公务员培训的中外比较——一些宏观层面的思考

改革开放以来，公务员培训在我国一直受到高度重视。目前，除高校的学历教育外，各级党校、行政学院、专业部门的培训机构等，已经形成一个完整的教育培训网络，培训的力度和规模也在不断加大。但不可否认的是，多年来的发展在相当程度上以量的扩张为其主要特征，这不可避免地带来培训队伍庞大而素质参差不齐，机构繁多而水平不平衡等问题。在全党努力提高执政能力的新形势下，在经历了以量的扩张为主要标志的发展阶段之后，目前公务员培训的重心应该是上素质、上水平、上质量、上档次，发展模式要实现从量的扩张到质的飞跃的战略转变。

发展模式转变涉及理念、体制、机制、培训内容、培训方式等方面的系统变革。本文从国际经验比较、借鉴的角度，对几个问题提出一些个人看法，目的是抛砖引玉，引起大家的关注和思考。

培训主体与提供机制

在过去的二十多年中，发达国家公务员培训的一个重要趋势是培训主体的多元化和培训中市场竞争机制的引入。政府培训机构的垄断地位被打破，“旱涝保收”的日子一去不复返。在政府为公务员培训“买单”的制度安排下，政府培训机构、高校、私营培训机构处于同一起跑线上争取“客户”，竞争的本钱则是适销对路和高质量的产品和服务。

培训主体多元化和市场化提供机制的产生既有宏观层面的大背景，又是微观层面的现实需求。从宏观层面看，市场化是“新公共管理”的核心理念之一，“企业型政府”则是政府改革的理想目标。市场化改革既包括政府“卸载”即放开那些不该管的事情，又包括公共服务（政府分内职责）中市场机制的引入，具体形式包括合同外包、凭单制、内部市场等。在美国，公务员培训被明确列为“商业性活动”（不属于政府部门必须躬亲的核心业务，可以由多元主体来提供），不可避免地受到市场理念和市场机制的冲击。

从微观层面看，多元化主体和市场机制是一种现实需求。为什么要强化公务员培训？因为公务员的知识和能力不能满足履职的需要。美国官方举出了能力失配的三大原因：（1）部门职能转变带来的能力失配，比如，公共服务的“直接生产”转变到竞争性“合同外包”后，管理服务机构的经验显然不适应招标管理和合同管理的需要；（2）机构和人员精简必然伴随人力的重新调配，意味着雇员职责范围的扩大，能力要求相应提高；（3）管理创新和新技术引进对雇员能力存量的挑战等。简言之，在环境迅速变化和激进改革的年代，公务员能力不足可以说是一种常态，培训和能力提高将是一个持续的动态过程。在这种现实需要面前，传统的内部垄断供给方式至少暴露出两个弊端：（1）“旱涝保收”排除了竞争带来的外部压力，同时也就免除了培训机构提高质量的内在动力；（2）与其他供给主体相比，传统培训机构在许多方面并不占有比较优势。举例而言，全面质量管理、标杆管理、业务流程重塑等管理技术，最初都是由企业发明的，许多专家和咨询机构参与并提供指导，积累了丰富的实践经验。相比而言，政府培训机构没有技术上的优势。诚然，公共部门引进这些管理机制和技术需要一个调适过程，但让新技术的发明者去进行培训和指导，无疑省却了学习和掌握新技术这个必要环节，也避免了由此带来的种种风险。

公务员培训市场化的上述理由在我国同样成立。此外，我们历史上曾经有过这方面的教训：计划经济时代培训机构中传统学科占据主导地位，随着经济体制改革的深入和培训需求的变化，学科结构需要进行重大的调整，但对许多培训机构来说，由于传统学科的教研人员占着编制，新学科发展受到限制，学科结构调整经历了艰巨而漫长的过程。吃一堑应该长一智。培训主体多元化和市场机制的引入无疑是避免类似困境的根本出路。遗憾的是，我国目前的发展趋势似乎与之相反。

公务员培训的目标定位

培训的目标是提高公务员的素质、知识和技能，包括政治和业务两个方面，这点应该没有异议。但把这些要素分离开，从理想和可行性角度进行思考，培训的目标定位还有深化讨论的必要。在我看来，培训的目标应立足于知识和技能的提高，至于政治素质（这里从“公共精神”角度界定政治素质，核心是能否“立党为公，执政为民”）的提高，没有必要给培训寄予过高的期望。这不是说公共精神不重要，而是从可行性角度看，培训所能发挥的作用委实有限。

在公共精神培育上，培训所能做的主要是“解惑”，即帮助公务员明辨是非曲直、合法与非法、道德与不道德。行政伦理是培养公共精神的核心课程，从发达国家的实践来看，行政伦理教育主要立足于“解惑”，比如高速公路收费如何定价才能既符合经济效益原则，又充分体现社会公平（对弱势群体的保护）等等。公务员行政行为中公共精神的缺失，可能是由于缺乏明辨是非的能力，出于高尚动机做了其实际结果不合道德的事情；也可能是明知故犯，知其不道德甚至违法而行之，比如卖官鬻爵、贪污腐败之类。培训所能解决的主要是第一种情况，对于明知故犯的违法腐败行为，当处分、坐牢甚至死刑等没有完全发挥震慑作用的情况下，寄希望于培训教育和道德说教是不切实际的。工夫应该在培训之外，在于改变滋生违法腐败的土壤和环境。

环境的影响有多大？这里不妨举联想的例子。柳传志在公开场合多次承认，1990年左右，联想的计算机元器件几乎都是走私进来的。有一次被查出来，罚款300多万，照走不误。联想还做过假账偷税漏税，因为曾许诺过给销售人员高额提成，按当时的政策，需要为员工高收入付几倍的税。“当时的情况是要么违法，要么企业垮台。”“我们如果不做，当时的情况就没法活。”他的感慨是：“在阴天里，没有人能做‘阳光企业家’”。另外一个值得注意的现象是，我国的干部选拔和教育制度可以说一视同仁，但违法腐败行为却突出表现在掌握实权的行业和部门。如果说培训教育上的一视同仁理应造就大致一致的道德品格，那么，违法腐败的“非均衡分布”只能用其他原因来解释。这些事实表明，环境在相当程度上塑造着人的品格和行为。这点对公务员培训的目标定位具有启迪意义。强化政治教育的主要原因之一是针对严重的不正之风，而问题在于，当某些不良现象具有一定普遍性的时候，我们不能从个人的道德方面追究原因，当然也就不能把提高人的道德水平作为解决问题的主要途径。即使培训在提高道德水平方面卓有成效，最终还得经历环境的长久考验。美国的伦理教育可以说相当到位，但美国企业在我国行贿依然时有所闻。因此，解决问题主要靠改变环境，在于完善反腐倡廉的制度设计。在我看来，努力的主方向不应该是思索如何消除官员的腐败动机，而是创造适当的制度环境和条件，在这一环境条件下，即使怀有强烈腐败动机的人也无法得逞。用美国学者凯尔曼的话说：“我们如能寄希望于热心公益的精神，固然非常好，如果不能，就应该把我们的制度设计好，使我们无需乎热心公益的精神”。对培训寄于过多期望意味着本末倒置，努力的主方向是“热心公益”精神的培养而非制度的设计和改善，即使培训卓有成效，也难以经历环境的长久考验。

质言之，卖官鬻爵、贪污腐败等行为确实需要遏制，但不能寄希望于培训教育和道德说教上。对培训机构来说，目标定位应该扬长避短，侧重于知识、技能的提高。即使有培育公共精神的责任感，也应着眼于“解惑”或“明辨是非”，没有必要为自己套十字架，也没有必要对目前的不良现象感到惭愧和内疚。

培训内容的针对性

公务员培训的需求是高度多样化的，包括知识、能力等大类，又包括知识和能力的多种构成要素如决断能力、协调能力、沟通能力等。使事情更复杂化的是，知识和能力不是抽象的，不仅需要与受训者的职责领域结合起来（比如，县长和处长、商务部处长和交通部处长，职责领域存在巨大差别），而且要与他们的职位结合起来（比如同样是决断能力、协调能力，厅长和处长所要求的就有所不同）。要切实提高受训练者知识和能力，培训内容的针对性显然十分重要，否则，不仅意味着有限资源的浪费，而且会因为供需脱节而影响培训对公务员的吸引力。

在发达国家，公务员培训的重要形式之一是专业学位教育，如公共行政（MPA）、公共政策（MPP）、公共卫生（MPH）等。由于学员来源的多样性，这类培训的针对性还是有限的，着眼于综合素质的培养和提高，可以说是“某一专业领域的通才培养模式”。对履职需要的专门技能，主要靠其他方式进行培训。我注意到英、美等国的公务员培训中一个值得注意的现象：短期培训的周期平均不超过三天。这种“短、平、快”培训模式能够保持其吸引力，主要在于培训内容的高度针对性：根据实践需要，针对单一群体，提供专门技能。比如，小布什上台后于2001年推出《总统管理议程》，提出改革的五大战略（如战略性人力资源管理、绩效与预算的整合、竞争性外源采购等），并引入“记分卡”监测各部门的落实情况，那么，记分卡的档次划分标准及其应用技能，就成为培训的唯一内容。再比如，1999年后美国联邦机构的年度绩效计划中增加了“跨部门合作机制”的内容，相应的，“跨部门合作机制”的要素和基本要求就成为培训的新主题，对象涉及不同部门、不同层级有关官员。

与发达国家的实践相比，我国公务员培训的针对性需要大力改进。就短期培训而言，目前至少存在两个突出问题：一是政治教育，其必要性不可否认，但由于存在多样化教育渠道，培训中内容重复现象严重，既影响了学员的积极性，又使得培训机构费力不讨好。这一问题的解决既需要观念变革，更需要思想的解放。

第二个问题涉及培训的内容设计与对象选择。如上所述，发达国家培训内容的特点是“专”（履行职责需要的某一专门技能），培训对象必然限定于急需这些专门技能的官员，不管他们来自什么部门，占据什么职位。我国培训对象的组织带有“官本位”的文化烙印：科级班、处级班、司局级班、部级班，如此等等。职级相同而职责领域不同，必然给“因材施教”、“因需施教”带来很大的困难，甚至完全不可能。“按级别施教”在政治教育方面也许具有一定的合理性。此外，对新提升到某一级的官员来说，集中起来进行“岗位认知”式的培训确有必要。但是，对履行职责密切相关的知识和技能的提升，“按级别施教”的局限性显而易见。

增强培训内容的针对性，前提是培训需求的单一性。这涉及培训对象选择和班次的组合，培训机构自身是难以解决的，需要多方特别是组织、人事部门的协调和观念变革。

培训者与培训机构

在著名的《行政国家》一书中，美国行政学家沃尔多十分强调理论创新的实践基础：一方面，期望忙于政府事务的官员有充足的时间和精力从事理论研究和写作是幼稚的；另一方面，那些与政府活动隔绝的人不可能具备理论创新的实践基础。在他看来，理想的理论家应该是既能够对政府进行近距离观察，甚至有时直接从事政府管理，同时又能够从管理工作中脱离出来，以便进行认真的思考和反思。这一结论对培训者同样适用。不论是MPA学位教育还是短期培训，我国的一个先天不足是，绝大多数培训者缺乏政府工作的经历和经验，导致培训中理论和实践不同程度的脱节，严重影响到培训效果。

发达国家这方面的优势主要靠两种途径：（1）官界和学界经常性的职位流动。这在美国最为典型：新总统上台后，需要“政治任命官”填充上千个政府职位，这些人大多数来自高校、咨询机构和私营企业，在政府干几年后又回到高校、咨询机构和私营企业，其中不乏身居高位者如部长、助理部长等。他们的经历和经验对培训来说是宝贵的财富。（2）政府的高度公开和透明，这使得学者对政府的近距离准确观察成为可能。从这两个方面看，我国培训者克服先天不足还有很长的路要走。目前有一些有益的尝试，比如“走出去”（教师挂职锻炼）和“请进来”（请离任和在职官员讲课），但其效果还有待于验证。

对于专门培训机构来说，既要抓住目前的发展机遇，又要意识到量的扩张面临的巨大风险，包括培训市场化可能带来的竞争压力。公务员培训多元主体的格局已经形成，包括高校、块块（各级党校和行政学院）、条条（行业部门培训机构）构成的庞大系统，未来的竞争不可避免。只有靠无可替代的特色、“绝活”，才能立于不败之地。我的感觉是，许多培训机构满足于“旱涝保收”，对竞争的压力缺乏思想准备，而先行者又流于“同质竞争”模式。

同质竞争主要表现为“学科同构”：不论隶属于块块还是条条，不论级别高低和规模大小，都在构建大致相同的学科结构（包括公共管理、公共政策、公共经济、行政法等），并在此基础上配置有限的师资资源，导致“麻雀虽小，五脏俱全”。“五脏俱全”的可能结果是没有一“脏”具有比较优势。从目前的人才竞争态势看，省级党校和行政学院在与高校的竞争中没有体现出优势：许多高职称教师向高校流动；除了占据地缘优势的院校外，多数在吸引名校博士生（甚至硕士生）方面还面临困难。至于条条培训机构和省以下的党校和行政学院，其竞争力更弱。

与其全方位同质竞争，不如“放开主翼，占领两厢”，甚至不妨“偏安一隅”。公务员培训无疑需要相似的基础学科结构，但这些基础的东西完全可以实行社会化，即聘请外部力量来提供。培训机构应根据自己的具体情况，集中力量于可能“出彩”即特色优势的地方：适合地方或系统（条条）特殊需求的培训内容；本单位具有特殊优势的教学研究领域；更适应公务员培训的教学方法，如此等等。一个基本的事实是，即使像哈佛大学这样的龙头老大，也没有采取“全方位同质竞争”的战略。