第三节 动员

一、动员的学理解释

从词源上讲，“动员”一词并非我国所固有，而是从外文中辗转翻译而来。“动员”最初源于普鲁士，以后传于法国，1870年普鲁士和法国进行战争时，两国都进行了动员。因此，“动员”词义出自于德文“mobilmoahung”及法文“mobilization”，后英国人以“mobilization”一词译之。就其本义而言，“动员”是集合、装备和准备出师作战的意思。日俄战争后，日本学者儿玉源太郎将此意译为“动员”。我国学者接受了该译法，现在“动员”一词已经广泛用于军事及法制方面。

“动员”一词，就其字面含义而言，可做如下解释：“动”就是发动、控制、支配与运用；“员”就是人力、物力以及一切能量代表之单元。因此，“动员”的含义，就是将一切能量单元，有计划的组织运用，使其发挥最大能力，即为达成某种目的，将某组织体或某机构移至能发挥最大能力之形态。“动员”一般有广义与狭义两种解释。狭义的“动员”只指军事动员，即“军队遇邻近战争时，自平时状态，进于战时状态之谓。如由平时编制改为战时编制，以及集中人马，整备战具，征发粮草等”。广义的动员则不局限于军事方面，是指“将全国人力、物力、财力及科学技术与国家潜力，由平时各种活动方式，立即转为战时状态，期于战争开始时，即能充分满足其军事要求，于战争进行中，不断支持其供应，以获得国防军事上之最后胜利”。我国台湾地区学者张剑寒教授认为，动员是指“国家于战事发生或行将发生时，由政府下达动员令，将全国人民和一切物质力量以及各种有形无形的潜力，加以严密地组织，并将国家由平时状态转化为战时状态，以便能充分发挥战斗力，克敌制胜，确保国家民族之生存”。

二、我国法律对动员的规定

动员也是为我国宪法、法律、法规、规章及预案和政策文件所明确规定的应急法律制度。

1．《宪法》对动员的规定。《宪法》第67条关于全国人大常委会的职权第（十九）项规定，决定全国总动员或者局部动员。第80条规定，中华人民共和国主席根据全国人民代表大会的决定和全国人民代表大会常务委员会的决定，公布法律……发布动员令。根据《宪法》的规定，我国的动员可以分为全国总动员和局部动员两类，动员的决定由全国人大常委会来实施，而国家主席则颁布动员令。

2．法律对动员的规定。《中华人民共和国国防动员法》（以下简称《国防动员法》）于2010年2月26日由第11届全国人民代表大会常务委员会第13次会议通过，于2010年7月1日起实施。该法以国防动员的准备、实施以及相关活动作为调整对象，是对国防动员专门加以立法的一部单行法律。它共分14章，72条，即总 则；组织领导机构及其职权；国防动员计划、实施预案与潜力统计调查；与国防密切相关的建设项目和重要产品；预备役人员的储备与征召；战略物资储备与调用；军品科研、生产与维修保障；战争灾害的预防与救助；国防勤务；民用资源征用与补偿；宣传教育；特别措施；法律责任和附则。总体上看，这部法律具有以下几个特点：

一是主要规定基本制度。这部法律的主体内容是规范国防动员领域最基本的制度。二是科学总结实践经验。在我国国防动员建设的长期实践中，形成了适合国情军情的方针原则，积累了丰富的经验，如坚持平战结合、军民结合、寓军于民的方针，遵循统一领导、全民参与、长期准备、重点建设、统筹兼顾、有序高效的原则；坚持国防动员体系与国家安全需要相适应，与经济社会发展相协调，与突发事件应急机制相衔接，等等。该法把这些被实践证明是正确的、成熟的方针政策和成功做法进行科学的总结和梳理，并上升到法律的高度加以确认，体现了本法的科学性、可行性。三是注重突出重点内容。国防动员涵盖政治、经济、军事、社会等诸多领域，涉及军队和地方诸多部门，需要规范的内容很多。该法把增强国防动员潜力、提高国防动员能力作为重点，具体体现到各章之中，特别是对平时动员准备和战时动员实施的重要方面、重点环节进行了规范，体现了突出重点、兼顾一般、立足现实、着眼发展的要求。四是坚持以人为本理念。该法充分体现以人为本理念，既规定公民和组织在国防动员中的责任和义务，又注重保障公民和组织的基本权益。如第十章“民用资源征用与补偿”，既规定任何公民和组织都有接受民用资源征用的义务，又规定免于征用的范围及补偿办法。当然，该法也存在一些不足，比如，调整对象有限，许多条款规定过于原则，缺乏可操作性等。

《国防法》第3条规定：“国防是国家生存与发展的安全保障。国家加强武装力量建设和边防、海防、空防建设，发展国防科研生产，普及全民国防教育，完善动员体制，实现国防现代化。”第44条规定：“中华人民共和国的主权、统一、领土完整和安全遭受威胁时，国家依照宪法和法律规定，进行全国总动员或者局部动员。”第45条规定：“国家在和平时期进行动员准备，将人民武装动员、国民经济动员、人民防空、国防交通等方面的动员准备纳入国家总体发展规划和计划，完善动员体制，增强动员潜力，提高动员能力。”第46条规定：“国家建立战略物资储备制度。战略物资储备应当规模适度、储存安全、调用方便、定期更换，保障战时的需要。”第47条规定：“国务院和中央军事委员会共同领导动员准备和动员实施工作。一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业单位和公民，在和平时期必须依照法律规定完成动员准备工作；在国家发布动员令后，必须完成规定的动员任务。”第48条规定：“国家根据动员需要，可以依法征用组织和个人的设备设施、交通工具和其他物资。县级以上人民政府对被征用者因征用所造成的直接经济损失，按照国家有关规定给予适当补偿。”

从《国防法》对动员的规定可以看出，在我国，国防动员体制已经为法律所明确规定，国防动员包括全国总动员和局部动员两类。国防动员的主要内容是人民武装动员、国民经济动员、人民防空、国防交通动员等动员。实施国防动员的国家机关是国务院和中央军事委员会。

1998年的《中华人民共和国兵役法》（以下简称《兵役法》）第9章专门规定了“战时兵员动员”。“战时兵员动员”可以视为是我国国防动员的内容之一。该法第47条规定：“为了对付敌人的突然袭击，抵抗侵略，各级人民政府、各级军事机关，在平时必须做好战时兵员动员的准备工作。”第48条详细规定了“战时兵员动员”的主要事项：在国家发布动员令以后，各级人民政府、各级军事机关，必须迅速实施动员：（1）现役军人停止退出现役，休假、探亲的军人必须立即归队；（2）预备役人员随时准备应召服现役，在接到通知后，必须准时到指定的地点报到；（3）机关、团体、企业事业单位和乡、民族乡、镇的人民政府负责人，必须组织本单位被征召的预备役人员，按照规定的时间、地点报到；（4）交通运输部门要优先运送应召的预备役人员和返回部队的现役军人。

除了这两部法律对动员做了较为详细的规定外，1995年的《中华人民共和国预备役军官法》（以下简称《预备役军官法》）第3条第2款规定，军官预备役按照平时管理和战时动员的需要，分为两类：在预备役部队任职的和预编到现役部队的预备役军官为第一类军官预备役，其他预备役军官为第二类军官预备役。1996年的《中华人民共和国人民防空法》（以下简称《人民防空法》）第2条规定，国家根据国防需要，动员和组织群众采取防护措施，防范和减轻空袭危害。

3．行政法规与军事规章的规定。1995年国务院和中央军委发布的《国防交通条例》第6章专门规定了“运力动员和运力征用”。该条例第30条规定，本条例所称运力动员，是指战时国家发布动员令，对任何单位和个人所拥有的运载工具、设备以及操作人员，进行统一组织和调用的活动。2004年1月起实施的《民用运力国防动员条例》则对“民用运力国防动员”的准备、实施、经费保证、法律责任等内容做了详细的规定。“民用运力国防动员”也是国防动员的基本内容之一。根据该条例第2条的规定：“民用运力国防动员，包括动员准备和动员实施。在战时及平时特殊情况下，根据国防动员需要，国家有权依法对机关、社会团体、企业、事业单位和公民个人所拥有或者管理的民用运载工具及相关设备、设施、人员，进行统一组织和调用。国家在和平时期进行民用运力国防动员准备，增强动员潜力，保障战时及平时特殊情况下实施民用运力国防动员的需要”。第3条规定：“一切拥有或者管理民用运力的单位和个人都应当依法履行民用运力国防动员义务。因履行民用运力国防动员义务而遭受直接财产损失、人员伤亡的，依法享有获得补偿、抚恤的权利。”第4条规定：“国家国防动员机构在国务院和中央军事委员会领导下，负责组织领导全国的民用运力国防动员工作。军区国防动员机构负责组织领导本区域的民用运力国防动员工作。县级以上地方各级国防动员机构负责组织领导本行政区域的民用运力国防动员工作。”此外，《中国人民解放军内务条令》第122条规定，国家发布动员令或部队紧急战备需要召回时，一切请假、休假的人员均应立即返回部队。

4．相关预案与政府文件的规定。我国《国民经济动员预案》以及《2004年国防白皮书》对“国民经济动员”做了规定。“国民经济动员”也是国防动员的基本内容之一。“国民经济动员”是为保卫国家安全，有计划、有组织地提高国民经济应变能力的活动。平时，它是加强国防经济潜力建设和应付突发事件的重要措施，是调节国防经济常备力量与国民经济比例关系的手段，是遏制战争的强大威慑力量。战时，它是快速、有序地将国民经济体制由平时状态转入战时状态，将国防经济潜力转化为国防实力，赢得战争胜利的重要保证。“国民经济动员”包括工业、农业、交通运输、邮电通信、科技、医疗卫生、城市建设、商业贸易、财政金融等领域的动员。“国民经济动员”工作在国务院、中央军委的领导下，由国家发展和改革委员会承担。办事机构为国家经济动员办公室，其主要职责是：组织实施全国国民经济动员工作，协调国民经济动员工作中军事与经济、政府部门与军队系统、中央与地方的关系，搞好国民经济的平战结合、军民兼容，完善国民经济动员机制，增强平战转换能力。国务院有关部委，各省（自治区、直辖市），军队各军兵种、各军区设有相应的经济动员机构。

三、当代我国动员立法之改革

2003年的“非典”事件、2008年的南方大雪灾及汶川大地震都表明，有效的动员制度不仅能够集中全社会力量和资源控制和战胜危机，而且也能够在心理上减轻、避免民众的恐慌，并激发起民众战胜危机的强大精神动力。从法律体系上讲，动员制度是我国整个应急法律体系的有机组成部分。动员制度法治化程度的高低是衡量我国应急法律体系完整与否的一个重要指标，是我国建设社会主义法治国家工程的重要环节之一。然而，从现实来看，我国动员制度的法治化程度并不尽如人意。2007年11月施行的《中华人民共和国突发事件应对法》（以下简称《突发事件应对法》）明确规定了完善我国动员制度的法律要求。该法第6条规定：“国家建立有效的社会动员机制，增强全民的公共安全和防范风险的意识，提高全社会的避险救助能力。”十届全国人大常委会则将制定一部《国民经济动员法》纳入自身的立法规划。可以这样认为，无论是从动员制度自身功能适应社会发展的需要，抑或是从立法者实现建设法治国家目标的要求，进一步完善动员制度已经成为中国学术界所必须面对的一个迫切问题。笔者无意于面面俱到地阐述我国整个动员制度，而是通过对现行动员制度的反思，从宏观上提出我国未来动员制度的立法实现三大转变的需要，即从国防为主的动员制度向减灾和国防并重的动员制度之转变；从国家动员的单一体制向以国家和社会动员相结合的双重体制之转变；从分散型的法体模式向综合型的法体模式之转变。

1．从国防为主的动员制度向减灾和国防并重的动员制度之转变。如前所述，从实定法角度，我国现行的动员制度主要散见在《国防动员法》、《国防法》、《中华人民共和国兵役法》（以下简称《兵役法》）、《中华人民共和国预备役军官法》（以下简称《预备役军官法》）、《中华人民共和国人民防空法》（以下简称《人民防空法》）以及《国防交通条例》等一些单行的法律规范中。通过分析这些法律规范，我们可以发现：现行的动员制度主要是一种以国防为主的动员，目的是为了有效应对战争危机，基本内容包括人民武装动员、国民经济动员、人民防空、国防交通动员等。

与实定法层面对国防动员制度的规定相匹配，我国学术界对动员的界定，也主要是从军事、战争或国防角度展开的。如果从历史角度来分析，也可以发现动员主要限于军事或国防方面的动员。动员实践虽然古已有之，但“动员”一词的最早使用则是在18世纪后期的德国。1870年普法战争期间，普鲁士和法国都实行“动员”。从德文“mobilmoahung”，后及法文“mobilisa-tion”，再及英文“mobilization”，“动员”的本意为“集合”、“装备”及“准备作战”等。日俄战争后，日本学者儿玉源太郎将其翻译成“动员”。后中国学者也将该词用于战争与军事方面。可见，无论是法律规范的直接规定，还是理论或历史，动员主要在军事领域使用，仅针对战争而言的。

那么这种以国防为主的动员法律制度是否适应中国现实需要呢？尽管我们不能排除我国与其他国家发生大规模武装冲突或战争的可能性，因而需要针对战争的动员制度，然而我们也应当清醒地意识到现阶段困扰中国的危机，并不是战争或武装冲突，而是频发的洪涝灾害、泥石流、地震、重大的矿难、井喷、禽流感等自然灾害、事故灾难或公共卫生事件。这些危机事件虽然不是战争，但它们与军事战争一样，都具有紧迫性、临时性、高度危险性和破坏性强的特征。因而也必须使用国家的全部或部分国力，必须集中和统一调度、指挥、管理国家可以利用的人力、物力等各种力量，必须全部或局部调整国家的政治、经济、文化等活动，全力以赴地应对，才能保障国家安全，维护人民的权益。也就是说，现阶段困扰我国政府的并不是战争危机，而是除战争以外的其他危机事件，对于这些危机事件同样需要动员法律制度。但我国现行的动员法律制度主要针对战争而言，当面对战争以外的危机事件时，就处于没有法律可依的状态，这不仅极大地限制了物力、财力、人力的有效动员，也无法保证公民基本权利在危机状态下不被侵害。

另一方面，由于应对危机是政府的第一责任，于是非法治化的动员方式便大行其道。在这种动员方式的强大政治压力下，人们容易产生“危机压倒一切”、“为应对危机可以不惜一切代价”的认识。在这些认识指导下，人们的行为难免出现极端化。如在抗击“非典”中，“罢官潮”等所造成的压力在一些基层管理者心中造成了结果压倒一切的心理，只要保住自己的地盘干净，不惜采取一切手段，也就出现了挖断公路以阻止疫区车辆、疫区人员，乃至出现北京人一律不许入住酒店、来访或经过等等非理性现象。

由此可见，为适应我国现阶段应对危机事件的需要，我国动员制度应当加以调整，即应当以国防为主的动员制度向以减灾和国防并重的动员制度转变。而且，将来动员制度的立法应当将重点置于防御或减轻灾害（难）方面。具体而言，在统一的动员法典中，需要对不同类型的危机事件，比如突发公共卫生事件、自然灾害、事故灾难和社会安全事件，规定不同的动员制度；在制定单行动员法律规范时，需要补充除战争以外的危机事件的立法，包括自然灾害动员法、事故灾难动员法、公共卫生事件动员法、社会安全事故动员法，甚至还包括经济危机事件动员法等等。

2．从国家动员的单一体制向以国家和社会动员相结合的双重体制之转变。简而言之，动员体制是指一个国家的宪法或法律规范对动员机构及其职责和权限的具体规定。根据《宪法》第67条关于全国人大常委会的职权第（十九）项规定，决定全国总动员或者局部动员。第80条规定，中华人民共和国主席根据全国人民代表大会的决定和全国人民代表大会常务委员会的决定，公布法律……发布动员令。根据《宪法》规定，我国的动员可以分为全国总动员和局部动员两类，动员的决定由全国人大常委会来实施，而国家主席则颁布动员令。又据《中华人民共和国国防法》（以下简称《国防法》）第47条规定：“国务院和中央军事委员会共同领导动员准备和动员实施工作。一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业单位和公民，在和平时期必须依照法律规定完成动员准备工作；在国家发布动员令后，必须完成规定的动员任务。”一言以蔽之，我国现行的动员体制是一种典型的国家动员的单一体制。虽然上述《突发事件应对法》提出建立有效的社会动员机制的要求，但我国目前尚未有专门关于社会动员方面的法律规范。

从理论上讲，国家动员体制主要有三大特点：一是强制性。国家主要通过宪法、法律、法规、条例、命令和政策，并以暴力机关为后盾来组织社会资源，实现集体行动的目的。二是全面性。国家既可以对领土疆域内的社会事务进行全面渗透，又可以对领土疆域之外的世界事务加以干预。三是代理性。国家动员实际上是通过政府，更直接地说是通过公务员来实现的。虽然这些特征使得国家在面临战争或其他特别重大危机事件时有其优势，即能够在短时间内集中全部或部分人力、物力和财力，有效的战胜危机，但是，这些特点又决定了国家动员体制具有手段和方式比较激烈或极端、持续性差，以及代价较高的弊端。

笔者认为，从中国的现实需要出发，在将来动员立法时，将单一的国家动员体制转变为国家和社会动员相结合的体制是可行的。一方面，这是由社会动员体制本身具有的功能所决定的。社会动员体制是一种非政府组织及社会公众自愿集中资源、志愿参与危机事件的制度体系，它具有动机或目的的公益性，参与的志愿性和直接性等特点。非政府组织通过人员派遣、物资援助、募集奖金、心理援助和提供信息等手段，不仅在危机事件发生后的灾害救助阶段，而且在前期的预警、监控阶段都能够有效动员自身或社会资源。由于社会单位、社区、社会团体以及志愿者更贴近普通社会大众，更熟悉和了解社会实际情况，而且他们的非官方身份在一些方面一定条件下更容易开展工作，因此在调动和激发起民众战胜危机的激情与潜力方面具有政府无法替代的作用。以2003年抗击“非典”为例，非政府组织的资源动员至少表现为以下四个方面：一是进行广泛的宣传、鼓动，发出倡议，动员各方面力量应对危机。据统计，仅全国各级计划生育协会分送的宣传材料就达7亿多份，制作宣传展板、知识挂图达6亿多块（张）。由社团、社区、社会单位、志愿者等进行的宣传、鼓动是动员全民抗击“非典”的重要一环。二是开展各类捐赠活动。截止到2003年7月4日，仅中华慈善总会已累计接受社会捐赠款物8792万多元，其中捐款1139多万元，捐物7653多万元。三是组织大量的志愿人员，为战胜“非典”提供各种志愿服务。四是承担一些政府不能或无法有效开展的工作。比如医药界的一些协会主动、积极行动起来，召集专家研讨疫情，研究药方；还有许多社会团体利用自身优势帮助政府采购卫生医药物品和器材；公共场所消毒、社区流动人员登记核查等一系列具体繁杂的日常工作也有许多都是由社会力量承担的。显然，社会动员体制所具有的手段温和，长期效益高和监督成本低的优势在一定程度上弥补了国家动员体制的上述不足。

另一方面，国家动员体制与社会动员体制相结合的有效性也为西方学者提出的开放式系统理论所证明，为“治理”理论所提倡。20世纪50年代以来，西方许多组织理论专家针对美国和前苏联争霸而使世界的不确定性增长的背景，提出开放式系统理论。根据该理论，公共组织分为有机运动型和机械运动型两类。机械运动型组织就是根据马克斯·韦伯的理性官僚制理论设计的、能够像机械一样精确运作的组织。传统的国家机关属于这类组织。这类组织在处理具有可预期性和可分析性的常规事件时，能够实现其高效、准确的目的。但是当面对更具复杂性、不确定性和不可预期的突发事件时，由于管理人员理性思考有限，正式的官僚机构处理信息的能力也有限，使得这类组织的行动过于迟缓、缺乏灵活性，无法及时、有效地进行决策。相比之下，有机运动型组织不强调上下级之间的等级关系，而是注重与该组织系统以外的其他组织的沟通和联系，共享消息资源，因而能够在决策、反应等方面更为灵活和有效。另外，从20世纪90年代以来，国际社会越来越关注“治理”和传统的“政府统治”不同。“治理”理论认为，全球化拥有一种强大而复杂的影响，关于人权和民主治理的全球化的规范正在穿透国界，重塑传统的主权和自治概念。如果说“统治”追求的是统治利益的最大化，“治理”的目的则在于最大限度地增进公共利益。俞可平教授指出，“统治”由政府行为组成，其权威是政府，施威方式通过自上而下的发号施令，施威领域以国界之内为限。“治理”则是指由公民社会组织承担的公共管理，以及民间组织与政府部门合作进行的公共管理活动，其权威不一定是政府机关，而主要通过合作、协商、伙伴关系、确立共同目标等方式来实施对公共事务的管理，是一个上下互动的管理过程。“少一些统治，多一些治理”，这是一些西方政治学家和政治家的流行口号。在他们看来，随着全球化时代的来临，人类政治过程的重心正在从“统治”走向“治理”，从“善政”走向“善治”，从民族国家的政府统治走向全球治理“善治”的本质特征，在于它是政府与公民对公共生活的合作管理，是政治国家与公民社会的一种新型关系，是两者的最佳状态。德国总理施罗德就提出，国家现在已经不可能通过自己的行动解决所有问题，新“治理”的核心是公民社会。

由此可见，我国将来的动员法律规范在规定体制时，应当补充规定社会动员体制，充分授予妇联、工会、各类协会、居民委员会等组织在应对各类危机事件中的应急性权利与义务，包括普及应急知识、实施应急演习、进行宣传动员、协助维护秩序、参加应急救助、配合行政机关采取应急处置措施等，以有效发挥其优势。

3．从分散型的法体模式向综合型的法体模式之转变。动员法的法体模式是一国立法者对动员法的总体风格特征，具体包括条文体系编排、适用范围和制度结构等方面的设计和安排。从理论上讲，动员法的法体模式主要有三种：一是统一法典模式；二是单行法律、法规模式；三是无独立动员法而完全与正常状态下的法律和法规相混合模式。第一种模式是制定各类动员制度均统一适用的法典，内容可包括总则（立法宗旨与根据、动员的定义与类型、基本原则）、动员状态的决定和宣布、紧急立法措施、紧急行政措施、动员状态的终止与撤销、动员机构和人员、法律责任以及国家补偿和诉讼等。在统一法典模式下，并不排除就某一特定的危机事件，同时制定某些特别的单行动员法律或法规。第二种模式是不制定统一适用于各类危机状态的动员法典，而分别就特定危机领域或特定危机事项制定单行的动员法律、法规，如《战争动员法》、《自然灾害动员法》、《事故灾难动员法》、《公共卫生事件动员法》等等。第三种模式是既不制定统一的动员法典，也不制定任何专门动员法律、法规，仅在国家正常状态下的法律、法规中规定紧急动员措施。在现代民主、法治国家，动员立法通常都采取第一种或第二种模式。采取第三种模式的国家实际上是无视危机状态与正常状态下国家权力行使和公民权利保护的不同特点。

我国现行动员法的法体模式属于一种典型的分散型法体模式。既缺乏一部统一的动员法典，特定领域的单行动员法律规范也不健全。主要的动员法律制度主要散见在《国防动员法》、《国防法》、《兵役法》、《预备役军官法》、《人民防空法》、《国防交通条例》等法律规范中。那么，我国将来的动员立法应选择什么样的法体模式？可能会有不同观点。笔者认为应当采用统一立法与单行立法相结合的综合模式。

以单行的法律、法规形式对某种危机事件规定特定的动员制度当然有其明显优势：一是制定相对简单，出台及时，可以暂时避开某些困难问题或研究不成熟的问题；二是针对性强，能及时应对某类紧急危机；三是突出了不同危机事件需要不同类型的动员的特点，使每类危机事件及其动员规定得比较细致。但是，单行的法体模式也存在许多局限性。如这种法体模式虽然突出了国家对几类主要危机事件进行动员的个性，但却肢解了国家对各类危机事件进行动员的共性，形成宏观立法有缺陷，微观立法过于精致的立法格局。应当认识到，以某一种危机状态为对象来制定一部单行的动员法律或法规，实难以穷尽危机事件的种类。克服其局限性的方式便是以具有普遍性的原则规定和一般性的程序制度要求来进行最大限度的涵盖，即采用统一立法的法体形式。因为统一的动员法具有以下几方面的重要作用：一是统领各单一危机事件所需要的动员的基本程序制度和主要原则，以培育和强化国家应对各类危机事件的动员都符合法治国家的要求；二是拾遗补缺、预警未来，将各类单行法律不能涉及的各类危机事件的动员（包括现在的和未来可能出现的），以基本的程序和制度要求做全面的囊括；三是协调各种危机事件及其动员的共性，防止在程序和制度上的各行其是、宽严悬殊较大，甚至相互冲突的现象。此外，制定统一的动员法还可以节省时间，减少出台一部又一部的动员法律的精力，从而最终形成以统一的动员法为基本法，统率各行业和各部门的单行动员法（包括行政法规、地方性法规和行政规章）为一体的动员法律体系。

而且，从实际经验来看，世界法治发达的国家也多采用了综合模式，即法典与单行法律和法规相结合的模式。如世界上最早的动员基本法是1793年8月23日法国国民议会颁布的《全国总动员法令》。1938年，法国正式颁布了《总动员法》，随后制定了数十部单行动员法。日本则有《国家总动员法》，以该法为基础，在兵员动员、劳工动员、物资动员、交通运输动员、通信联络动员方面都颁布了单行法律规范。此外，英、美和德国的情况也是如此。