第二节 土地所有权

一、土地所有权概述

土地是人类生存之本，是人类社会最为重要的物质财富，因此，土地所有权是最为重要的房地产权利。

（一）土地所有权的概念和特点

土地所有权属于不动产所有权，是所有权的一种具体类型。依照《物权法》第39条的规定，所有权是指所有权人对自己的不动产或动产依法享有占有、使用、收益和处分的权利。因此，土地所有权是指所有权人对自己的土地依法享有占有、使用、收益和处分的权利。土地所有权具有如下特点：

1．土地所有权的客体具有特定性

所有权作为物权的一种，其客体为特定的物。土地所有权作为一种物权，其客体是土地。因土地是不动产，因此，土地所有权属于不动产物权。在我国，土地所有权的客体包括国有土地和集体土地。

2．土地所有权的主体具有限定性

依照我国现行法的规定，土地所有权属于公有所有权，所有权的主体只能是国家或农民集体，其他任何人或任何组织都不能成为土地所有权的主体。

3．土地所有权的交易具有禁止性

土地是最为重要的自然资源，我国法律严格禁止土地所有权的交易，不允许以任何形式进行土地所有权的交易，如买卖、抵押、投资等，都属于非法行为，均属无效。当然，我国法禁止土地所有权的交易，但并不完全禁止在特定情况下土地所有权会发生变更。例如，因土地征收、交换或调整土地会导致土地所有权的变更。前者是集体土地所有权变更为国家土地所有权，后者是集体土地所有权主体的变更。

4．土地所有权的权能具有分离性

土地归国家或集体所有，但国家或集体经济组织一般并不直接行使土地所有权，而是将土地所有权的权能予以分离。就国家土地所有权而言，实行建设用地使用权制度；就集体土地所有权而言，主要实行土地承包经营权制度和宅基地使用权制度等。

（二）土地所有权的内容

依照《民法通则》第71条和《物权法》第39条的规定，所有权包括占有、使用、收益和处分四项权利。据此，土地所有权也包括如下四项权能：

1．占有权能

占有是指对物为事实上的管领的事实。占有权能是土地所有权的基本权能，是土地所有权人行使对土地支配权的基础和前提。在一般所有权中，占有权能通常属于所有权人，即由所有权人在事实上控制属于自己的财产。但是，在土地所有权中，占有权能通常是由非所有权人行使，土地所有权人一般不直接行使占有权能。

2．使用权能

使用是指按照财产的性能和用途，对其所有物加以利用，以满足生产和生活的需要。在土地所有权中，使用权能主要体现为对土地加以具体利用，以实现土地的使用价值。在我国，土地所有权的使用权能通常是由土地所有权人通过土地使用权（如建设用地使用权、土地承包经营权、宅基地使用权等）的形式授予其他主体行使。

3．收益权能

收益是指收取所有物所产生的经济利益，其实质是获取物的价值。在土地所有权中，不仅土地所有权人享有收益权能，土地使用权人也享有收益权能。土地所有权人行使收益权能主要体现为收取相关土地使用费用，如建设用地使用权出让金、土地承包费等；土地使用权人行使收益权能主要体现为利用土地获得一定的经济利益，如利用国有土地从事一定的经营活动、利用集体土地从事耕作等。

4．处分权能

处分是指依法对物进行处置，从而决定其命运。处分权能是所有权的核心权能，包括事实上的处分和法律上的处分。事实上的处分是指对物进行消费，即通过事实行为使物的物理形态发生变化；法律上的处分是指对物的所有权的处置，即通过法律行为使物的所有权发生变动。法律上的处分有广义与狭义之分。狭义的处分仅指使物的所有权发生变化，即所有权人将物的所有权转让于他人；而广义的处分除狭义的处分外，还包括对物的所有权所设定的负担。

就土地所有权而言，基于土地的自然属性及国家保护土地的特殊政策，土地所有权人无权通过事实行为处分土地，即土地所有权人不享有事实上的处分权能。同时，基于我国土地所有权交易的禁止性，土地所有权人也不能通过法律行为使土地所有权发生变化。在土地所有权的处分权能上，土地所有权人只享有在土地所有权上设定负担的处分权能，如设定建设用地使用权、土地承包经营权、宅基地使用权等。可见，在我国，土地所有权人行使处分权能受到严格的限制，这也体现了我国土地所有权的特殊性。

（三）土地所有权的效力范围

土地所有权的客体为土地。关于土地所有权的效力范围，可以从“横”和“纵”两个方面理解。在横的方面，尽管土地浩瀚无边，但人们可以通过明确四至的方法，划分疆界，即地界。凡地界以内的土地，在法律上即成为独立之物，可以作为所有权的客体。因此，土地所有权在横的方面即以地界为其效力所及的范围。在纵的方面，土地可以分为三层，即地表、地上空间、地下地身。各国民法均规定，土地所有权的效力及于地表、地上空间和地下地身。但这种效力范围并不是漫无限制的，各国民法也都对此加以一定的限制。这主要表现在：（1）法律的限制。法律对土地所有权的限制很多，除相邻关系的限制外，还有国防、电信、交通、自然资源、环境保护、名胜古迹等方面的限制。（2）内在的限制。关于土地所有权的效力范围，各国民法多以“行使所有权有利益”的范围加以限制。即土地所有权的效力范围，仅限于其行使受到法律保护的利益范围之内。超出此范围，为土地所有权的效力所不及。如何判断“行使所有权有利益”的范围，通说认为应依损害的状态、土地的位置，参考一般社会交易观念等具体情形认定。例如，飞机在土地上空飞行，对土地所有权人而言，即属于“行使所有权有利益”的范围之外。

二、国家土地所有权

（一）国家土地所有权的概念和特点

国家土地所有权是指国家对自己所有的土地依法享有占有、使用、收益和处分的权利。这是我国最为重要的土地所有权形式，在我国社会经济生活中占有重要的地位。国家土地所有权具有如下特点：

1．国家土地所有权的主体具有唯一性

《民法通则》第73条第1款规定：“国家财产属于全民所有。”《物权法》第45条第1款规定：“法律规定属于国家所有的财产，属于国家所有即全民所有。”国有土地是国家财产的重要组成部分，因此，国家是国家土地所有权的唯一主体，任何人或任何组织都不能成为国家土地所有权的主体。

2．国家土地所有权的客体具有限定性

国家所有权客体的范围相当广泛，既包括国家专有财产，也包括其他国家非专有财产。前者如矿藏、水流、海域等，后者如土地、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等。就国家土地所有权而言，其客体仅限于土地，且仅包括城市的土地以及法律规定为国家所有的农村和城市郊区的土地。除此之外的其他土地，并不属于国家土地所有权的客体范围。有一种观点认为，土地上承载的水、森林、草原、其他植被以及地下埋藏物、地下或地表的矿产等可利用资源也属于国家土地所有权的客体范围。对此，我们持不同的看法。一方面，从现代土地法的发展来看，“大土地观”已经逐渐解体，取而代之的是土地之外的自然资源如水资源、森林资源、矿产资源等从土地中独立出来，成为独立的不动产，不再属于土地的组成部分。另一方面，从我国现行法的规定来看，法律上将土地与森林、山岭、草原、荒地、滩涂等视为不同的物，可以分别成立所有权。

3．国家土地所有权的取得方式具有特定性

在民法上，所有权的取得方式有很多种，既有原始取得方式，也有继受取得方式。前者如生产、没收、善意取得、添附、先占等，后者如买卖、互易、赠与等。但从国家土地所有权的取得上看，其方式具有特殊性，只能通过特定的方式才能取得国家所有权。从我国国家土地所有权的取得来看，主要有四种方式：一是没收和接管。这是指新中国成立初期，国家对帝国主义、官僚资本主义、国民党反动政府和反革命分子等占有的城市土地，通过没收与接管的方式，无偿地将该土地变为国有土地。二是赎买。这是指20世纪50年代中后期对城市资本主义工商业、私营房地产公司和私有房地产主所拥有的城市土地进行社会主义改造，用赎买的方式将其转变为国有土地。三是征收。这是指对非国有土地通过给予一定的补偿而将其变为国有土地。四是收归国有。这是指1982年《宪法》规定全部城市土地属于国家所有。

4．国家土地所有权实行有偿使用制度

如前所述，我国房地产法实行土地所有权与土地使用权相分离原则，任何单位和个人使用国有土地，都须取得建设用地使用权。《土地管理法》第2条第5款规定：“国家依法实行国有土地有偿使用制度。但是，国家在法律规定的范围内划拨国有土地使用权的除外。”依照我国现行法的规定，除法律另有规定外，任何人和组织使用国有土地，都应当按照规定向国家支付建设用地使用权出让金。当然，国家在法律规定的范围内划拨建设用地使用权的，使用权人无须支付出让金。

（二）国家土地所有权的客体范围

依照我国现行法的规定，国家土地所有权的客体包括城市的土地以及法律规定属于国家所有的农村和城市郊区的土地。依照《确定土地所有权和使用权的若干规定》的规定，国有土地按照下列标准确定：

1．城市市区范围内的土地属于国家所有。

2．依据1950年《中华人民共和国土地改革法》及有关规定，凡当时没有将土地所有权分配给农民的土地属于国家所有；实施1962年9月《农村人民公社工作条例修正草案》未划入农民集体范围内的土地属于国家所有。

3．国家建设征用的土地，属于国家所有。

4．开发利用国有土地，开发利用者依法享有土地使用权，土地所有权仍属国家。

5．国有铁路线路、车站、货场用地以及依法留用的其他铁路用地属于国家所有。土改时已分配给农民所有的原铁路用地和新建铁路两侧未经征用的农民集体所有土地属于农民集体所有。

6．县级以上公路线路用地属于国家所有。但公路两侧保护用地和公路其他用地，凡未经征用的农民集体所有的土地仍属于农民集体所有。

7．国有电力、通讯设施用地属于国家所有。但国有电力通讯杆塔占用农民集体所有的土地，未办理征用手续的，土地仍属于农民集体所有。

8．军队接收的敌伪地产及解放后经人民政府批准征用、划拨的军事用地属于国家所有。

9．河道堤防内的土地和堤防外的护堤地，无堤防河道历史最高洪水位或者设计洪水位以下的土地，除土改时已将所有权分配给农民，国家未征用，且迄今仍归农民集体使用的外，属于国家所有。

10．县级以上水利部门直接管理的水库、渠道等水利工程用地属于国家所有。但水利工程管理和保护范围内未经征用的农民集体土地仍属于农民集体所有。

11．国家建设对农民集体全部进行移民安置并调剂土地后，迁移农民集体原有土地转为国家所有。但移民后原集体仍继续使用的集体所有土地，国家未进行征用的，其所有权不变。

12．因国家建设征用土地，农民集体建制被撤销或其人口全部转为非农业人口，其未经征用的土地，归国家所有。继续使用原有土地的原农民集体及其成员享有国有土地使用权。

13．全民所有制单位和城镇集体所有制单位兼并农民集体企业的，办理有关手续后，被兼并的原农民集体企业使用的集体所有土地转为国家所有。乡（镇）企业依照国家建设征用土地的审批程序和补偿标准使用的非本乡（镇）村农民集体所有的土地，转为国家所有。

14．《农村人民公社工作条例修正草案》公布以前，全民所有制单位、城市集体所有制单位和集体所有制的华侨农场使用的原农民集体所有的土地（含合作化之前的个人土地），迄今没有退给农民集体的，属于国家所有。

《农村人民公社工作条例修正草案》公布时起至1982年5月《国家建设征用土地条例》公布时止，全民所有制单位、城市集体所有制单位使用的原农民集体所有的土地，有下列情形之一的，属于国家所有：（1）签订过土地转移等有关协议的；（2）经县级以上人民政府批准使用的；（3）进行过一定补偿或安置劳动力的；（4）接受农民集体馈赠的；（5）已购买原集体所有的建筑物的；（6）农民集体所有制企事业单位转为全民所有制或者城市集体所有制单位的。

《国家建设征用土地条例》公布时起至1987年《土地管理法》开始施行时止，全民所有制单位、城市集体所有制单位违反规定使用的农民集体土地，依照有关规定进行了清查处理后仍由全民所有制单位、城市集体所有制单位使用的，确定为国家所有。

15．1986年3月中共中央、国务院《关于加强土地管理、制止乱占耕地的通知》发布之前，全民所有制单位、城市集体所有制单位租用农民集体所有的土地，按照有关规定处理后，能够恢复耕种的，退还农民集体耕种，所有权仍属于农民集体；已建成永久性建筑物的，由用地单位按租用时的规定，补办手续，土地归国家所有。

16．土地所有权有争议，不能依法证明争议土地属于农民集体所有的，属于国家所有。

（三）国家土地所有权的行使

国家土地所有权的主体是国家，但国家一般并直接行使国家土地所有权，而是通过特定方式行使国家土地所有权。《土地管理法》第2条第2款规定：“全民所有，即国家所有土地的所有权由国务院代表国家行使。”《物权法》第45条第2款规定：“国有财产由国务院代表国家行使所有权；法律另有规定的，依照其规定。”可见，国家土地所有权并不是由国家直接行使，而由是国务院代表国家行使。应当指出，尽管国务院代表国家行使国家土地所有权，但国务院也并不是直接代表国家行使国家土地所有权，而是授权各地方人民政府具体行使国家土地所有权。例如，在建设用地使用权划拨、出让中，各地方人民政府（国土资源管理部门）就代表着国务院（国家）行使国家土地所有权。

三、集体土地所有权

（一）集体土地所有权的概念和特点

《物权法》第59条第1款规定：“农民集体所有的不动产或者动产，属于本集体成员集体所有。”可见，集体土地所有权是指农民集体对自己所有的土地依法享有占有、使用、收益和处分的权利。集体土地所有权是我国土地公有所有权的另一种形式，在农村经济中发挥着重要的作用。集体土地所有权具有如下特点：

1．集体土地所有权的主体是农民集体

依照《民法通则》、《土地管理法》、《物权法》等法律的规定，集体土地所有权的主体是农民集体，具体包括三种：（1）村农民集体；（2）村内农民集体；（3）乡（镇）农民集体。可见，与国家土地所有权的主体具有唯一性相比，集体土地所有权的主体具有多元性。

2．集体土地所有权的客体是除国有土地之外的其他土地

国家土地所有权与集体土地所有权同属土地所有权，其客体均为土地，但集体土地所有权的客体为国有土地以外的其他土地，包括农用地、建设用地等。其中，农用地包括耕地和其他用于种植业、林业、畜牧业和渔业生产的土地，建设用地包括乡（镇）企业用地、乡村公益事业用地、乡村公共设施用地、农民使用的宅基地等。

3．集体土地所有权是基于特定历史原因产生的

集体土地所有权是在20世纪50年代中期，我国开展社会主义改造运动中产生的。在新中国成立初期，我国实行了农民土地所有制，农民享有土地所有权。1956年6月的《高级农业生产合作社示范章程》将农民私有的主要生产资料转为合作社集体所有，农民的土地因入社而转为合作社集体所有。该章程第13条规定：“入社的农民必须把私有的土地和耕畜、大型农具等主要生产资料转为合作社集体所有。”可见，我国的集体土地所有权是在农民土地所有权的基础上，通过入社的方式创立起来的，具有特定的历史原因。

4．集体土地所有权主要实行土地承包经营制度

依照《民法通则》的规定，公民、集体依法对集体所有土地的承包经营权，受法律保护。《物权法》第124条第2款规定：“农民集体所有和国家所有由农民集体使用的耕地、林地、草地以及其他用于农业的土地，依法实行土地承包经营制度。”可见，集体土地所有权主要是通过土地承包经营制度来实现的。当然，集体土地所有权也存在着其他实现方式，如乡（镇）企业用地、乡村公益事业用地、乡村公共设施用地等集体土地建设用地使用权、宅基地使用权等。

（二）集体土地所有权的客体范围

集体土地所有权的范围为国有土地之外的其他土地，即法律规定属于集体所有的土地。依照《确定土地所有权和使用权的若干规定》的规定，集体所有的土地按照下列标准确定:1．土地改革时分给农民并颁发了土地所有证的土地，属于农民集体所有；实施《农村人民公社工作条例修正草案》时确定为集体所有的土地，属农民集体所有，但依照规定属于国家所有的除外。

2．村农民集体所有的土地，按目前该村农民集体实际使用的本集体土地所有权界线确定所有权。

依照《农村人民公社工作条例修正草案》确定的农民集体土地所有权，由于下列原因发生变更的，按变更后的现状确定集体土地所有权：（1）由于村、队、社、场合并或分割等管理体制的变化引起土地所有权变更的；（2）由于土地开发、国家征地、集体兴办企事业或者自然灾害等原因进行过土地调整的；（3）由于农田基本建设和行政区划变动等原因重新划定土地所有权界线的。行政区划变动未涉及土地权属变更的，原土地权属不变。

3．农民集体连续使用其他农民集体所有的土地已满20年的，应视为现使用者所有；连续使用不满20年，或者虽满20年但在20年期满之前所有者曾向现使用者或有关部门提出归还的，由县级以上人民政府根据具体情况确定土地所有权。

4．乡（镇）或村在集体所有的土地上修建并管理的道路、水利设施用地，分别属于乡（镇）或村农民集体所有。

5．乡（镇）或村办企事业单位使用的集体土地，《农村人民公社工作条例修正草案》公布以前使用的，分别属于该乡（镇）或村农民集体所有；《农村人民公社工作条例修正草案》公布时起至1982年国务院《村镇建房用地管理条例》发布时止使用的，有下列情况之一的，分别属于该乡（镇）或村农民集体所有：（1）签订过用地协议的（不含租借）；（2）经县、乡（公社）、村（大队）批准或同意，并进行了适当的土地调整或者经过一定补偿的；（3）通过购买房屋取得的；（4）原集体企事业单位体制经批准变更的。

1982年国务院《村镇建房用地管理条例》发布时起至1987年《土地管理法》开始施行时止，乡（镇）、村办企事业单位违反规定使用的集体土地按照有关规定清查处理后，乡（镇）、村集体单位继续使用的，可确定为该乡（镇）或村集体所有。

乡（镇）、村办企事业单位采用上述以外的方式占用的集体土地，或虽采用上述方式，但目前土地利用不合理的，如荒废、闲置等，应将其全部或部分土地退还原村或乡农民集体，或按有关规定进行处理。1987年《土地管理法》施行后违法占用的土地，须依法处理后再确定所有权。

6．乡（镇）企业使用本乡（镇）、村集体所有的土地，依照有关规定进行补偿和安置的，土地所有权转为乡（镇）农民集体所有。经依法批准的乡（镇）、村公共设施、公益事业使用的农民集体土地，分别属于乡（镇）、村农民集体所有。

7．农民集体经依法批准以土地使用权作为联营条件与其他单位或个人举办联营企业的，或者农民集体经依法批准以集体所有的土地的使用权作价入股，举办外商投资企业和内联乡镇企业的，集体土地所有权不变。

（三）集体土地所有权的行使

依照《土地管理法》第10条、《物权法》第60条的规定，集体土地所有权按照下列规定行使：（1）属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会代表集体行使所有权；（2）分别属于村内两个以上农民集体所有的，由村内各该集体经济组织或者村民小组代表集体行使所有权；（3）属于乡镇农民集体所有的，由乡镇集体经济组织代表集体行使所有权。如果集体经济组织、村民委员会或者其负责人作出的决定侵害了集体成员的合法权益，受侵害的集体成员可以请求人民法院予以撤销。

依照《物权法》第59条的规定，农民集体所有的土地属于本集体成员集体所有，因此，在行使集体土地所有权时，下列事项应当依照法定程序经本集体成员决定：（1）土地承包方案以及将土地发包给本集体以外的单位或者个人承包；（2）个别土地承包经营权人之间承包地的调整；（3）土地补偿费等费用的使用、分配办法。