第3章 科技政策的多维度考察

3.1 科技政策的涵义：科学政策、技术政策、创新政策

科技政策，是一个广义的、综合性的概念，包括科学政策、技术政策和创新政策。这些概念，在不同的文献和语境下也可能是广义的，需要具体情况具体分析。

为了便于科技政策研究，需要对纷繁复杂的科技政策和科技政策研究的现实和实际，采取“理想类型”方法，将科技政策划分为科学政策、技术政策和创新政策，分别进行讨论。

3.1.1 科技政策的定义

国际上关于科技政策的定义，较为典型的有：

所罗门（Salomon,1977, pp.45-46）提出，科技政策是“政府为促进科学技术研究的发展，并利用科技研究的成果实现广义政治目标所采取的集体性措施。”这里，科技政策不仅包括了“发展科学技术的政策（policy for science）”，即为促进科技研究提供合适的环境；也包含“利用科学的政策（policy through science）”，即利用科学发现、发明和创新为实现社会、经济、政治目标服务。这两个方面是相辅相成的。当今，科学技术因素影响着政治决策，影响着经济、社会、国防等方面的发展。

布鲁克斯（Brooks）提出，科技政策包含两类议题，一是政策中的科学（science in policy），如禁止核试验政策；二是发展科学的政策（policy for science）。（转引自樊春良，2005,5-6页）

有学者将科技政策分为四类（Hill,2006; Stine,2009），分别是：为科学的政策（policy for science），为政策的科学（science for policy），为技术的政策（policy for technology），为政策的技术（technology for policy），如表3.1所示。

伦德瓦尔和博拉斯（2009,589页；Lundvall和Borras,2005, p.599）将科学技术与创新政策界定为：政府为促进科学技术知识的生产、扩散和应用以实现国家目标的相关政策。在我国，罗伟（2007,2页）、樊春良（2007,2页）等学者对科技政策的概念和定义进行了探讨，有可取之处。

笔者综合多家说法，将科技政策定义为：科技政策是政府为了促进科学技术的发展，并利用科学技术为实现国家的目标而采取的政策。其政策形式表现为一系列法律法规、规划和计划、条例、措施和办法等。比如，国家中长期科技发展规划纲要、科学技术进步法、国家科技计划如科技重大专项、国家重点基础研究计划（973计划）、高技术研发计划（863计划）等。

3.1.2 创新政策

“创新政策”概念的提出及对创新政策的研究，在很大程度上归功于经济合作与发展组织（OECD）。OECD在其1982年的报告《创新政策》（Innovation Policy）中正式提出了“创新政策”的概念，并提出要把科技政策与政府的其他政策，特别是经济、社会和产业政策，包括能源、教育和人力资源政策形成一个整体。2005年OECD发布了《创新政策与绩效》（Innovation Policy and Performance）的报告。21世纪初OECD启动了创新政策国别研究项目（OECD Review of Innovation Policy）,2006年起开始发表系列报告，2008年出版中国创新政策研究报告。

柳卸林等（2006,25页）提出：创新政策是以促进创新的产生、利用和扩散为目标的一系列公共政策的综合。《中长期科学和技术发展规划纲要》提出：“按照有利于促进科技创新、增强自主创新能力的目标，形成国家科技政策与经济政策协调互动的政策体系。”这种科技政策与经济政策协调互动的政策，其实就是创新政策。

3.1.3 科学政策、技术政策、创新政策的区别和联系

科学政策和技术政策是两个相互区别又相互联系的概念，如表3.2所示。但是，随着技术变得越来越依赖于科学，越来越以科学为其基础，科学政策和技术政策有合一的趋势。

在现阶段，一般说来，创新政策包含技术政策和科学政策，技术政策包含科学政策（伦德瓦尔和博拉斯，2009,604页；Lundvall和Borras,2005, p.615）。科学政策、技术政策和创新政策关注的焦点和工具，如表3.3所示。

请注意，科技政策及其研究，并不存在着一个从科学政策到技术政策再到创新政策这样前后相继的历史阶段；在现实世界中它们同存并生，常常相互重叠和混杂（伦德瓦尔和博拉斯，2009,592-593页；Lundvall和Borras,2005, pp.604-606）。比如，科学政策中的一些经典议题在当前的技术政策和创新政策议程中占据显著的地位。现代生物技术和药物学的发展，使得从基础研究到商业化应用的距离越来越短了，在这样的情况下，大学的组织和功能问题成为一个突出的研究议题。而基因工程、转基因技术所带来的伦理道德问题等原本属于科学政策领域的，现在也出现在技术政策和创新政策之中了。

3.2 科技政策的分类：扩散导向型和使命导向型及其发展

国家科技政策，不是单一的政策，而是由多种类型科技政策和多个层次科技政策组成的一个组合体系。科技政策的类型，可以按多种指标来划分。比如按科学技术活动的类型和性质来分类，或按科技政策发布的层次分类，或按政策工具分类。目前，国际学术研究的一个主导范式是，把科技政策划分为使命导向型和扩散导向型。

3.2.1 使命导向型和扩散导向型

依据演化论（evolutionary perspective）观点，厄喀斯（Ergas,1987）把科技政策划分为“使命导向型”（mission-oriented，简称“使命型”）和“扩散导向型”（diffusionoriented，简称“扩散型”）两种类型。

（1）使命导向型政策，主要是面向国家主权，采取“大科学”的方式，从事对国家发展具有重大影响的激进型创新；公共物品的供给是次要考虑的问题。其最大的特点是集中化，即决策的集中化、选择技术和项目的集中化，支持重点主要集中在少数大型企业和科研机构。

（2）扩散导向型政策，主要侧重于科技基础设施的建设、促进技术的转移和扩散以及不同主体之间的合作，关注公共物品的供给，促进渐进创新。

使命导向型政策范式和扩散导向型范式具有丰富的内涵，可以与“大科学”、技术生命周期理论、“衍生”（spin-off）、“涓滴”（trickle-down）等概念和理论联系起来（Chiang,1991），因而具有重要的理论意义。实施使命导向型科技政策可以产生大规模的高端（high-end）的技术成就，它们又将产生大量规模较小、可以向下端移动的实际应用。具体地说，通过政府合同或采购，承包人可以提高其技术能力，积累生产知识，降低成本，从而寻求商业应用。通过这种“衍生”或自上而下的“涓滴”过程，使得政府前期的巨额投入产生效益。例如，20世纪60年代美国集成电路项目就是这样。扩散导向型科技政策倾向于促进渐进创新，提升现有产品的附加值，改进质量，提高效率，而不是创造全新的产业。然后“自下而上”和“后发制人”，产生高端复杂新技术，进入科学前沿。日本的科技政策就是这样一个成功的例子。

3.2.2 对扩散导向型和使命导向型的发展

受鲁坦（Ruttan,2001, p.537）、坎特纳和匹喀（Cantner和Pyka,2001）分类研究的启发，笔者提出从科学和技术、使命型和扩散型两个维度，把科技政策和科技项目划分为四类，如图3.1所示。

任何一个国家科技政策和科技项目都可以分解为四种类型，比如，在我国，16个科技重大专项属于使命型技术政策，国家重点基础研究计划973属于使命型科学政策，国家科学基金属于扩散型科学政策，星火计划属于扩散型技术政策。

该分类有助于我们把握国家科技计划的定位，并从时间动态上去考察国家科技政策的总体变迁。

3.3 科技政策文化：一个社会建构论的视角

3.3.1 科技政策研究的社会建构论视角

社会建构论（social constructivism）是当前人文社会科学领域中一个重要的研究范式。在《剑桥哲学辞典》中，社会建构论指称这一类观点，它们主张，某些领域的知识是我们的社会实践和社会制度的产物；或者，是相关的社会群体互动和协商的结果（Audi,1999, p.855）。社会建构论，从根本上来讲，是从社会生产过程的角度研究知识（安维复，2005,62页）。西斯蒙多（2007,66页）如是评价社会建构论对于科学技术学研究的重要价值：“社会建构论为科学技术学提供了三条重要预设或者说警示。第一，科学技术是社会的，这一点很重要。第二，科学技术是主动的——建构隐喻着活动。第三，科学技术并没有提供一条从自然到关于自然的思想的直接通道，科学技术产品本身并不是自然。”

社会建构论的研究视角，已经被应用于公共政策领域的研究工作中。斯奈德和英戈姆（Schneider和Ingram,2005）以社会建构论的视角研究了美国公共政策中政治等因素如何建构了“被关注群体”（deservedness/entitlement），以及这种建构如何影响了公众对于不同社会群体的体认，从而引发了关于美国的平等理念与非平等现实之间冲突的深层思考。格林哈戈（Greenhalgh,2008）应用社会建构论的思想，对中国计划生育政策制定过程进行了研究。王程韡、曾国屏在“政策范式的社会形塑：以美国竞争法为例”的研究中，分析了政策行动主体在政策行动过程中自觉不自觉采用的惯性思维框架或模式，并以美国竞争法为例论述了这种惯性思维模式的社会形塑。

下面要讲述的政策文化（policy culture），本质上是一种社会建构论的视角。

3.3.2 四种政策文化

巴克（Baark,1998）在研究中国科技政策时，提出了四种“政策文化”（policy culture）的概念和模式（见表3.4）。

巴克（Baark）指出，科技政策文化的分类是一种概念工具，类似于韦伯所说的“理想类型”（ideal type）。每一种政策文化对于如何改进中国科技的管理问题有着不同的观点，代表了不同行动者的利益以及一系列的制度、财政约定。这些利益和约定将关系到以不同的方式来“做”科技政策（doing S&T policy），例如：优先领域的设定、政策工具的选择、制度变革的启动等（Baark,1998, p.11）。

埃尔津加和贾米森（Aant Elzinga Andrew Jamison）（2004,440页）在研究科技政策时，也采用了巴克四种政策文化的模型。他们认为，“这些文化在我们所评论的文献中代表了主要的呼声，代表了不同的政治和社会利益，并援引不同的制度基础和制度传统来支持各自的立场。每一种政策文化对政策都有着自己的理解，其中包括教条预设、意识形态偏好和科学理念，而且每一种政策文化与政治和经济权力的持有者之间都有一组不同的关系”。第一种是官僚的政策文化。在许多国家，军事部门很大程度上主导着这种文化。它的基地是国家行政管理及其机构、委员会、理事会和顾问团，它主要涉及有效的管理、协调、计划和组织。在此，科学的社会应用是主要兴趣点；人们的关注点是科学之于政策的意义，人们关心的是如何使公共政策变得更科学。第二种是学术文化。学术文化的基地是科学实践者自身，它关注为科学制定政策以及传统的学术价值观的延续。第三种是与商业和管理有关的经济文化，它的基地是工业公司，它的关注点是科学的技术应用。在此发挥作用的是企业精神或气质，它试图把科学成果转化为成功的技术创新，从而在商业市场中传播。我们最后要谈的是公民文化。它最具动态性的形式是大众的社会运动，比如环境保护主义和女权主义。它更关心科学的社会影响和意义，而不是科学的生产和应用。公民文化通过游说、运动以及公共利益组织来表达自己的立场，它的影响力显然依赖于市民社会在一个国家的整个政治文化中的相对力量。主流文化倾向于把科技政策引向“技术统治论”的方向，而公民文化则代表了科技政策中所谓的“民主战略”（埃尔津加和贾米森，2004,440-445页）。

因此，每一种政策文化都代表了一定行动者的利益诉求。就科技政策而言，不同行动者对于科学技术与社会的关系有着不同的理解，因而对于科技发展的目标、科技管理的方式、政策工具的选择等有着不同的社会认知。不同行动者之间的交互作用，以及某一时期特定的经济、政治、文化等社会背景的影响，往往使得该时期的科技政策为某种社会认知所主导，呈现出一定的政策文化特征。而且，制度的变革往往引起某些行动者从拥护一种政策文化转而为另一种政策文化辩护。（Baark,1998, p.17）

3.3.3 科普政策文化

科普政策属于科技政策的范畴，但有其特殊性。借鉴国际上关于政策文化的研究成果，结合对中国科普实践的观察，我们认为：中国科普政策主要存在四种基本的政策文化：政治文化、经济文化、科学文化和公民文化，它们各自的特点如表3.5所示。

这四种科普政策文化，在中国科普的实践（包括政策实践）中，发挥着不同的作用，它们之间既存在竞争，也发生合作，共同塑造中国科普政策文化特点。