在新的历史阶段我国政府的职能是“统筹规划，掌握政策，信息引导，组织协调，提供服务和检查监督”，但数年来行政学界并没有在职能重新定位的具体化、操作化方面迈出坚实的步伐，有关职能调整的理论基本上没有超出“行政格言”的水平。

为加强职能优化的可操作性，建立政府职能结构的示标体系显得十分必要。示标者，指示物，指示器。它显示了人类在生产、管理活动中某一方面的信息，且这种显示比较规范，信息呈量的状态。职能结构示标，顾名思义，是政府职能结构特征的量化显示。政府职能优化更多的是人为设计的成分，因而需要完整、科学的规划。缺乏对我国政府职能结构特征的定量描述，无疑制约了政府职能结构合理化的实践和操作。

设计职能结构示标体系，首先要求对政府的职能按一定理论框架进行科学、详细的分类，然后对现行管理活动进行对应类型的分析，从而得出政府职能结构特征的量化显示。政府开支占国民经济总产值的比重，政府公务员与社会总人口的比例等，都是公认的政府规模的量化显示。而政府总支出在各个职能领域的配置，政府公务人员在各职能领域的人力分布等，则是职能结构的具体示标。举例来说，政府社会保障开支在国民总收入中所占的比重，无疑是社会职能强弱的一个有效示标；政府的生产性投资——特别是非基础设施领域的生产性投资——在社会总投资中的比重，则是经济职能强弱的有效示标。对某一职能部门来说，它现在实际从事的管理活动中哪些属于直接管理企业的活动，直接管理采用了哪些具体方式，各种方式在工作总量中占的比重，对各种方式的人力、物力资源投入量等等，都可以进行量化。借助于一系列类似的量化示标，我们就能对政府职能结构及其运作方式的特征做出科学、准确的描述。

职能结构示标体系的作用并不限于描述，它对职能结构合理化的具体操作具有重要的实践意义。借助科学的调查研究，我们可以得出目前我国政府职能结构特征的示标体系；通过理论分析和借鉴他人的经验，我们可以把职能结构合理化的理想目标分解成为具体的指标。两类示标体系之间的差距是什么，由现状到理想状态的过渡需要经历几个阶段，各个阶段主要示标应出现哪些量的变化等等。显而易见，相应示标体系的建立将使职能结构合理化的工作脚踏实地，增加其可操作性。当然，这是一件需要理论界和实际工作部门通力合作的艰苦工作。

本文在总结我国传统行政体制的特征和内在矛盾的基础上提出了体制转轨的目标模式和主要内容；在论证体制转轨的艰巨性和长期性的基础上强调职能优化不可能通过运动式改革来实现，而需要深入细致的工作；做好工作的一个关键方面，是要解决政府在经济活动中的角色和职能优化的操作化问题。作者并不能提出解决这些问题的灵丹妙药，而是期望引起人们的关注和思考。因为作者相信，正确发现和确认问题就等于解决了一半。