公共管理基础理论
当代政府管理的新理念
20世纪70年代末80年代初以来，全世界范围掀起了汹涌澎湃的行政改革浪潮。当代改革处于工业社会向“后工业社会”和“信息时代”的转型期，打破传统行政模式，探索适应新时代的政府管理新模式，使得改革具有划时代的意义。经历了20多年的持续改革和震荡，政府管理的未来模式已露端倪。不管对政府未来模式怎样总结和概括，我们可以从中看到一些共同的信念和指导原则，包括公民为本、市场化、结果导向、分权协作、民主参与、多中心自主治理等等。这一多层次原则和理念的集合体，展示了“政府管理的新愿景”。
面对五光十色的“新理念”的万花筒，人们难免产生一种困惑：许多行政学早期文献中频繁出现的提法和原则如民主、参与、分权、市场机制等，怎么就成了当代政府管理的新理念？本文以发达国家的政府改革实践为背景，围绕“公民为本”、“市场理念”、“结果导向”三大核心理念，通过对出现背景、针对情境、发展进程等的描述分析，阐明各自的具体涵义，试图解释它们究竟“新”在何处。
公民为本的理念
“公民为本”又称“以公民为中心”，回答的是政府的一切管理活动“到底为了谁”的问题，涉及政府管理的终极目标和根本价值选择。
几乎所有现代政府都宣称，其权力是人民授予的，权力行使和一切管理活动都是为人民谋利益。但理论上的共识并不一定能转化为每个政府部门和官员的自觉行动，于是如美国学者图洛克所言：“产生了一种反常的结果：在其他条件不变的情况下，私人企业中的个人活动最有可能符合公共利益，而在行政机构中，人们却最有可能恣意追求最大化个人利益，而不管这些个人利益是否符合公共利益。”周志忍把这种现象称为“公共悖论”:
公共部门的公共性质体现在各个方面：公众设立，公共拥有，主要从公共财政获取资源，以提供公共物品为职责，以公共服务而非盈利为目标。……不论从设立的初衷还是从理论上看，公共部门的公共性质决定了它应该具有最大的公众亲和性。然而在实践中，公共部门的表现往往不尽如人意：自我服务、漠视公共需求；工作效率低下，浪费公共资源；固守成规，缺乏创新；服务意识薄弱，态度傲慢。……没有必要用更高的标准来衡量，即使同以盈利为最终目标的商业性机构相比较，公共部门在经济、效率、创新、公共服务态度、水平和质量等方面往往相形见绌。这种期望、理论与现实之间的巨大反差和鸿沟，我们可以称之为“公共悖论”, ……是公共管理中的世界性难题。
公共选择理论从政治家“权力最大化”目标，官僚“预算最大化”或“预算节余最大化”目标，政府和非市场机构的内在制度缺陷等方面，对产生“公共悖论”的原因进行了系统分析和阐释。不论其形成的原因是什么，“公共悖论”的结果为大家所公认，这就是普遍存在的对政府的信任危机：
在美国，1958年到1980年间，对政府的反感情绪的增长远远超过了对大商业的反感，尽管80年代——当时的新政府着手削减联邦政府的作用——有所缓和。公众对联邦政府的信任达到了最低点。1995年的一项调查表明，只有四分之一的美国人相信联邦政府在绝大多数时间做应该做的事情，与1964年的四分之三相比大幅度下降；只有11%的人对联邦政府有“相当的信任”，属三十年来的最低值。1999年对18—24岁年轻人的一项调查发现，他们认为政府所着力解决的“问题”与他们日常关心的事情鲜有关系。在一般美国人看来，公众交纳的每一美元税款，政府会浪费其中的48美分；每6个美国人中，就有5个要求华盛顿实施根本性变革。当谈及办事能力时，美国公众对私营部门的打分高于政治机构。就服务质量而言，地方政府和公共交通得分最低，与房地产公司持平，甚至低于汽车维修店。显然，随着错误、僵化和浪费的扩散，各种制度显现出动脉硬化症，前期社会经济制度改革效果不能令人满意，迫切需要新的改革。
可见，信任危机不仅涉及僵化、低效、浪费等官僚机构的传统病症，而且发展到对政府行为动机（即为谁服务）的质疑。因此，克服信任危机，提高政府的政治合法性，使公民相信政府的活动都是为公众谋利益，就成了改革的重要目标。克林顿对此做了明确的阐释：“我们不仅面临着预算赤字和投资赤字，由于联邦政府的绩效赤字，我们还面临着巨大的信任赤字。除非我们解决了这一问题，其他问题都无从谈起”。
20世纪90年代以前，发达国家政府改革的重点目标是经济和效率，通过降低成本来克服政府的财政困难。与此相应，这一时期强调公共服务部门的“顾客导向”，即把服务对象视为“顾客”。顾客导向原则的主要体现是，打破公共服务中的部门垄断，给服务对象以“顾客”一样的选择权，迫使部门为了自身生存而竞争顾客，从而在保持质量的前提下提高效率，像私营部门那样降低服务成本。由于顾客服务改善的目标由政府部门决定，实现目标的手段主要是政府部门内部管理的改善，所以这一时期“顾客导向”的涵义比较窄，强调政府部门“为顾客服务”和顾客选择，顾客依然具有被动性特征。
顾客导向的一个里程碑是20世纪90年代初英国的“公民宪章”运动。所谓公民宪章，就是用宪章的形式把政府公共部门服务的内容、标准、责任等公之于众，接受公众的监督，实现提高服务水平和质量的目的。部门服务宪章的具体内容和实施根据实际情况灵活安排，但设计必须体现6个指导原则：
● 明确的服务标准——包括服务效率、质量等方面的具体要求和公务员在与公众打交道时的行为准则。
● 透明度——有关公共服务的信息必须公开、透明，包括服务的内容和运营状况、特定服务项目的开支与成本状况、管理机关和承担服务的具体机构、后者的服务水平和质量等方面的信息。
● 顾客选择——在可能的情况下和与服务对象协商的基础上，应向公众提供选择服务机构的机会，充分发挥内部竞争的作用以提高服务水平和质量。
● 礼貌服务——公共服务人员必须礼貌对待公民，一视同仁地向公民提供服务，尊重公民的隐私权、文化、宗教信仰和人格尊严。
● 完善的监督机制——建立方便有效的公民投诉受理机制，包括明确的补偿标准、便捷的受理程序、方便的投诉渠道等，可能时设宪章电话专线。
● 资金的价值——推广和完善合同出租制度，展开公共服务领域的公私竞争，以竞争求质量，以竞争求效益，实现公共资源的充分利用。
如果说早期的顾客导向突出顾客选择和“从顾客角度来判断”的话，公民宪章运动则体现了“让顾客自己来实施监督和判断”。用英国政府的话来说：“长期以来，公共服务中服务提供者居主导地位，……公民宪章为服务对象提供了审视公共服务的机会”。
美国克林顿时期，“顾客导向”的官方说法是“顾客驱动的政府”（customer-driven）。1993年的《政府绩效与结果法》要求联邦部门普遍实施顾客满意度调查。同年9月，克林顿发布了第12862号总统令，要求联邦机构设定“顾客服务标准”，公开接受公众监督。“公共官员必须推动一场革命，实现联邦政府做事方式的根本性转变。这要求对行政机构的管理和运作实践进行持续性改革，使公共部门的服务赶上或超过私营部门的水平”。总统令的主要内容包括服务标准设定、顾客服务状况报告、顾客服务规划3个方面，并对落实的时间做了具体要求。顾客服务标准设定包括以下八方面的具体要求：
● 明确部门的服务对象或顾客；
● 通过顾客调查确定公共服务的类型和质量，了解他们对现有服务的满意程度；
● 设定服务标准和评价服务质量的尺度；
● 设立顾客服务标杆，比较部门绩效和私营部门的最佳绩效；
● 对第一线雇员进行调查，确认部门绩效差距的成因，探讨赶超私营部门最佳绩效的途径；
● 在服务提供机构和服务提供方式等方面给予顾客充分的选择权；
● 确保顾客在接受服务和信息方面的便利；
● 建立有效手段处理好顾客投诉。
“顾客导向”或“顾客驱动”的原则突出了顾客选择权和顾客服务，但用“顾客”取代“公民”概念有其局限性，因而受到学界的质疑。在一些人看来，公民是个人在宪法和相关法律框架下拥有的权利和义务的统一体，顾客则是市场情境中个人需求和需求满足的统一体。顾客需求的满足有赖于产品和服务的供求状况及个人的支付能力。“公民是社会契约的一部分，顾客是市场契约的一部分。顾客仅仅是公民的一部分。公民位居顾客之上。新公共管理完全颠倒了两者之间的关系”。“公民如今只不过是政府服务的消费者了，公民相对于国家的个人权利和法律地位无形中被降低了”。也许由于这一原因，小布什2001年的《总统管理议程》中，明确用“以公民为中心”（citizen-centered）取代了“顾客驱动”或“顾客导向”。其基本含义是，政府工作安排服从于满足公民需求的目标，而不是根据官僚的便利。
综合有关研究和实践发展进程，可以把“公民为本”理念归结为几个要素：
● 回应公民需求：政府雇员牢记公共部门的公共性质，一切从公民的利益出发，前瞻性地预测公共需求并采取行动，而非需求未满足引起危机时被动应付；
● 倾听公民的呼声：公共服务的设计和安排要倾听公民的呼声和要求；
● 公民选择权：打破垄断，引进竞争，在服务提供机构和提供方式等方面为公民提供充分的选择机会；
● 公共服务设计和提供过程中的公民参与；
● 部门绩效评价以公民为主体：部门增强透明性并提供充分信息，绩效优劣主要由服务对象而非上级来评判，强化公众监督和公共部门的公共责任。
可以看出，公民为本的理念是针对实践中公仆意识的缺乏和政府信任危机提出来的，其内涵经历了一个发展过程；公民为本的最初体现是顾客导向，其新颖之处在于打破传统公共服务的政府垄断，强调赋予公众充分的选择权利；由顾客导向到公民为本，主要变化是公民角色从“消极选择”到“积极参与”，即服务设计、提供过程和结果评价中的公民介入。需要说明的是，这里把顾客导向和公民为本区分开来讨论，目的仅在于梳理公民为本内涵的发展历程。其实可以把“公民为本”、“以公民为中心”、“顾客导向”、“顾客驱动”等视为同义词。虽然“顾客”和“公民”涵义确有差别，但改革者使用“顾客”概念时并没有限制公民权利的主观意图。此外，早期“顾客导向”的涵义较窄，后来它与“公民为本”没有实质性区别。
市场理念
20世纪70年代初期，公共服务制度安排上开始呈现出两大模式之间的竞争，即传统政府模式和准市场模式（quasimarket），前者以进步主义理论为基础，后者的理论基础则是公共选择。
进步主义是美国19世纪后期大规模政府改革运动出现的理论体系，它以早期行政管理学的基本信念为基础，后来又得到市场失灵理论的支持。针对当时美国政府职位的“政党分肥制”以及与此相伴随的业余行政、非规范行政和腐败等病症，行政学先驱们的政府改革思想可以归结为以下几点：
● 行政管理领域具有事务性，关注政府的执行和政府的操作，与政治领域的混乱和冲突相距甚远，可以成为相对独立的改革领域；
● 良好行政体制具有的特点包括权力统一，等级节制和约束，规则明确，纪律严明，行政人员训练有素等，可以服务于不同类型的政府；
● 通过竞争性考试和晋升中的功绩制原则，公务员制度能保证公务员队伍的稳定性和高素质，有效履行各自的职责；
● 政治中立原则、集中化控制和严格的规章制度可以确保公务员服务于公共利益。
可以看出，他们关注的重点是体制、结构、技术等方面的问题，对政府部门的公益精神、官员的高尚动机抱有充分的信心。后来的市场失灵理论为公共服务的传统模式提供了有力的支持，凯恩斯主义的宏观干预政策，福利国家的实践及其取得的成就，进一步增强了政府的信心，导致了制度职能和规模的持续扩张。可以说，20世纪80年代以前传统政府模式占主导地位，其特征可以概括为几点：
● 对政府追求公共目标的动机和政府能力的高度自信。政府就像大公无私而又能力非凡的骑士，当出现市场缺陷和社会病症时行侠仗义，祛邪匡正；
● 夸大公共部门和私营部门之间的区别，淡化公私部门在管理方面的共通性；
● 以公共部门的特殊性为由，强化公共服务的政府垄断，集中化管理和政府机构的直接生产，排斥市场主体、市场价值和市场机制；
● 政府改革持续不断，但都具有内向特征，关注焦点是政府组织结构、程序、公务员素质提高和奖惩制度的改进。
20世纪70年代，宏观经济“滞胀”局面和政府信任危机对传统政府模式提出了严峻的挑战。公共选择理论对“非市场失灵”的充分论证及其产生的理论影响，可以说打破了政府大公无私和能力非凡的神话，颠覆了传统公共服务模式的理论基础即进步主义理论。公共选择理论的独到之处在于：与传统行政学致力于政府自身的改革不同，它关注的中心是政府与社会的关系，认为“没有任何逻辑理由证明公共服务必须由政府官僚机构来提供”，摆脱困境的最好出路是打破政府的垄断地位，建立公私机构之间的竞争。舒尔茨提出解决问题的新思路：“我们总是考虑由公共领域来干预私有领域，而不是相反。……有效的改革，有时可能是把市场过程扩大到‘非市场’或政府领域当中去”。斯蒂格利茨说得更为直率：“或许一种最有前景但又最少被人们研究的提高政府效能的方法是运用市场机制”。
公共选择理论的核心是“市场价值的重新发现和充分利用”，在实践中的体现就是政府改革的市场化方向，既包括非国有化、放松管制等政府“退却”和职能的重新定位，又包括公共服务中的市场主体和市场机制。
对属于政府“分内职责”的公共服务，公共选择理论最具创造性的地方也许是“安排者”和“生产者”明确区分，既承认集体行动在保证付费进而确保公共服务的有效生产方面是必需的，又强调“集体行动并不意味着政府行动”，政府机构承担服务安排者的责任并不意味着必须由它独家生产。根据这一理论，公共物品提供中政府角色的界定是一个成本收益的权衡过程，“当安排者和生产者合一时，官僚制成本就产生了，即维持和管理层级系统的成本。当安排者和生产者不同时，又产生了交易成本，即聘用和管理独立生产者的成本。两种成本的相对值决定了安排和生产功能分开是否值得”。萨瓦斯在《民营化与公私部门的伙伴关系》一书中，把公共服务市场化改革分为委托授权、政府撤资、政府淡出3大类措施，包括合同外包、特许经营、补助、凭单、法令委托、出售、无偿赠予、清算、民间补缺、政府撤出、放松管制等10种具体制度安排。同时，他提出“服务的具体性、生产者的可得性、效率和效益、服务规模、成本收益关联度、对欺骗行为的免疫力、经济公平、种族公平、对政府指导的回应性、对消费者的回应性、政府规模”等10个标准，探讨了不同类公共服务与不同制度安排之间的权衡与选择问题。这些多样化的“公私伙伴关系”，构成了公共服务的准市场模式。
一位印度学者曾做过这样的评论：学界、大众媒体、公共官员“怀着传教士一样的热情”推进市场化改革，他们创造的市场神话似乎成了解决政府一切病症的万灵丹。在这些多元群体所组成的世界性同盟面前，“政府巨舰仿佛变成了一条小船，既饱受外部狂风巨浪的冲击，又面临内部‘中空化’的风险”。如果说这是公共服务模式转型时期的真实写照的话，那么到了20世纪90年代，公共选择已经取代进步主义成了新的理论正统，准市场模式也取代传统模式，成为公共服务中的主导性制度安排。1995年，两位美国学者出版了《根基上的革命》一书，宣称“争论已告结束，竞争确实灵验”。即使准市场模式的怀疑者也发出了这样的感叹，公共选择理论和准市场模式在全球取得了“近乎霸权的地位”。洛韦里总结理论和实践界的主流看法得出这样的结论：20世纪70年代出现的两种模式之间的竞争已经结束，结果是准市场模式的彻底胜利和对传统模式的完全替代；进步主义改革奠定的传统模式几乎“成了一种历史文物，像中世纪的基尔特公会一样与现代问题的解决毫不相干”。
市场理念有多种不同的提法：“市场取向”、“以市场为基础”，当然还包括“民营化”。撇开市场化改革在实践中的具体形式，暂且放置围绕市场化改革的理论争论，作为一种理念，市场理念可以归结为两个主要方面：
● 市场化是改善政府的要径和社会治理的基本战略与信念。用萨瓦斯的话说，市场化（民营化）“不仅是一个管理工具，更是一个社会治理的基本战略。它根植于这样一些最基本的哲学或社会信念，即政府自身和自由健康社会中政府相对于其他社会组织的适当角色”。
● 对“市场价值”的推崇。从泰勒的科学管理运动至今，公共管理中对私营企业管理技术的借鉴由来已久。在迪里昂等人看来，当代重塑政府运动更进了一步，不仅要求政府部门接受企业管理的“技术”，而且要求公共领域接受市场“价值”，包括“竞争的价值、社会选择中对市场机制的偏好、对企业家精神的尊崇”。
结果导向的理念
“结果导向”（results-oriented）的基本含义是关注使命和组织目标的实现，政府管理应着眼于终极产品和实际社会效果。作为当代行政改革的重要指导原则和政府管理的新理念，结果导向所针对的是传统行政管理实践中的两大倾向：“规则导向”和“投入导向”。
“投入导向”意味着对投入的关注胜于对效果的追求。这里讲的“投入”既包括一般意义上的投入（inputs），也包括部门管理活动的直接产出或者说“过程投入”（throughputs）。耶金和斯坦尼斯罗曾以企业为例，对投入导向做了非常形象的说明：“利润和效益作为经济指标并不是苏联体制的组成部分。真正重要的是‘完成计划’，或者至少做到看上去是完成了计划。判断钻探队的成绩并不是根据他们是否以经济合理的代价找到了原油，而是看他们到底钻探了多少米”。
要搞清楚“投入导向”和“结果导向”的区别，首先需要在理论上明确几个相关概念及其相互关系。不论政府部门履行什么样的职能，不论工作任务和性质有什么样的差别，其活动必然涉及4个基本的方面，资源（resources）、投入（inputs）、产出（outputs）、效果（outcomes），可以说，管理就是对从资源到效果的转换过程的驾驭。以环境保护为例，“资源”指环保主管部门获得的财政拨款，它是管理活动资源的最初形态；环保部门从事管理活动耗费的人力、物力、办公设施和设备等是其投入；产出既包括决策活动的产出如出台的法规政策、实施细则、环保计划、环境标准等，又包括执行活动的产出如建设项目的审批、违规企业处罚数目或处罚金额、清洁生产技术的推广数目等；效果则主要体现为环境质量的改善，它是部门使命和管理活动的最终目标。从资源到效果的转换过程可图示如下：
由于多数政府部门管理活动的最终效果不易确认和测定，传统管理实践中把关注重点放在投入上。典型例子是效率测定中的“资源投入进度监测法”（又称预算监测法），即根据资源投入是否按照财务规定和确定的时间表进行来评价行政组织的工作效率。投入进度不能反映效率的高低，更不能反映组织管理的社会效果。随着管理思想的进步和技术手段的改进，人们关注的重点从投入转向了过程投入和部门的直接产出。以环保部门为例，这包括建设项目的审批数、违规企业处罚数或处罚金额、清洁生产技术的推广数等执行类产出，也包括出台的法规政策、实施细则、环保计划、环境标准等决策类产出。这一转变无疑是一个巨大进步，但与结果导向还有一定的距离。原因在于，如果收取排污罚款等同于授予自由排放的特许权，如果交付超载罚款等同于获得超载行驶的通行证，那么可以想象，随着主管部门“产出”的提高，管理的“效果”会越来越差。因此，作为传统政府管理实践中的“投入导向”的对立物，“结果导向”意味着部门管理活动应着眼于结果，其绩效的优劣主要从最终效果而非投入和直接产出来评判。
“规则导向”及其所伴随的过程取向的控制机制，是结果导向理念针对并力图纠正的另一倾向或病症。规则典章的大量存在是政府不同于私营部门的特征之一。进步主义改革时期的理论家对公共部门的公益精神抱有充分的信心，主要原因是他们相信，政治中立、集中化控制和严格的规章制度，可以保护公共雇员不受裙带主义的影响，限制官僚和管理者滥用权力。规则的重要性在韦伯的官僚制理论中得到充分的理论论证。在韦伯看来，现代文明尤其是其技术经济结构的本质要求“结果的可靠性”，官僚制组织可以实现这一点。官僚制度的一个主要特征是文件（记录），而文件的存在意味着人们舍弃了先前充满个人特质、无需先例支持的决策方法。官僚制把法律规则以严密、机械古板的方式应用于实际情境，有利于保证组织活动的客观性和官员行事时的非人格化，使官僚机构体现出准确、速度、知识、连续性、统一、少摩擦和低成本等优势。芳汀把规则在官僚制中的地位归结为一句话：“现代政府机关的管理被削减到规章制度，这一点深嵌在官僚制的本质特征里”。与严密规则紧密相随的是过程取向的控制机制，即上级对下级的控制着眼于过程而不是结果。“一个人的管理等级越低，……他会发现每一个人的任务被其上级规定得越来越明确。超过一定的限度，他就没有足够的权力、足够的信息，通常也没有能够进行决策的足够的技术能力，……他只有一条道路——向他的上级报告”。
从20世纪60年代开始，行政管理学研究已经注意到烦琐规则和过程控制带来的副作用。威尔逊看到管理人员“担心程序胜于结果”，因为“结果往往难以预测，事后才能看到且富有争议性；而程序则是立竿见影的，广为人知的，而且是由法律或规章明确规定的”。默顿明确指出，当规则变得比结果更重要时，必然产生官僚制的功能失调：“参与者对组织规则的内在化日益加强。最初为实现组织目标设计的规则采取了一种与组织目标无关的积极的价值观”。评价工作人员的主要标准不是看他们的业绩和对组织目标所作的贡献，而是看他们能否严格遵守规则。这就是组织理论所说的“目标置换”。
先前改革者解决上述问题的基本思路可归结为“规则的完善”，而完善的主要途径是不断增加新的规则：个别失误会导致普遍性的规则；普遍性规则难以因地制宜，那就制定新的规则处理例外情况；上级制定的规则有失笼统，下级单位再据此制定更细的规则；……加上利益集团和政治人物出于利己动机推波助澜，政府部门规则呈现出明显的“滋生效应”并持续膨胀。1991年美国海军人力资源办公室处理的文件和表格，叠在一起高达1,000多米，是华盛顿纪念碑高度的6倍；农业部汇集联邦政府有关政府部门人力资源管理的法律、条例、指示、判例和部内的实施指南等文件，重量达到500多公斤。财务管理方面的规则更为复杂烦琐。林业部门有关防护栏的预算分为护栏维护、护栏建设、场地清除（为建设护栏清除树木和杂草）3大类别，577条详细典则，1,769项会计类目，把一个类目的资金转到另一类目需经总部批准。
规则过多过细的结果是束缚了管理者的手脚，导致低效、浪费、消极服从意识和目标置换。比如，某军事基地年度预算中有“维修”而未列“购置”大型清雪设备的费用，当现有设备损坏到无法修复时，按照规则只能从维护类目中出钱到市场去租赁，一年租赁费10万美元，与购置一台新设备的资金相差无几。克林顿时期政府创新的最高奖取名为“榔头奖”（Hammer Award），其背后有一个经典故事：按照有关规定，换领一把榔头需要经过十几道审批程序，填写数张表格，把涉及的人力和时间等折算加总，这把榔头的实际成本高达近600美元，是其市场价格的十几倍！类似的例子举不胜举。重塑政府运动的总设计师“国家绩效评鉴”对此做了如下总结和评价：“联邦政府至少在一件事上卓有成就，这就是制造繁文缛节。其结果是干实事的人越来越少，设置障碍的人越来越多，……所谓的管理就成了使他人的工作更加困难”。
罗斯福曾经说过：“最好的行政主管是有足够的眼力挑选合适的人去做自己想要干的事，同时有足够的自制力，避免别人干事时在一旁指手画脚”。国家绩效评鉴在引用这一格言强调观念转变的同时，提出了一系列具体的改革措施。从消极角度看，包括清除繁文缛节，简化规章制度，以“结果取向的控制”取代“过程取向的控制”，为管理者实现组织目标和期望结果留下充足舞台空间和灵活性；从积极角度看，结果导向还包括完善激励结构和责任机制，促使管理者和雇员为实现期望结果积极努力。从这一意义上，凯特尔把当代政府管理革命归结为两个要点：“使管理者管理；让管理者来管理”（make the managers manage and let the managers manage）。
简言之，在官僚制的行政文化中，“程序埋没了目标，过程压倒了结果，投入代替了产出，规则取代了使命”。“结果导向”是这一文化和倾向的对立物，它强调关注使命和组织目标的实现，强调政府管理应着眼于终极产品和实际社会效果。与“公民为本”理念结合起来，意味着结果是公民而非政府部门所期望的结果，结果评判的主体应该是公民。
综上所述可以得出以下结论：当代政府改革实践涉及面广且内容庞杂，但都强调理念创新或公共部门“组织文化”的变革；公民为本、以市场为基础、结果导向等，是改革的指导原则和核心理念；这些都不是第一次提出来的，因此不能说是政府管理的全新理念，但特殊的时代背景、针对的特定情境、新背景下的特殊体现方式等，赋予这些似曾相识的“老”概念和提法以新的内涵，使之成为“新”的理念。