第一节 我国农田水利建设与管理的历程回顾

1949年新中国成立以来，我国水利事业取得了长足发展，初步形成了一个集防洪、排涝、灌溉、发电、水土保持、养殖为一体的农村小型水利工程体系。20世纪50—70年代期间，我国农村实行合作社和人民公社集体所有的经营管理体制，按照“民办公助”的原则，对集体经济兴建的农村小型水利工程给予补助，实行集体所有、集体管理的制度模式。但在农村实行家庭联产责任制以后，水库、机井、渠道、桥闸涵等小型水利工程不能再分到户，出现“集体”虚设现象，造成所建的许多小型农田水利工程“重建轻管”，工程质量不高，长期处于病险状态；个别工程出现塌方垮坝，浪费了人力、物力、财力；不少排水治渍工程效果不好，渍水低产田改造达不到标准；有的小（一）型水库渠道尚不完善，影响灌溉效益。20世纪70年代初，在大力兴建水轮泵时，国家盲目推行“五无”电站，出现不少报废工程。少数工程管理工作还不够完善，水土保持、水资源保护等工作力度不够等问题普遍存在。

近几年来，为了适应社会主义市场经济的一般规律和农田水利发展特殊规律的要求，政府开始进行宏观调控、引导扶持，逐步按“谁受益、谁负担、谁投资、谁所有”的管理原则，对小型水利工程进行管理体制改革，组建各种用水合作组织，实施水利工程产权改革，落实水利工程管理的维护责任。但在实践中，由于私人利益缺乏对农村公共物品的投资激励，水利基础设施产权改革的效果与预期的政策目标不符，出现了承包者的利益与当地农户或地方政府的利益、承包者的私人利益与公共利益之间的冲突。又由于税费改革实施后，乡村财政吃紧，农田水利“最后一公里”问题始终没有得到很好解决。有研究表明，正是税费改革以后基层政权的“悬浮”、市场化机制供给农田水利的“困局”以及二者的相互作用和推动，导致了最近几年农田水利条件的恶化和农民上访行为的骤增（焦长权，2010）。2012年，为了贯彻落实2011年中央一号文件和中央水利工作会议精神，加快健全完善基层水利服务体系，水利部、中央机构编制委员会办公室、财政部3部（办）制订出台了《关于进一步健全完善基层水利服务体系的指导意见》（以下简称《意见》）。为了进一步健全规范基层水利服务体系，全面提高基层水利服务能力和水平，《意见》要求各省市水利局（水务局）以乡镇或小流域为单元，健全基层水利服务机构的经费保障机制、改进人员管理方式、改善工作条件等。我国农田水利基础设施基层治理的制度变迁大体经历了以下几个阶段。

第一阶段，新中国成立到20世纪70年代末80年代初的近30年：传统的人民公社体制时期。

新中国成立之初，我国展开了轰轰烈烈的土地改革运动，由于合作化的完成，土地实现了公有制，个体劳动变为集体劳动，掀起了大兴农田水利的高潮。“大跃进”开始后，一些大中型水利设施开始动工，由于较大规模的农田水利设施常常是跨社、乡甚至跨县，单靠一乡一社的人力物力很难完成，一些地方开始打破社、乡间的界限搞劳动协作。人民公社时期政社合一的集权权力体制，为传统体制时期的水利建设提供了牢固的政治和组织基础（罗兴佐，2006）。正如黄宗智所说，“水利过去很大程度上归于地方和乡村上层人士的偶然引导和协调。解放后，水利改进的关键在于系统的组织，从跨省区规划直到村内的沟渠。基于长江三角洲的地质构造，盆地中部有效的排水要求整个盆地的防洪与排水系统协调……很难想象这样的改进能够如此低成本和如此系统地在自由放任的小农家庭经济的情况下取得。集体化，以及随之而来的深入到自然村一级的党政机器，为基层水利的几乎免费实施提供了组织前提”（黄宗智，2000）。可以说，这一时期的合作，主要是国家强力介入的合作，基本上实现了农田水利的现代化。但这时期的水利工程由于建设质量标准低，工程质量不高，存在“重建轻管”现象，灌溉效益低下。

第二阶段，从改革开放深入发展到2002年税费改革前。

这一时期国家输入的资源开始减少，启动了市场化取向的水利体制改革，原来由国家承担的组织农民的责任转由基层自治组织承担。伴随着家庭联产承包责任制的兴起，人民公社组织体制开始解体，村民委员会、地方乡、镇人民政府等新的制度组织形式逐渐取代人民公社成为重构农村社会新秩序的组织载体。这种“乡政村治”体制不仅“重新构造了农村基层的行政组织与管理体系，也力图重新划定国家权力与社会权力、农村基层政府与农村基层自治组织的权力边界，从而为乡村社会的自我组织和管理提供了一定的社会与政治空间，也为农民的经济自主和政治民主提供了制度和组织框架”（项继权，2002）。

1985年，经国家编委和水利电力部批准，建立乡镇水利水保管理站，作为县级水利部门派出机构，每站配备5—7名水利干部，负责乡镇的水利、小水电、水土保持工作的建设和管理，行政归口乡镇政府领导，业务归县水电局领导。1988年，全国推广山东“莱芜经验”，水利站人、财、物的管理权下放到乡镇，实行块块为主的领导体制。国家提倡和鼓励农户或联户按照统一规划兴建农村水利，坚持“谁建设、谁经营、谁受益”的原则，要求各地水利部门做好服务，加强技术指导。1980年以来，伴随着农村经济体制改革的展开，水利工程先后实行了生产承包责任制，水利工程管理单位进一步下放以及转制为企业化经营，水利站的职能逐渐弱化。水利工程的私人承包也出现了一些问题，如水库承包者由于养鱼污染了水库水质；广西灵山县六角山水库承包后，业主为了捕鱼迅速放干库水，使大坝纵向出现断裂1米深（黄按，2001）。

另外，地方水管部门自身也存在内部管理运行不善问题。第一，在2001年水利部水管单位体制改革课题组普查统计的5432个国有水管单位中，有国家财政拨款的单位1753个，占32.17%，无拨款的单位3679个，占67.73%（罗兴佐，2006），多数是差额补助事业单位或自收自支的事业单位，工程损耗与维护管理，甚至职工的工资也缺乏保障。第二，由于水价、电价偏低，水费收取困难，供水不能收回成本，农业供水水价仅为成本的1/3左右，而且收取率仅为40%—60%。第三，人员编制不足，结构性人才缺乏。各地水管单位急需的工程技术人员严重短缺，无法实现规范的技术管理，水利工程管理粗放，水平低，普遍缺乏科学规范的量水设备、测量仪器等，水资源渗漏问题严重，导致水费更难收取。乡村组织多数通过税费、共同生产费形式弥补水费缺口，农民负担日益沉重，干群关系紧张，农田灌溉效益低下，不能满足农业生产生活的需要。

2002年9月3日，国务院体制改革办公室发布《水利工程管理体制改革实施意见》（以下简称《意见》），全面启动了水利工程管理体制改革。《意见》内容包括全面推进水管单位改革，划分水管单位类别和性质，严格定编定岗，严格资产管理，积极推进管养分离；建立合理的水价形成机制，强化计收管理，由原来的按亩收费逐步推广为按方或立方米计量；积极培育农民用水合作组织，改进收费办法，提高水费收缴率；税收扶持政策；改革小型农田水利管理体制，采用承包、租赁、拍卖、股份合作等灵活多样的经营方式和运行机制。例如，在井灌区，通过对机井等小型灌溉工程设施进行产权制度改革革新了旧的集体供水制度，使灌溉供水主体呈现多元化，井灌区以农户或农户联合为主的供水主体呈现了高效的供水行为及绩效（胡继连、武华光，2007）。但改革中仍然存在一些问题，如水利政策与土地政策的协调安排不畅、灌溉设施产权流转制度不健全、设施产权合同管理不规范、水利市场监管机制、股份制或股份合作制水利企业还未健全等。

第三阶段，2002年税费改革后至今的农田水利基础设施治理。

自20世纪90年代初开始，全国50多个县（市）进行了以减轻农民负担为目标的农村税费改革试验，这是中央政府为减轻农民负担而采取的重大举措。税费改革后农民负担确实比改革前减轻了许多，但随着改革的深入，也出现了一些新问题，如基层政府的财力普遍大为削弱，提供农村公共服务的能力进一步萎缩；与税费改革配套的基层政府机构改革，裁并了许多涉农机构，一些涉农事务被分散到各个部门单独以项目制的形式运行。这些问题对农田水利基础设施的供给与治理都产生了深远的影响。

2000年初，税费改革试点在安徽省全面展开，3月2日，中共中央、国务院正式下发《关于进行农村税费改革试点工作的通知》，明确以“三个取消，一个逐步取消，两项调整和一项改革”为主体内容的改革措施。税改后，由于乡镇财政困难，债务沉重，便将许多应该由政府负担的农村公共服务推向市场，导致公共物品供给严重不足。同时，税费改革中的某些政策规定，如取消“两工”，村内农田水利基本建设、修建村级道路、植树造林等集体生产和公益事业所需劳务，必须遵循“量力而行、群众受益、民主决策、上限控制”的原则，实行“一事一议”，由全体村民或村民代表大会民主讨论决定，也给农田水利建设带来巨大挑战。现在村庄水利工程每年的水损修护、防洪加固、清淤除草等工作，均需通过付费方式，让农户分段负责，有的地区则是基层水利服务站付钱请人，有的地区是村委会或用水协会承担这块支出，各地普遍反映财政支出负担加重，农田水利工作的建设管理工作更难开展。这标示着曾经作为投资者、组织者的国家进一步退出了农田水利建设，基层水利“最后一公里”问题面临缺人、缺钱、没人管，也管不好的境地。

鉴于基层水利服务体系建设相对滞后、管理不规范、经费保障不足等问题较突出，2012年6月7日，为加快水利改革发展，健全基层水利服务体系，夯实基层水利工作基础，全面提高基层水利服务能力，水利部、中央编办、财政部联合发文《关于进一步健全完善基层水利服务体系的指导意见》，强调“以乡镇或小流域为单元，健全基层水利服务机构，强化水资源管理、防汛抗旱、农田水利建设、水利科技推广等公益性职能，按规定核定人员编制，经费纳入县级财政预算”，进一步明确基层水利服务机构的性质和职能，理顺基层水利服务机构的管理体制；科学设置基层水利服务机构，合理确定人员编制；建立经费保障机制和改进基层水利服务机构人员的管理方式，以及改善基层水利服务机构的工作条件等。可以看出，国家侧重加强基层水利服务体系功能，重建基层水利服务机构，从经费、人员、行政级别、管理体制等各方面加强保障，目的是解决“没人管，也管不好”的农田水利建设难题。这一次的基层水利服务机构和以往的水利站名称不同，在组建原则上更加因地制宜：“流域特点明显的地区以跨乡镇的流域为单元设立……跨乡镇水利工程较多或是乡镇幅员面积较小的地区以若干乡镇为单元设立片区基层水利服务机构；水利工作任务繁重、乡镇幅员面积较大的地区以乡镇为单位设立基层水利服务机构”。另外，基层水利服务机构的地位也得到了提升：可以作为县级政府的派出机构，不再是以往乡镇政府的一个处室，人员编制纳入公务员编制，专业技术人员比例不低于80%。

然而《关于进一步健全完善基层水利服务体系的指导意见》中没有改变的是，基层水利服务机构“实行以乡镇管理为主，上级水行政主管部门进行业务指导的管理体制”，本质上仍然是“条块”结合的双重管理体制。这在实践中常导致部门间利益冲突和权责不清，基层水利服务机构承担过多乡镇摊派的繁杂事务，无法集中有限人力物力解决农田水利建设等问题。值得注意的是，有研究表明（折晓叶、陈婴婴，2011；陈家建，2013），在基层行政资源紧张的情况下，上级部门为了推进自己的工作目标，越来越多地通过项目制来调动基层政府的积极性。目前各部委常见的项目化经费管理方式可以说是权衡“条块”利益下采取的一种制度安排，项目发包则是为实现这种安排而尝试的具体机制，即依据国家有关“三农”的大政方针，由部委设计出项目意向而向下“发包”：“上级部委以招标的方式发布项目指南书，下级政府代表地方或基层最终投标方的意向，向上申请项目。申请过程具有行政配置和自由竞争的双重性，而后上级部委作为发包方，将项目管理的一揽子权力发包到获得项目的地方政府，地方政府则有权确定行政配置那一部分的最终承包方，并且对各类项目的各项事务实施条线管理”（折晓叶、陈婴婴，2011）。例如，国家部门通过“发包”项目，自上而下地发布农田水利建设管理重大问题的焦点事项，向地方传达国家发展农田水利的意图和责任，动员地方财政、乡村、农户以配套的方式向项目指引的专项建设任务投入。

2009年国家开始试行中央财政小型农田水利重点县建设项目（以下简称“小农水”重点县项目），探讨中央和省级政府共同负责分成投资、县级政府统筹规划、乡村组织自主申报和农民“一事一议”参与管理相结合的农田水利建设新思路。2010年中央一号文件进一步强调要实行中央和地方共同负责制，逐步扩大中央和省级小型农田水利补助专项资金规模，对农民兴修小型农田水利设施给予补助，建立农田水利建设投入问题稳定增长机制。我们在实地调研中发现，各地对这种项目化管理方式又采取了灵活处理：有的以小农水重点项目为名推动农民用水协会的组建工作，凡是按照有关规定成立一个农民用水协会的村，补贴三万元，有的则将项目资金划拨到基层水利服务机构去分配，他们将申请到的项目经费用于水利工程的修护加固、防汛抗旱以及弥补水费缺口等，有的则以开发、扶贫、农林、水利、交通、能源等专项资金名义分散发包到各种涉农部门（水利局/水土保持局、财政局、农综办/农委、林业局、村两委等），农民用水协会等基层自组织需要向各种部门提出申请，往往要靠会长个人具有获得政府信息、行政人脉和运作关系的能力，向上争取项目资金，再将零散争取到的“条线”资金“打包”转移支付用于协会负责的各种农田水利事务，包括工程建设与管护、水费收缴不足等费用。

可以显见，项目勾连着中央、地方和基层单位之间的权力、利益博弈和创新关系，难以避免层次繁多的政府机构因为自身的利益而违背公共利益。大多数项目只能进入那些有相当财力、建设基础好、有资源动员能力的村庄，从而进一步加大了项目示范村与其他普通村庄的差别，这种资源分配不均，势必会阻碍公共服务在基层公平公正的提供。同时，项目制的集权化管理有可能会拉大政策制订与基层实际之间的距离，让保持上层权威与地方有效治理之间的矛盾更加严重（周雪光，2011），很难针对地方的实际需求来运作资金，更不能满足村庄社区和村民多样性、多层次的用水需求。