第二节 2014年中国保险业改革发展的重要事件

2014年是全面深化改革的第一年，也是中国保险业发展历史上的重要一年。这一年，中国保险业在国家政策层面、监管层面和市场层面都发生了不少可圈可点的重要事件，给人留下很多思考。

一、国家政策层面的事件

（一）新“保险国十条”

2014年8月13日国务院发布的《关于加快发展现代保险服务业的若干意见》（简称“新‘保险国十条’”）无疑是本年度保险业的“头条”，是中国保险业发展历史上又一个具有里程碑意义的文件。

新“保险国十条”开宗明义地点明了保险在经济社会发展中的重要意义：“保险是现代经济的重要产业和风险管理的基本手段，是社会文明水平、经济发达程度、社会治理能力的重要标志。”整个文件，从宏观到微观，从抽象到具象，条分缕析，纵横部署，使保险业在经济社会发展全局中的角色定位变得更加立体清晰起来。

我们认为，保险是推进国家治理现代化的重要工具，在国家治理的“工具箱”中，是否备有并运用好“保险”这一现代化的风险管理工具，是判定一国的国家治理是否现代化的重要标志之一。国家治理的核心是风险管理，要做好国家治理，一个重要基石是做好全社会的风险管理。其实，不论是传统的国家治理，还是现代的国家治理，都需要风险管理。但二者的区别在于，传统的国家治理不需要“保险”，政府直接站在面对风险的第一线，负兜底责任，成为风险承担主体；而现代的国家治理则需要“保险”这一现代化的风险管理工具，通过“政府保障、保险市场和社会慈善”，即通过“政府、市场和社会”的力量，共同构筑一个全社会的风险管理体系。在这个风险管理体系中，政府保障是托底层，市场化的保险制度安排是核心层，社会的公益慈善是补充层。而且，通过保险制度，还能放大财政资金的杠杆效应，使国家治理的总体效应实现最大化，总体效果实现最优化。

当然，新“保险国十条”的发布，绝不意味着保险业从此便可以高枕无忧了，它对保险业的改革发展提出了更高的要求，是一个新的起点。如何有效实施市场化改革、专业化监管和跨部门协调，将是未来相当长一段时期的三项核心工作。

（二）商业健康保险《意见》

2014年11月17日，国务院办公厅发布《关于加快发展商业健康保险的若干意见》（简称《意见》），这是国家第一次将商业健康保险放在经济社会全局的高度来全面部署，是新时期商业健康保险发展的纲领性文件。《意见》提出了加快发展商业健康保险的重要意义和总体要求，并从扩大商业健康保险供给、推动完善医疗保障服务体系、提升管理和服务水平等三个方面提出了具体举措，最后还提出了完善发展商业健康保险的若干支持政策。

关于发展商业健康保险，特别是使商业健康保险在深化医改中发挥“生力军”作用，不少人仍然很不理解，他们的主要顾虑是“怎么能让带有利润动机的商业机构参与关系民生保障的医疗保障体系”？

我们认为，商业机构的利润动机本身不应成为遭到排斥的理由，原因如下：其一，商业机构追求利润无可厚非，经济社会发展很大程度上就是在“看不见的手”的引导下同时实现利己和利他的；其二，完全依靠政府举办未必成功，“好的初衷”未必等于“好的结果”, “老农保”就是一个失败的案例；其三，政府举办同样需要成本（如机构、人员、经费等），而且弹性较小，不易调整。

当然，欲使商业健康保险发挥“生力军”作用，需要特别注意两个方面：第一，商业健康保险参与国家医疗保障体系建设，其核心价值在于成为“价值创造者”，而不是“分一杯羹者”，不是为了与参保人、政府和医疗机构争夺利益，而是要实现多方共赢。第二，相较于一般保险市场，商业健康保险市场需要更加严格的专业监管，如果监管不当，商业健康保险的逐利性可能损害公平。如果我们对商业健康保险市场潜在的市场失灵缺乏足够的认识，或者没有建立清晰有效的商业健康保险监管框架，或者对商业健康保险机构可能的“撇脂”行为没有充分的预期和准备，那么商业健康保险对国家整个医疗保障体系的贡献也许就要大打折扣。

二、保险监管层面的事件

（一）“偿二代”技术标准定稿

中国第二代偿付能力监管制度体系（简称“偿二代”）建设工程自2012年年初正式启动以来，一直在“蹄疾步稳”地推进。2012年3月，《中国第二代偿付能力监管制度体系建设规划》发布，提出“用三至五年时间，形成一套既与国际接轨、又与我国保险业发展阶段相适应的偿付能力监管制度”。2013年5月，《中国第二代偿付能力监管制度体系整体框架》发布，明确了体系名称、总体目标、整体框架构成、技术原则等内容。在整体框架确定之后，一项重要工作就是技术标准的测试，这也是2014年“偿二代”建设的主要工作。据“偿二代”项目相关负责人介绍，每一个技术标准都要经过至少四轮定量测试（样本测试、方案测试、参数测试、校准测试），至2014年年底，17个技术标准的测试和定稿工作已基本完成。技术标准定稿意味着“偿二代”核心工作的完成，此后可能的安排是，2015年作为一个过渡期，2016年“偿二代”正式实施。

关于“偿二代”对保险业的影响，可以从几个方面看。其一，“偿二代”对行业平均的偿付能力充足率指标值影响不大，比如，从已有的测试结果看，人身险公司偿付能力充足率将从215%上升至219%，财产险公司将从251%下降至242%，变化均不大。其二，虽然总体影响不大，但还是能在一定程度上释放资本，人身险将释放约5000亿元资本，财产险将释放约500亿元资本。其三，“偿二代”对不同公司的影响不同，“偿二代”的核心特征是“风险导向”，因此“偿二代”实施之后，不同业务结构、不同风险程度的公司将会出现分化，风险高的公司需要更多资本相匹配，风险低的公司则可以降低资本要求，释放多余资本。

众所周知，中国“偿一代”是个拿来主义的“急就章”, “偿二代”是第一个基于中国国情设计的偿付能力监管体系，它对于中国保险业的改革与发展具有里程碑式的意义。“偿付能力监管”是“管住后端”的核心内容，如果无法有效地“管住后端”，就无法“放开前端”，那么中国保险业的市场化改革也就将成为一句空话。

（二）保险资金运用采用大类比例监管

2014年2月19日，保监会发布《关于加强和改进保险资金运用比例监管的通知》，该通知文件有两大亮点：一是“一个文件管比例”，解决了过去保险资金运用监管比例“散、多、杂”的问题；二是“抓大放小”，采用大类资产（分为流动性资产、固定收益类资产、权益类资产、不动产类资产和其他金融资产等五大类）比例监管，取消对具体品种投资的比例限制。

保险资金运用采用大类比例监管是保险资产管理市场化改革的组成部分。近年来，保监会在保险资产管理领域不断简政放权，拓宽投资渠道，简化投资比例，支持业务创新，为保险资产管理提供了广阔的空间。

如果说十多年前在保险资金运用领域更多的呼吁是放开投资渠道，那么近几年来，主流投资渠道均已放开，保险公司和保险监管所面临的重点问题就发生变化了。对于保险公司来说，重点问题就是如何提升投资能力和风险管理能力，“水能载舟，亦能覆舟”，假以时日，保险公司之间必然会因为投资能力的高下而产生实质性分野。对于保险监管机构来说，重点问题就是如何对各种“新的投资品种”和“投资品种的新变化”与时俱进地观察、评估，并进行动态监管调整。如何才能做到既给市场留有足够的自主选择空间，又能守住不发生系统性风险的底，是对保险监管的一个巨大挑战。

（三）“最严”银保新规亮剑

2014年1月16日，中国保监会和银监会共同发布《关于进一步规范商业银行代理保险业务销售行为的通知》（简称“银保新规”），于同年4月1日开始实施。这份被称为“最严银保新规”的文件有三个亮点：第一，要求商业银行应当对投保人进行需求分析与风险承受能力测评，根据评估结果把合适的产品销售给合适的客户，同时对低收入居民、老年人等特定人群规定了进一步的保护措施。第二，要求保险公司和商业银行加大力度发展风险保障型和长期储蓄型保险产品，要求各商业银行代理销售这些类型保险产品的保费收入之和不得低于代理保险业务总保费收入的20%。第三，对银保代理渠道的销售行为提出具体要求，明确保险公司和商业银行等代理机构应当做和不能做的事项。

这份银保新规对不同公司的影响不同，毕马威的一份调查报告显示：银保新规对有银行股东背景的银邮系保险公司较为有利；传统大型保险公司和以价值为导向的外资公司受银保新规的影响比较有限；高度依赖银保渠道的中小型保险公司受银保新规的影响较大，需要付出更高的成本以获取和维持市场份额。

近些年，银保代理渠道发展迅速，同时问题不少。从长远看，银保渠道将成为众多保险销售渠道之一，而不可能始终“一道独大”，网销、电销、社交网络等渠道都将发展，未来的局面会是“百花齐放”。从保险公司的角度看，应当注意分散渠道风险，不能过度依赖某一渠道，包括银邮系保险公司也不能过度依赖银行或邮政渠道，毕竟合作双方都是独立法人，只有实现双赢，双方的合作才可能走得长远。

（四）保险消费者权益保护工作顶层设计发布

2014年11月18日，保监会发布《关于加强保险消费者权益保护工作的意见》（以下简称《意见》），从强化保险公司主体责任、加强信息披露、完善消费者维权机制等多个方面提出了具体要求。保监会相关部门负责人在解读时说：“《意见》是我国保险消保工作的顶层制度安排和方向性指导文件。”

近些年来，保险消保工作取得了一定成效，但与广大消费者的期望相比还有较大差距。2014年前三季度，中国保监会机关及各保监局共接收各类涉及保险消费者权益的有效投诉总量20294件，同比上升34.58%。2015年1月7日至23日，北京市消费者协会在公开征集“对保险服务的意见和建议”时称：“2014年3月15日新‘消法’正式实施，明确将金融消费纳入消费者权益保护体系以来，有关保险服务夸大宣传、误导销售、理赔时间长、手续繁琐、理赔金不合理等方面的消费者投诉明显增多，并已经成为消费者投诉的热点问题。”

从某种意义上说，保险监管工作就是围绕“消费者保护”展开的，不论是偿付能力监管、市场行为监管，还是公司治理监管，说到底都是为了保护保险消费者的合法权益。因此可以说，保险消费者满意不满意，是衡量保险监管工作的基本标准。

这次《意见》有两大亮点：一是重视产品监管（要求保险公司公平合理地设定合同权利义务和厘定产品费率），二是强调信息披露（要求披露产品和服务信息、透明度监管），这是两项十分重要的工作。

1．产品监管

如果产品本身质量好，即使销售过程有一些瑕疵，也不会酿成大的问题；但如果产品本身质量差，那么销售误导就难以避免了。保险产品专业性很强，普通消费者往往无从识别判断其具体优劣，需要监管机构把关，这正是保险监管的价值所在。尤其在中国保险业这样一个初级阶段的市场，保险产品监管就显得更为重要了。保险产品的定价必须合理，赔付率不能过低，费用率不能过高，赔付率过低的产品是“不道德”的产品，费用率过高的产品是“资源浪费”的产品，如果用“资源浪费”的方式生产出“不道德”的产品，那么这个行业存在的合理性基础就无从谈起了。

2．信息披露

一个完善的监管体系包括企业内控、行业自律、政府监管和社会监督，随着现代信息技术的发展，社会监督的重要性将日益凸显，而信息披露是社会监督的基础。当前的现实情况是，不论是保险行业信息、保险公司信息还是保险产品信息（尤其是数据类信息），公开披露都十分有限，因此社会监督（如新闻媒体、专家学者、社会舆论等）的力量被大大削弱，消费者权益保护工作被大打折扣。

三、保险市场层面的事件

（一）中国保信

2014年1月15日，经国务院批准，中国保险信息技术管理有限责任公司（简称“中国保信”）宣布成立。中国保信由中国保险保障基金公司出资，注册资本20亿元。中国保信的主要业务是统一建设、运营和管理保险信息共享平台，通过信息技术手段，采集保险经营管理数据，建立标准化、系统性的数据体系，为保险业发展和监管提供基础性的网络支持和信息服务。

保险是一个经营管理风险的行业，行业经营的稳健性很大程度上依赖于对相关数据信息的采集、分析和应用能力。无论是提高核保核赔的质量和效率、识别和防范保险欺诈，还是提升保险经营管理的信息化水平，都需要一个具有公信力的行业信息共享平台。成立中国保信就是要打造这样一个信息平台，这是保险业在信息技术领域的一项重要的基础设施工程。

需要注意的是，在这项工程中，如何在“行业信息共享”和“消费者个人信息保护”二者之间保持平衡，是一项需要特别关注的工作。

（二）农共体

2014年11月21日，中国农业保险再保险共同体（简称“农共体”）正式成立。农共体由中国人民财产保险股份有限公司等23家具有农业保险经营资质的保险公司和中国财产再保险有限责任公司共同发起组建。人保股份公司担任农共体成员大会第一届轮值主席，中国财产再保险公司担任农共体管理机构。

虽然我国已是世界第二大农险市场，但是，近几年，农业保险的保障水平仍然较低，农业保险大灾风险分散机制仍不健全。多年来，业内一直希望借鉴航天保险和核保险领域的经验，有效集合保险再保险公司的承保能力，组建农险共同体，分散农业大灾风险。国家也高度重视农业保险大灾风险分散机制的建立健全工作，2007—2013年连续7个中央“1号文件”都对此项工作提出要求。如果说2013年年末财政部要求计提的“农业保险大灾风险准备金”是属于保险公司层面的大灾风险分散机制，那么2014年年末的农共体就是一个属于保险行业层面的大灾风险分散机制，是对前者的重要补充和提升。农共体破土而出，是支持农业保险稳健发展的一个机制创新，标志着我国农业保险发展进入了一个新的阶段。

需要注意的是，在任何“共同体”中，都会或多或少存在个体与共同体之间的冲突问题，如何将农共体打造成为真正的利益、风险和命运的共同体，为我国农业保险发展提供坚强后盾，是一个值得深入探索的问题。

（三）“走出去”

2014年，伴随着中国经济“走出去”的东风，保险业“走出去”也迈出了实质性的步伐。这其中，较具标志性的事件包括：中国人寿拟在新加坡设立子公司，中国财产再保险公司（简称“中再”）在英国劳合社设立常规辛迪加，安邦收购美国纽约华尔道夫酒店。

2014年12月16日，中国保监会批复同意国寿（海外）在新加坡设立一家寿险子公司，公司名称为“中国人寿保险（新加坡）有限公司”，注册资本金为1亿美元。下一步，需要等待新加坡金融管理局的审核批准。这是新中国成立至今寿险业首次真正意义上走出国门。

2014年9月23日，中再集团设立常规辛迪加的申请获得劳合社批准，标志着中再集团在劳合社拥有了独立的经营席位。这意味着中再集团的国际化经营与海外布局取得了突破性进展，也是中国再保险走出去的标志性事件。

2014年10月6日，安邦保险集团拟以19.5亿美元从希尔顿集团买下纽约地标建筑华尔道夫酒店，成为目前保险公司投资海外房地产出价最高的企业。日前，美国政府以涉及国家安全为由已启动对此项交易的调查。

以上三个事件分别代表了中国保险业、再保险业和保险投资业的“走出去”，不论是正常的海外经营布局，还是“有钱就是任性”的海外投资，应该说总体上符合保险“新国十条”的“鼓励中资保险公司尝试多形式、多渠道‘走出去’”的政策精神。当然，新环境带来新机遇，也会带来新的风险，“走出去”只是第一步，“站得稳”才是关键。