上篇 中国公共服务提供机构的改革

第一章 中国公共服务提供者改革概述

1.1 转型期的公共服务提供者

中国的事业单位经历了广泛但不深刻、不平衡的改革。公共服务类事业单位囿于对“公益”的狭隘理解，长期阻止民间资本参与竞争性供给，使改革打着貌似市场的旗号，沿着从计划垄断向市场垄断的歧路推进，造成相关服务价格刚性攀升的“夹生化”改革后果。既然如此，引进民间资本参与公共服务供给来改造竞争环境，看起来似乎是一个很自然的改革思路。很多文献都在主张未来相当一部分社会事业仍需要由政府直接组织、相关机构仍需以国立或公立方式存在的同时，提出动员民间和社会力量共同参与社会事业。研究和借鉴外国公共服务提供的结果，也通常强调政府作为公共服务出资者和公共服务提供者两者之间的差别。持此观点的研究者声称，政府必须保证公共服务被提供，但不必自己成为直接的公共服务提供者。政府可以向市场采购公共服务，运用市场化的策略，与私人企业或非政府非营利组织等建立合约，在公共服务的供给和需求两方面进行干预，赋予服务消费者选择的机会。因此，公共服务提供者的多样性和灵活性非常重要。在中国，几乎所有的公共服务提供者都是事业单位；而在经合组织国家，在核心政府部门和国有企业之间，公共服务提供者有多种多样的组织形式、自主程度以及问责方式。不少学者主张，政府应利用市场的力量扶植足够数量的民营单位参与公共服务提供，从而形成竞争性的公共服务市场环境，在外围促动现有事业单位的改革。这个观点可以说是基于经济体制改革，尤其是国有企业改革中的“先发动增量，再用增量”推动存量改革的经验。

问题是，国有企业改革的经验在公共服务提供改革中无法适用。

在理论上，政府与非政府组织都能提供公共服务，但这两种组织在提供服务时遵循着不同的作用机制，在垄断性、强制性、灵活性、契约、目标导向、资源来源等六个方面，二者的公共性差异很大，随意下结论说某种组织比另一种组织优越是不负责任的。在实践中，对于政府向市场主体购买公共服务，鼓励公共服务主体增量发展的做法，事实上我国各级政府早已开始试行，但效果不佳，民间资本对提供公共服务并不热衷。我们特别注意到，世界银行和OECD研究部门所给出的“公共服务提供市场化”药方的基础是“新公共管理”（New Public Management）范式，这是20世纪80年代在西方国家兴起的政府改革运动，主要特点是引入私人部门和市场化的管理方法改造公共部门。其实施效果在盎格鲁—撒克森传统和英语国家如英国、新西兰、美国等要好一些，而在其他国家和地区则不尽如人意，特别是在发展中国家和转型国家，这说明“公共服务提供市场化”并不在所有国家和所有发展阶段具有普适性意义。我们认为，对待“新公共管理”范式在中国事业单位改革过程中的适用问题，我们既要吸取其中的积极因素，包括：加大政府体制创新的力度，尽快改变政府垄断公共物品的供给的局面，充分认识市场机制是改善政府绩效的一个有效手段，改掉传统的官僚制管理结构，代之以市场竞争驱动型的合同管理等，但也要防止不顾改革环境条件约束，盲目照搬，淮橘成枳。最新转轨国家改革经验研究表明，在其他更为基础性的制度，如法律制定、公共预算、问责机制、司法体制以及相应的财务及审计控制都没有建立起来的情况下，转型国家在公共服务改革过程中，“监管俘获”和“政府俘获”现象十分严重，不仅无法保证公共服务的质量和效率，而且造成了公共资金使用的严重浪费。因此，中国公共服务改革无法回避地，应当从最难的改革公共服务提供主体存量入手，试图通过依靠外围增量改革重建公共服务环境来促进存量改革的想法忽略了改革的现实约束条件。我们的理由至少有以下六点：

第一，市场失灵问题。这构成了公共服务提供改革和国有企业改革的主要差别。由于专业技术信息的缺乏，消费者对公共服务提供的质量判断能力不足，造成公共服务提供市场的竞争不完全。举例来说，如果医疗市场竞争是完全的，“看病难”、“看病贵”说明供给不足，理应吸引更多的民间资金投入公共卫生领域，使供求趋于均衡，但事实并非如此，“看病难”、“看病贵”呈现愈演愈烈的趋势。尽管本书强调“政事分开”，但这只是要改变现行的“行政—事业一体化”的组织体制，并非弱化和放弃政府在公共服务提供领域的财政责任。实际上，中国公共服务提供领域的诸多问题的根本原因不在于市场化不足，而在于政府的公共财政支出不足，以及有限资源的分配不合理，致使财政支出不仅没有实现其作为政府公共支出本身应当实现的社会公平性目标，反而成了公共服务资源使用效率低下的催化剂。公共卫生领域的问题即为其典型。

第二，现有事业单位通过“政事不分”、“管办不分”实现对行政主管部门的“管制俘获”。行政机关在管制过程中，为被管制者所“俘获”，表现为：在决定和政策的制定上偏向这些受管制或受保护的利益，有时甚至为了保护被管制利益而进行管制。在理论上，管制机关本来是为了代表和保护数量众多、未经组织的利益和公共利益而设立的，但是在实践中，由于有组织利益对这些管制机关所施加的持续而集中的影响，管制机关有可能变成组织化利益实现利益最大化，甚至侵害其他利益的工具。从过去的改革经验看，在“政事不分、管办不分”的条件下实施的事业单位市场化改革不仅没有缓解公共服务供给不足的问题，而且还增加了“公共服务缺少公共性”的体制弊病，包括公共服务付费的非政府化（付费责任由政府向私人用户转移）、政府资源投入增量被事业单位越来越多地用于增加人员和提高工资、市场约束和监管约束均薄弱等。以公共卫生领域为例，该领域的公共投入不足是事实，但其效率和公平问题的根源主要不在缺少公共资金，而在于缺少社会公正的价值观和有效的政府管理，卫生资源供给缺少规划和有效的监督执行，“大药房”、“大检查”和手术滥用等供给失控是效率和公平问题的症结所在。这些弊病的结果不是缓解而是加剧了初始分配的不平等，使改革方向完全走偏。在这种“管制俘获”形成的利益集团背景下，民间主体进入公共服务提供领域的积极性受到严重压制。

第三，现有事业单位的人事制度不鼓励服务专业人才向市场流动，尤其在福利政策方面，事业单位和市场主体之间无法衔接。

第四，民办非营利组织和NGO发育不足，在相当长的时间内无法成为公共服务的主要载体，启蒙阶段的公民社会也无法对市场化的公共服务提供行为形成有效的监督制约，民办非营利组织和NGO存在“俘获”政府主管部门的可能。OECD国家公共服务提供主体多样化的社会环境条件并不具备。

第五，公共服务投资所涉及的领域专业性强，非政府组织或非营利组织自身也存在“失灵”的问题。在很多情况下，通过合同外包，由私营部门来提供公共服务的方式虽然表面上降低了公共财政预算，但事实上却可能降低全社会的公共福利。提供公共服务的私营单位难以在其生存、服务质量和公益性之间求得平衡。

第六，公共服务投资数额大而效果具有滞后性，投资周期长，短期民间资本无法承担。

以上六点中，第一、二、三点最为关键。这三点说明，中国的公共服务提供改革如果不从现有的事业单位体制下手，而试图单纯从外围逐步推进，是不现实的。公共服务提供主体多元化和现有事业单位改革是中国公共服务提供改革的两条重要路径，都应予以重视，但必须看到两条重要路径之间的逻辑顺序：核心意义上的改革必然是自上而下的事业单位改革。只有改革现有的事业单位体制，才能为非政府公共服务体系提供宽松的社会环境和足够的政府资源（尤其是政府购买服务的经费），使非政府部门通过多种途径承接公共服务需求并予以高效满足。

1.2 事业单位改革的最初步骤：分类

既存的事业单位功能多样、类型复杂，因此不同类型事业单位的改革性质完全不同。根据国家人事部门的分类，目前的事业单位分为三类：行政管理类、公共服务类和开发经营类。事业单位改革的早期步骤，是根据事业单位的分类，向不同的改革方向分别采取措施推进。行政执行类事业单位是行使政府职能，承担政府行政行为的单位，这类单位应回归行政机关，机构人员参照公务员管理。生产经营类事业单位为面向社会提供有偿性经营服务，政府及政府部门举办的对内提供服务、对外提供有偿性经营服务的单位，其经营、服务过程中发生的耗费可以或应该能够通过收费得以补偿甚至获取利润，具备自我发展能力，这些单位的改革方向最终变为企业。生产经营类事业单位转为企业是自我国事业单位改革开始就逐渐推行的一个子项目，由于其财政供给原本就逐渐减少或取消，且其人员基本已经采取企业化管理，因此其机构性质由事业单位转为企业，尽管困难重重，但目前基本已经水到渠成。因此，这些机构不被纳入我们讨论的事业单位范畴。

本书重点关注的对象是公共服务类的事业单位。公共服务类的事业单位是依法承担或经政府授权承担公益事业而向社会提供公共服务的单位，其经费由政府财政拨款或定额、定项补助。公共服务类事业单位是最能体现社会事业特点，并将成为公共服务提供主体的事业单位，其业务包括义务教育、基础性研究、基本医疗卫生服务、公益性文化事业等公共事务，这些物品和服务具有明显的非排他性和非竞争性，单凭市场机制必然发生供给不足。确切地说，狭义上的事业单位就是指公共服务类事业单位。本书以下所称“事业单位”皆取该义。当然，在公共服务类事业单位核心概念的周围，还存在着大量既具有公共服务的公益特性，又依靠向服务消费者收费维持运作的机构。在有些地方的改革实践中，依其公益性不等，对公共服务类又细分为纯公益类、强公益类和弱公益类等。分类改革完成后，比较纯粹的公共服务事业单位应该是这样一种公立公益组织：它们是政府为了满足社会公共需要而出资专门设立的机构，不具有行政权力，但要完成政府职能所涉及的具体业务；它们的业务运作目的不是为了营利，而是为社会提供公共产品；它们的资金补偿主要来自政府财政，也有一部分来自业务收入。

1.3 事业单位改革的关键：重建事业单位与政府的关系

当代发达国家和地区行政改革的一个重要经验是，一方面将公共服务部门从对行政组织的依附中剥离出来并给予充分的经营管理自主权，同时又通过一系列制度安排强化对其业务活动的监督和约束。政府部门和事业单位的关系是我国事业单位体制的核心关系。“政事不分”既是目前事业单位体制需要改革的基础原因，也是事业单位改革的主要阻力来源。“政事同盟”现象在我国极为普遍。任何事业单位都有主管部门，事业单位的领导也由政府部门领导直接任命。政府不能从事经营性活动，而事业单位却在挂靠政府部门中得到诸多好处，如信誉资源、行政保护等等。当“政事同盟”面临威胁时，其各自拥有的差异且互补的资源，更有利于发挥它们各自的优势。这是造成当前公共利益部门化、泛政治化的现象普遍存在的原因。

因此，“政事分开”是事业单位体制改革的基本原则，这点已经得到公认。中共中央国务院《关于深化医药卫生体制改革意见》明确将“实行政事分开”作为深化医药卫生体制改革的指导原则之一，在推进公立医院管理体制改革过程中，主张“从有利于强化公立医院公益性和政府有效监管出发，积极探索政事分开、管办分开的多种实现形式”。我国各地方的改革实践证明，只是从编制、人事和财政等方面进行事业单位改革，而不是从根本上触及事业单位的管理体制，解决“政事关系”，那么改革的片面性和不彻底性就是必然的。“政事分开、管办分开”的原则方向要求政府对事业单位的管理要由微观具体事务管理转向宏观综合管理上来，从过去以行政命令、指令性计划为主的直接管理转到运用法律、经济手段为主的间接管理上来。政府部门对事业单位的管理职责主要是政策引导，管好领导班子（或只管法定代表人），监管国有资产，并切实采取措施，保障事业单位的独立运作权，使其能够自主决定本单位的发展规划，独立开展活动。通过改革，应达到如下目标：一是把政府部门从“办事业”中解脱出来，使政府行政部门集中精力履行社会管理监督职能；二是解决政府公共服务资源分割的问题，提高政府对公共服务的统筹能力和管理水平，政府部门不再既当裁判，又当运动员。

因此，要实现“政事分开、管办分开”，就应根据“决策”与“执行”相分离的原则，通过对“行政”与“事业”两大部门之间责任界限的明确划分，将公共服务举办主体和实施主体之间由传统的隶属关系改换为公共契约关系。“政事分开”只是要改变现行“行政事业一体化”的组织体制，并非意味着弱化和放弃政府在公共服务领域的责任。如果说以“政企分开”为突破口的经济体制改革促成了政府职能的第一次转变（解决政府与市场之间的关系问题），那么，以“政事分开”为突破口，全面推行行政体制改革和社会事业改革，从根本上解决公共产品的供求矛盾问题，将促成政府职能的改革进入第二个重要阶段。

问题是如何具体落实“政事分开、管办分开”目标。具体细分，又可分为两个问题：第一，“分开”的环境条件是什么；第二，分开了以后，“政事关系”如何重新定位。

“政事分开、管办分开”原则的落实需要特殊的环境条件。从各地方不多的“分开”经验来看，最重要的环境条件是各地方党委和政府高层对“分开”改革总体方案的推动意愿和决心。“政事分开、管办分开”是一个自上而下的系统性过程。过去，在政府机构改革中存在着“下改上不改、改了也白改”的情况，事业单位改革同样会出现这种情况。在实践中，即便政府职能部门、政府主管部门和事业单位三个主体都主张进行事业单位改革，但改革的目标和方向并不一致。编办、人事、财政等政府职能部门主要是推动做“减法”和加强规范化管理，这些部门是“政事分开、管办分开”的积极推动者；事业单位的政府主管部门则往往站在事业发展和维护本位利益的立场上，主张做“加法”，反对“政事分开、管办分开”，并且在改革中充当事业单位的代言人角色；事业单位的心态则比较复杂，既希望通过改革尽可能多地获得自主权，但又不愿意放弃改革前的利益（这些利益既包括财政“皇粮”，也包括国家干部的“官”身份和待遇），甚至以改革为条件增加其利益。在这三者博弈的过程中，所谓改革实际上就是一场讨价还价乃至争权夺利。所以，“政事分开、管办分开”原则的落实需要使这三个改革主体形成一种合力。此外，根据我们的观察，“政事分开、管办分开”改革过程如持续的时间过长，将与主导和推动改革者的任期产生冲突，一方面，对“人去政息”的顾虑将导致改革推动者的积极性降低，另一方面，对改革成本发生的即期性和改革效果兑现的非即期性在同一职能部门的不同任期体现，要求现任的改革推动者必须具备很强的历史责任感。因此，在现行体制下，要说服事业单位原主管部门支持或至少不阻碍“政事分开、管办分开”改革，这种说服权威只有地方党委和政府高层才能具备，而且在说服的同时，必须给出一个足以重建“政事关系”的方案。人们对“政事分开、管办分开”改革的一个重要顾虑（也往往成为拒绝改革的托辞）是，事业单位放开独立后问责机制的弱化。我们认为，在事业单位逐步脱离政府内部行政管理机构的序列，获得了独立运作的自主权，不再受到自上而下的约束之后，如果不及时建立起替代性的约束制度安排，将导致事实上的“治理真空”，带来“混乱”或“无序”。从一般意义上讲，企业如果治理不善，最差的结果就是倒闭，但对事业单位而言，如果因治理不善而倒闭，那么其所辜负的将是社会公众的信任和支持，因此，治理问题对脱离了政府行政机关序列的事业单位尤为重要。尽管营利中的诈骗行为不鲜见，但非营利的事业单位法人的责任缺失更容易遭致公众的不满。因此，当行政部门在放弃了长期拥有的事业单位运作决定权之后，必须维持其作为出资者的控制权和作为行政部门的监管权，但是这种监管权是由特定法律加以界定的，监管的方式和监管的主要内容都由法律进行规范。以上两种权力，即事业单位的独立运作权和政府的监管权在运作过程中必然发生冲突，任何一种权力的过分扩张都会产生不良的结果。在替代性的制度设计上，必须力求这两种权力的平衡。关于“政—事”关系如何重新定位的问题，有学者主张，“政”与“事”的关系应依法设定，实现“政事关系”的法定化，两者关系的基本框架应包含如下内容：政府依法确定事业单位的职能、主要业务范围、领导人选、编制总额，提供相应的财政、税收及其他政策支持，并对事业单位的行为、业绩进行评估监督；事业单位在政府指导、监督下，依据法律规定的范围与方式独立开展业务，向社会提供事业服务。我们对此观点是赞同的，并将在本书以后的论述中进一步展开。但“政事关系”的法定化需依立法程序方可实行，若拟短期内取得实效，必须先行先试，北京市海淀区公共服务体制改革、上海市医疗体制改革和深圳市事业单位法定机构化改革中“政事分开、管办分开”的经验可资参考。

1.4 中国事业单位改革与多中心治理

治理一词的基本含义是指在一个既定的范围内运用权威维持秩序，满足公众的需要。治理的目的是在各种不同的制度关系中运用权力去引导、控制和规范公民的各种活动，以最大限度地增进公共利益。正确理解“治理”（governance）概念的前提条件是区分这个概念与“统治”（government）概念两者。政府统治的权力运行方向总是自上而下的，对社会公共事务实行单一向度的管理。治理是一个上下互动的管理过程，它主要通过政治国家与公民社会的合作、政府与非政府的合作、公共机构与私人机构的合作、强制与自愿的合作实施对公共事务的管理。治理所拥有的管理机制主要不依靠政府的权威，而是合作网络的权威。其权力向度是多元的、相互的，而不是单一的和自上而下的。因此，在公共服务提供的过程中引入治理的概念，意味着除政府（主管部门）以外还存在多个权力中心。在多中心治理的行动中，这些权力中心是自由的和相对独立的，并拥有相对均等的权力，它们的行动是互动式的，即一个个体的行动策略选择往往参照其他个体行为。数量的多元化、个体间的独立性、行为的互动性和依赖性构成了多中心治理的基本单元的主要特征。

作为服务型社会治理或服务型政府属性的多中心治理模式，其功能在于优化公共服务供给，按照合乎公共服务再生产的要求，形成自己的治理机制安排。作为一种规范性命题，多中心治理不仅是公共物品的物质再生产，同时也是公民社会权利的再生产及公共责任伦理的再生产。因此，在多中心治理的理念下，公共服务提供机构将有更多的行动者（actor）介入决策和监督过程。虽然政府能够通过自身的努力，以一系列行之有效的措施来改进问责，但是，当社会行动体（societal actors）能在问责中扮演主要角色时，对传统问责的改革将会更有成效。世界银行将“社会问责”定义为“一种依靠公民参与来加强行政问责的问责途径，它通过普通的市民或公民社会组织，以直接或间接的方式来推进行政问责”。强调“社会问责”而不仅是“行政问责”必然涉及公共服务提供机构的内部治理、顾客导向、绩效审计、透明化和公众参与等改革内容，最终导致事业单位的权力结构从原来简单的“政事关系”转向多元主体的网络交互。

事业单位的治理结构首先是一种相互制衡关系，其核心是在法律、法规和惯例的框架下，以保护社会公众和政府投资者利益为核心的一套权利安排、责任分工和激励约束机制。狭义的事业单位治理结构是指在事业单位内部，投资者、经营者及监督者之间的关系。广义的事业单位治理结构还将事业单位外部的约束因素考虑在内，即包括上述各方与利益相关者（如员工、消费者和社会公众等）之间的关系。从本质上看，狭义与广义的治理结构概念均强调事业单位的权力分配与制衡机制，但相比之下，广义的治理结构概念更符合事业单位相对于企业治理结构的特征。

事业单位治理结构不同于企业治理结构。与企业相比，其特点有三：一是事业单位由国有资本投入举办；二是事业单位以社会效益为追求目标；三是事业人员受国家财政资金的供养。因此，事业单位治理结构比企业治理结构复杂得多，它不仅涉及内部治理问题，即内部的所有者（举办者）和经营者之间的代理成本问题，也涉及外部治理问题，即外部权利主体的政府、投资者、利益相关者、公众等主体与事业单位法人之间可能产生的交易费用问题。事业单位在使用财政资金举办和经营时，产生的代理问题是不可避免的。过去，许多国家为降低代理成本，直接将事业单位视为政府机关，但是科层体制的自我复制和事业单位服务规模的不断扩大，致使事业单位在经营过程中不仅出现了官僚主义，也使公众对事业单位的产品和经营效率产生了怀疑。

在事业单位中，普遍存在所有权与经营权分离的事实状态。事业单位治理要解决的，就是因所有权和经营权相分离而产生的“委托代理问题”。在事业单位所有者、经营者、监督者和利益相关者之间，目标函数不一致、信息不对称和责任不对称等使经营者有极大可能偏离所有者的委托目标。治理结构的基本特征在于构建一套激励、约束和控制机制，既保证经营者有充分的经营自主权，又能使经营者按委托人的意愿努力经营，以减少代理成本。在约束方面，事业单位治理结构的特点在于其分权与制衡，但事业单位治理并不是为了制衡而制衡，而是为了保证事业单位能够提供良好的公共服务、保证事业单位科学决策而进行的制度安排与设计，权力制衡只是手段。

我国事业单位治理的权力结构应包括如下几类主体的权利和权力：

（一）举办者权力和投资者权利

与企业不同的是，事业单位投资者与举办人并不统一，尽管从广义而言，都是国家代表机关。对于事业单位而言，举办者是国家，代表国家来行使举办者权力的机构则是上级主管行政部门，而事业单位的投资者则是中央或地方的国有资产管理委员会，该组织享有举办者的权利，包括履行所有者权利，委托主管行政部门代行其投资者享有的管理权利。需要指出的是，由投资者行使的投资者权利与作为行政管理者的举办者权力是不同的，前者的权利源于所有者权利，而后者的权力源于法律授权的行政权，为法定权力。

（二）经营者权利

事业单位的高级管理人员行使经营者的权利，依据章程自主管理事业单位事务。我国目前的举办者权力的实际运行，大致是这样的一个过程：国家委托国资委履行国有资产管理监督职责，委托主管行政部门履行投资者的其他职责，如参与管理事业单位、规定事业单位的组织和管理模式、决定对事业单位领导和主要管理者的任免、决定事业单位重大建设和管理决策事项等。此情形中，主管行政部门是行使投资者权利，不包括依据行政法规履行的管理职权。事业单位具体经营者依据相关法律、法规和政策行使经营者的权利和义务。根据现行的人事任免制度，事业单位的主要经营者（管理者）需经行政主管部门任免，即使是本单位“民选”的领导也需要经过行政部门批准才能出任上述职务，罢免则经过相同的程序。经营者权利主要包含两部分，一部分是依照法律、法规规定所具有的法定权利，另一部分则来源于投资者的授权。

（三）政府管理权力

事业单位由国家举办，除上级主管行政部门外，政府其他部门也依法对它们实施行政管理。在事业单位分类改革后，事业单位将完全与行政部门序列脱离，其与行政部门的关系应根据法律调整。如将事业单位视为独立法人，则政府对事业单位法人的管理须经由法律授权，依照正当程序进行。

（四）利益相关者权利

利益相关者是指那些没有其支持，组织便不复存在的各种集团，包括任何能够影响法人行为或被法人行为所影响的当事人。利益相关者权利是“新公共管理”理论中重要的治理权利结构要素。利益相关人理论最早是经济学家在研究现代企业制度中逐渐形成的，由于事业单位投资者追求的并非事业单位的剩余索取权，而是投资的社会效益，利益相关人理论也能够很好地适用于事业单位。在事业单位权利/权力结构中，利益相关者主要是指事业单位中的雇员和其服务的消费者。在传统的事业单位权利机制中，雇员和其服务的消费者群体处于弱势，很难参与到事业单位的高层管理中，而事业单位的发展离不开雇员和其服务的消费者主体的参与。在利益相关者权利理论下，事业单位必须充分地允许雇员和其服务的消费者参与涉及该主体利益的主要决策过程中。根据正当程序原则，涉及该主体利益的听证程序成为雇员和其服务的消费者参与决策的主要途径，未经听证所作的决定自始无效。

（五）公众监督权力

作为使用财政资金支付的公共机构，事业单位应确保其服务于公共利益，必须使其受到公众的监督。为此，事业单位的治理中应包含公共监督程序。例如，对医院收费实行信息公开和听证制度，中小学校接受教育评估制度、公众质询制度等等。公众监督权需要通过正当的程序来实现，否则同样会造成权利的滥用，干扰甚至阻碍事业单位的日常经营。

1.5 中国事业单位治理结构中的信息分配问题

信息是决策的基础，也是管理过程中计划、组织、协调、控制的依据。在传统的管理工作中，支持决策的信息主要依靠科层体系纵向传递，组织结构层次越多，信息传递失真可能性越大。信息分配实际上决定了实际权力的分配。如果将权力理解为影响和引导他人做出选择行为的能力，那么在组织的实际运行过程中，权力的分配并非按照行政级别进行，而是按照对信息的掌控进行，研究治理结构的一个基本逻辑出发点是“信息决定权力”。简言之，信息的分配决定了实际权力的分配，治理要求达到权力制衡，就要求信息分配的合理化，减少不同权力主体之间的信息不对称。

与企业治理结构相比，事业单位治理结构中信息不对称的特征集中表现为两点：

（一）在事业单位内部，投资者难以对事业单位的业绩做出简单的定量评价

事业单位的非营利目标带来了效益—成本评价指标体系的复杂性和难以简单量化性。换言之，经济效益容易量化评价，但社会效益的量化评价指标则不确定或很复杂。事业单位以服务公众利益为主要目标，收取费用的目的是为了维护其基本运作而非营利，因此一般都缺乏与经济利益相关的市场测试机制。企业法人拥有最终业绩的晴雨表——利润，其服务成本很容易计算，有成本和利润的分析；而事业单位法人的服务成本很难计算，能够维持基本运行即可。企业法人可以直接从消费群体中获得反馈信息，而事业单位法人的消费者往往不是缔约的对方，或者由于提供的服务通常是低廉的，或者事业单位所提供的服务本身具有垄断性，因此即使质量次、效率低，服务对象也可能不计较或计较也没用，使不同事业单位之间往往忽视了解竞争对方的服务内容、质量及价格等信息，也就难以准确地把握自己的生产函数，竞争无形中受到限制，市场均衡价格必然受到扭曲，从而导致需方的矮化。所以，事业单位法人经营的好坏没有明显的参考量化指标，无法受到市场的测试。这种组织缺少可以让它界定成败、了解什么事情值得做，甚至是认清理想表现的简单量化基础。即使可以在竞争市场上以某种价格推出服务或产品，其测评通常也不是通过价值规律，而是通过其他评价体系，如信息公开制度、有无负面报道等。

（二）在事业单位外部，消费者和公众不具备定性评价监测所必需的技术知识和能力

供求双方之所以会产生不平等的地位，主要是市场信息不对称的缘故，专业性越强的市场，信息越不对称，供方越占有优势。以医疗公共服务为例，医务人员是专业人士，掌握专门的专业技能，定性评价监测的技术能力和知识不足使病人选择判断力下降，大多会遵从医务人员的意见。消费者在患病的情况下，除了挂号就诊以外，对需要哪些检查、接受何种治疗、服用哪些药物等具体的服务内容知之甚少，尽管服务者提供服务前需征求患者的同意，但真正的决定权在服务的提供者手中，多数情况下患者只是被动地接受。医疗服务的提供与消费同时进行，在对服务质量标准没有作出明确、具体规定的情况下，消费者无法对其将要接受的医疗服务的真实质量提前了解并进行比较，而只是根据医院的级别、设备、人员等状况作出间接的判断，使需方选择判断力下降。

1.6 事业单位治理结构与产权多元化问题

很多文献往往将事业单位的治理结构与事业单位的产权多元化紧密挂钩，认为产权多元化与事业单位建立治理结构之间是充分必要条件关系，并以此主张原事业单位的民营化或股份化改造。在实践中，很多事业单位之所以建立了理事会或其他类似内部组织机构和组织程序，主要原因是该事业单位有两个或两个以上的投资主体（主要为国有资产投资主体，有些为私人投资主体，包括捐赠者）。有些人认为，讲到治理结构，就是要设理（董）事会；设理（董）事会，就意味着产权要多元化；只有产权多元化，才能产生足够的激励，才能使事业单位有活力。我们认为，产权多元化是将事业单位推向市场的举措之一。这种做法本身是否具有普遍适用价值？是否所有事业单位都应该往产权多元化目标发展？对这些问题，因与我们讨论的主题并无直接关系，本书不做探讨。但是，将治理结构与产权多元化挂起钩来的想法，实际上暗含了一个“成见”：治理结构只是为了协调和平衡（由于产权多元化）事业单位中多个产权人利益的利益才被需要，而如果一个事业单位的产权是单一的，则并不需要治理结构。在“政事不分”的语境下，这个“成见”是不错的，因为事业单位完全可以被归为上级主管部门的行政序列，对其监管可以采取与政府监管同样的方式。但是，在“政事分开、管办分离”和事业单位分类改革即将完成的今天，不论事业单位的产权是否多元化，事业单位都应当建立治理结构。此时建立治理结构，其目的并不是（或主要不是）为了满足不同投资人利益之间平衡的需要，而是在“政事分开、管办分离”语境下，寻求代替原来“主管部门”体制的“替代性制度”的要求：一方面，事业单位脱离了原“主管部门”的“主管”；另一方面，事业单位的投资人仍是政府，事业单位仍要受到出资人的监督，也要受到所有政府部门的依法监管，治理结构的建立成为必需。

同时，如果仅有产权多元化，没有相应的治理结构予以配套，反而可能对事业单位实现其社会公益目标带来新的阻碍。仍以公立医院为例，公立医院的产权多元化后（在事业单位产权多元化方面，关于公立医院的产权多元化讨论最多，呼声最高），其治理结构当然会发生变更。此时在设计公立医院治理结构时，人们会很自然地仿效公司的治理结构：以股东会为权力机构，以董事会为决策机构，以监事会为监督机构，以经理为执行机构。这种治理结构直接用于公立医院值得推敲。其原因在于公立医院的首要目标并不是利润的最大化，而是社会效益的最大化。依靠公立医院转制后的内部监督机制来保证其运作不至偏离其社会目标，这一点已被实践证明是不现实的。比方说，政府要求公立医院遵守区域卫生规划，不要盲目扩张，不要盲目购买大型医疗设备，但是产权多元化后的公立医院要么置若罔闻，要么极力规避。这些现象说明公立医院的自身利益要求已经与政府为其设定的目标发生冲突，亦即与公立医院的所有者所追求的目标已经发生冲突。这就告诉我们，公立医院的产权制度发生变革后，它们目前所选择的类似于公司的治理结构是存在问题的。那么，是否我们现在就应该抛弃这种治理结构呢？答案同样是否定的。现在这种公立医院治理结构是随着产权制度的变革应运而生的，因此，它的性质与产权制度变革的性质是一致的，产权制度变革所要解决的是公立医院管理效率低下的问题，要求它同时实现公立医院的社会目标并不现实。公立医院的社会目标要靠改革卫生系统管理状况和加强政府以及社会监督，即建立事业单位特有的治理结构，而不是产权多元化来实现。