第一节 现有研究成果之概述

对于该问题的学术界的研究现状，主要体现在以下三个方面：

1．有些学者在阐述国家紧急状态时，分析了在国家紧急状态下，国家权力的扩张和集中问题。如有学者认为，在国家紧急状态下，通过委任立法、行政紧急命令等方式，行政机关的权力得以扩张和集中，行使通常情况下属于立法机关的权力。另外有学者认为，在紧急状态和其他应急事务中，原则上军事权力的行使情况应当有法律的规定或地方政府的请求。

国外也有学者认为，民主宪政国家在面对极端危机时，现有宪政结构需要调整，应当以一种“宪政独裁”的体制来应对。而所谓的“宪政独裁”，所包含的主要意思就国家权力集中到行政机关。如美国著名的政治学家罗斯特早已指出，世界上没有一个自由民主国家使其领导人无法采取独裁措施以应对危机力求自保的事情，倘若一个民主国家缺乏这种应变方式或其领导人缺乏实行独裁的意志和决心，那么这个国家就无法在真正的危机考验中生存。罗斯特教授进一步指出，在危机状态下，民主宪政国家的政治构造本身孕育着危机。民主宪政国家的政府体制主要是为了在平时和正常情况下的运作而设计的，往往不能应对严重危机的需要。政府的职责是由若干相互依赖的单位或机构加以分配，而执行这些职责的权力都是由久经确定的法律、习俗及宪法惯例加以规定划分的。政府所赖以成立的人们则享有许多为政府领袖所承认的与生俱来及不可让与的经济、政治和社会权利。但这种体制往往不能符合严重危机状态下的紧急需要。所谓民主政治是和平的婴儿，离不开母亲而生存。民权自由、自由企业、宪政主义及基于辩论与协调的政府等观念，都是奢侈品。罗斯特还总结到：“当一个国家的安危存亡发生问题时，除了独裁政体外，没有任何形式的政府能够生存。”

2．有些学者在分析紧急状态下行政执法的特点或行政紧急权力的法律属性时，阐述了行政应急权力的扩张或集中的特点。如有学者认为，与紧急状态的特点相对应，行政机关在紧急状态下的执法，也具有不同特点。其中一个特点是扩张性。因为正常情况下的执法手段难以有效应对紧急状态。因此，法律有必要赋予行政机关一些平时所没有的处置权，行政机关可以据此采取不同于正常秩序下的措施。有时迫于形势的需要，除了这些紧急状态法律赋予的处置权，行政机关甚至可以采取事实行为，即采取一些没有法律依据的措施，而由有权机关事后予以追认。另有学者认为，行政紧急权力除了具有超法规性外，还具有集中性和扩张性两大特点。集中的属性是从行政紧急权力与立法权力和司法权力的关系以及中央国家行政机关与地方国家行政机关的关系的角度而言的。这包括水平方向的立法权力和司法权力集中到行政机关以及垂直方向的地方国家行政机关的权力集中到中央国家行政机关，其结果是行政紧急权力得以强化。行政紧急权力的集中，可以通过委任立法和行政司法等方式来实现。行政紧急权力扩张的属性是从行政紧急权力与相对人权利的关系之角度而言的。在危机时期，国家行政权力延伸至通常属于公民自治的领域，公民权利和自由行使的范围急剧缩减。这可以通过以行政紧急命令的方式中止宪法或法律对公民某些基本权利的保护和变通执行宪法所规定的公民某些基本权利等方式来实现。

3．有学者在研究我国《突发事件应对法》时，探讨了应急行政职权与其他国家权力之间的关系。这位学者认为，行政机关应急职权的使用，改变了行政机关权力的正常行使方式，必然影响其他国家机关权力的正常行使。

首先，对于立法机关的权力，在应急行政措施实施期间，是否需要和如何确定人大对行政权的监督和对重大事项的决定。在紧急状态下，议会的权力是受到重大限制的。但是在普通应急管理中是否可以和如何继续发挥议会的作用，特别是处理突发事件过程之中的监督是否应当受到限制，如何进行过程监督和事后监督，都是值得认真研究的事情。

其次，对于军事机关的权力。如何确定军队、武警和武装力量对民事管理的介入。在紧急状态中军队有两个作用：一是军队对民事管理权的接管即实行军事管制，这是极端的情形；另一个是仅仅维持秩序和保障社会安全，而不干预民事管理事务，这是我国《戒严法》的做法。现行单项应急立法对军队参与问题的规定不多。原则上规定是根据立法和国务院、中央军委的命令参加应急救援和处置工作，具体的规定是由当地驻军参加县级以上地方人民政府的应急指挥机构。

最后，对于司法机关的作用。目前司法机关是按照三个诉讼法行使司法职权的。在应急管理中，这三个诉讼法规定的诉讼权利和诉讼程序肯定会受到限制，无论是客观上的不能还是法律上的不能，都是需要进行区分的。这三个诉讼中，民事和行政的司法权力是给予公民的起诉权启动的。但是刑事诉讼直接涉及对公共利益的保护和对危害行为的惩罚，在应急处理过程中是可以由国家决定是否继续行使的。如果是这样，刑事诉讼程序是否还要进行一些改变是一个问题，例如刑事侦察的期限规定等。这一问题可以由全国人大自己安排，或者通过修改《刑事诉讼法》作出新的制度安排。

笔者将在以上研究的基础之上，进一步阐述行政应急权力与其他国家权力之间的关系。