第三章 农田水利基础设施合作治理的理论回顾

第一节 政策网络与政府治理理论

“政策网络”（policy networks）是20世纪70年代末以来西方政治科学研究中的重要流行术语。在早期，公共政策过程的网络分析主要是作为一种解释多元利益相关者在公共政策过程中的复合博弈和交互作用的分析框架出现，也是试图调和宏观国家—社会分析与微观理性制度主义之间张力的理论探索。20世纪90年代后，政策网络主要被当作一种公共治理的新解释框架和管理工具，许多政策网络研究学者逐渐把网络分析法与近年来兴起的治理理论进行联姻，促使政策网络的分析单元从互动行为解释转向公共治理实践。如英国的罗茨，在他的新书《理解治理：政策网络、回应性与责任》《新的治理》中，就已经把政策网络的研究重点转变到政府的网络治理问题（Rhodes，R.A.W.，1997）。这种研究上的经验转向，极大地延伸了政策网络的应用维度，弥补了政策网络作为分析模型缺乏经验印证的缺陷，并使政策网络在社会公共治理层次上彰显出新的生命力。

一 政策网络：发展脉络与研究趋向

“政策网络”是一个发展脉络相当庞杂和宽泛的概念，人们对它的理解也存在着不同程度的分歧。但是，相当广泛的学者同意政策网络是一种中层的概念，是政策制订过程中利益团体与政府部门关系的微观分析以及宏观分析的联结桥梁。一般来说，它是一系列非等级性、交互性的相对持久而稳定的关系网络，网络的参与者对政策过程存在比较一致的利益诉求，他们通过交换自身资源的合作过程获取利益报酬或达成共同目标（Tanja A.Borzel，1997）。在早期，政策网络主要作为研究国家与压力团体之间利益协商、调解活动的分析框架，它的出现与20世纪60年代以来多元主义和统合主义在解释国家与利益团体关系上产生的争议紧密相关。

众所周知，第二次世界大战之后，在西方国家，“多元主义”是一个与“极权主义”相对的名词。它蕴含一个规范性信念，即权力与政治权威应该广泛地分配于各种团体，国家并不具有宰制地位，不能仅以正式的宪政结构和官僚组织解释国家的治理。而公共决策主要是由利益团体利用不同资源和策略竞争，左右决策过程后的结果。可以说，长期以来，多元主义在解释国家与利益团体关系的研究中占有支配性地位。20世纪70年代后，多元主义受到统合主义的严峻挑战，统合主义批判多元主义难以解释现实社会中利益团体、官僚机构和立法机关之间共通的政治利益和资源交换现象，认为国家为了处理阶级冲突而发展统合模式，将利益团体整合到政府决策制订过程，让组织化的利益团体分享国家主权，在合作的安排下实现共享目标。著名的“亚政府”和政策“铁三角”等理论就是在这种背景下提出的。“亚政府”理论认为，政策制订过程的研究不能忽视官僚、国会与利益团体互动的亚系统，而政策“铁三角” 则以更为尖锐的“隐喻”凸显了政府、国会以及利益团体之间的亲密关系。

由于政策“铁三角”理论与传统的多元主义相左，20世纪70年代末期，美国学者赫克罗试图修正“铁三角”封闭的决策运作体系，强调开放性的“议题网络”在政策过程中的重要作用，以此捍卫多元主义的解释框架。他认为“铁三角”和“议题网络”分别是政策系统光谱的两个端点，议题网络的参与者不断变换，没有铁三角的制度化，比较不稳定（Heclo，H.，1978）。而麦芬兰德也追随赫克罗议题网络的用法，把议题网络定义为在一些政策领域内那些有兴趣的成员构成的交流网络，包括政府权威、立法者、商人、游说者、学者和记者（McFarland，1987）。可以看出，议题网络的概念已经具备了政策网络的基本雏形。随后不久，英国学者罗茨（R.A.W.Rhodes，1988）试图摆脱多元主义和统合主义二分的桎梏，发展了议题网络的概念，系统地建构起政策网络的理论框架。罗茨运用政策网络的概念来分析英国地方政府以及次级的中央政府（sub-central government），描述了在政策网络中中央与地方政府采用的各种游戏规则和战略，如合并、咨询、讨价还价、回避、激励、劝说以及职业化等。他还对政策网络关系类型进行划分，把政策网络界定为利益集团介入政府决策后形成的资源交换与权力依赖的结构化关系。

与这种侧重把政策网络作为分析方法或解释框架的英美研究取向不同，近年来，以德国和荷兰的部分学者为先驱，许多政策网络学者逐渐把网络分析方法与治理理论结合起来，使网络理论从政策分析工具向社会治理解释框架转型。他们认为，现代社会以结构分化和亚系统自主化为鲜明特征，公共与私人行动者在政策制订过程中产生了功能上的相互依赖性，政府越来越依赖于进行资源交换和水平合作的政策网络机制进行治理。政策网络平等、协调、自我统合和资源互赖等特质，容易培养出共同的价值与信任并形成一套问题解决的水平协调机制。可以说，“政策网络不仅描述了政治体系中的结构变化，还刻画了一种与官僚机制、市场机制鼎足而立的新治理模式”。（Kenis Patrick and Volker Schneider，1991）

至此，我们可以描绘出网络分析的两个研究取向：利益协调类型和治理模式。前者以美英研究为代表，认为政策网络是“多元主义” 和“统合主义”的替代模式，政府与利益团体之间的互赖关系是分析重点；后者以德荷研究为代表，认为政策网络是一种特定形态的治理，是政治资源广泛分布于公共与私人部门时的动员机制。利益协调途径更多的是从经验事实角度描述部门的政策制订与次级部门的政策制订；而治理途径则更多从理论创新角度把政策网络解释为相对稳定与持久的关系网，是动员广泛分布的政治资源和协调集体行动的治理机制。而后者，则逐渐成为20世纪90年代后政策网络研究的主流趋势，并为政府治理日益多元、流动和交结的现代社会提供了新的理论资源。

二 政策网络与公共治理：关系与维度

实际上，作为新治理模式的政策网络与现代社会的分化和交互结构是相互契合的，网络型的政治社会生活的日渐凸显，在某种程度上构成了政策网络概念模式研究转型的现实基础。在20世纪后期，网络作为一种具有节点、洞眼和环路特点的结构化形态，早已成为人们分析环境生态系统、社会自组织状态、市场制度安排和公司治理的时髦话语。甚至，许多社会理论家将网络理解为后市场、后工业化社会和政治结构的新形式。例如，学者Castells 根据技术、金融、生产、通讯和政治领域中发生的变化描述并解释了网络社会的轮廓和发展缘由，认为这些领域的变革恰恰是政治国家终结的信号。政治国家受到非政府的民间网络的严峻挑战，Castells 将这种网络描述为资本、生产、商业、犯罪、跨国组织、超国家军事组织、非政府组织、跨国宗教和公共舆论运动，并认为“国家的未来发展……将逐渐成为权力网络的交叉点……成为施行权力和抗拒权力的网络体系。国家本身是无权力的，因为它依赖于一种更为宽广的权威体系并受到多层次资源的影响……这种情况对政治国家的理论和实践产生了深远的影响”（Castells M.，1997）。

正是在国家与社会日益交结互缠、社会结构日趋网络化的背景下，作为治理模式的政策网络显示出尤为积极的意涵：政府权力在自愿进入、资源交换和信念共享的政策议程中扩散，从而使公共政策的形成与执行告别“政治黑箱”时代。这种网络关系的特点是互惠与相互依赖，不是竞争；是以信任为基础的战略，不是零和博弈。在部分学者看来，政策议程的主体扩大与过程秩序已经架构出与治理理论联姻的政策网络的基本特质：①参与组织的相互依赖性；②成员交换资源和协商利益的持续互动；③互动按照“游戏规则” 进行，并能产生信任；④国家干预之外的社会实质性自主（Rhodes R.A.W.，1997）。作为治理的政策网络关注社会无序与不确定性，认为政策网络中的行动者并不能预设为带着确定利益和议程的，因为他们的行为都是网络中社会互动的结果。可以说，“政策网络是公共部门与私人部门、官僚制度与市场结构之间的桥梁，也是特定政策问题或议程的准制度性联结形式，其中，没有一个单一的行动者有足够的权力垄断网络中的战略行动”（Kicker T. et al.，1997）。总之，政策网络研究对政府治理改进的启示可以从以下几个维度来理解。

首先，政策网络中主体复合依赖和权力交叉流通模式，为政府结构从科层治理向网络治理形式发展提供了理论框架。公共政策作为一种权威性的价值分配方案，任何一项具体政策都涉及其相关群体的利益。这意味着公共政策的形成与执行必须经过充分的合法性论证，经过多层次利益相关群体的博弈和协商。同时，在公共与私人组织互赖性日益增强的现代社会，任何脱离民间网络支持的公共政策都会极大地增加政府治理的交易成本。作为治理结构的政策网络，描绘了公共政策责任主体多元化的图像，预示着政府在推行公共政策过程中既要避免单向的控制机制，又要充分注重政策效果反馈的回路；既要承担起领导、协调的关键角色，又要重视与社会网络组织建构合作和交流机制。有不少事实证明，网络治理对复杂社会问题的解决比科层治理更为有效。美国学者兰道在其研究旧金山湾区有关交通系统的重复建制问题时，认为该区交通系统是由政府、非营利组织以及其他混合型机构组合而成，并不是由传统所谓的政府部门来统一管理，而是自组织的网络架构，集体领导的有效网络治理系统。而这种系统比单纯的政府科层化管理效果要好（Landau M.，1991）。

其次，政策网络所强调的权变情境和复合议程，为政府选择、组合和优化适当政策工具提供了现实平台。在政策网络中，不确定性和无序是社会问题的一个基本情境，因此，在政策设计与执行时，必须把政策目标落实为具体政策行动，通过各种可供选择的工具类型达成预期政策目标。换言之，政府必须针对不同的政策环境（例如环保、治安、烟酒或能源等），在其工具箱中，选择单一或多重组合的有效工具（例如传统权威管制、经济诱因、志愿性工具等），促成标的团体的主动接受或服从。正如加拿大学者霍莱特和拉梅什（M.Howlett and M.Ramesh）所说，政策工具的选择不仅要考虑目前的预算限制、公民与政策次级系统的支持，还要考虑文化规范与制度决策工具的合法性（Howlett，Michael and Ramesh M.，1995）。这意味着，政府必须把民间组织、压力集体和普通公民，以及信任、社会资本、非正式关系、文化等社会网络关系纳入政策选择程序，根据政策网络中的权变情境和资源依赖程度，在政策执行工具的光谱上选择介入的层次和方式（见图3-1）。对作为治理模式的政策网络而言，强制性工具（管制性工具）由于强调一致性，缺乏弹性而无法在网络环境中发挥功效。因此，政策网络管理更需要依赖具有诱因性、沟通性、契约性和自愿性的政策工具。

图3-1 政策执行工具的光谱
资料来源：Howlett，Michael and Ramesh M.Studying Public Policy：Policy Cycles and Policy Subsystems，Oxford：Oxford University Press，1995，p.82。

最后，政策网络中的互动合作机制和学习交流机制以及在此基础上建立的一致性知识、观念、信仰和价值，为政府通过政策学习提高治理能力提供了价值支持。20世纪90年代后，许多学者通过对政策网络中的学习与交流行动进行分析，认为德国马克思—普朗克学派（Max-Planck-School）的理性制度主义视角，忽略了政策网络中的一致性知识、观念、信仰和价值。他们认为，政策网络成员享有一致性的知识和集体价值体系——“一系列基本价值信念和问题认知”，能够形成“倡导联盟”（advocacy coalitions）或“辩论联盟”（discourse coalitions）并影响政策结果，而这种联盟并不依赖于理性选择而是依赖于交流过程，如政策协商。在萨巴蒂尔看来，网络中特殊的团体拥有较为一致的核心概念，当团体间产生分歧时，这些核心的概念可作为沟通的桥梁，让彼此经由相互学习解决歧异，进而促成政策的改变（Paul A.Sabatier，1993）。可以说，公共政策的选择过程并不完全是理性选择的结果，也不能以客观的理性加以描述，而是一个受到政策工具特性、问题情境、政府过去处理类似问题的经验、决策者主观偏好以及政策利益相关团体所影响的渐进调适过程和学习过程。而政策网络中的协商和交流机制，使政府可以通过内生型学习，如教训吸取和外生型学习，如社会学习，提高治理行为的适应性和生命力。

三 作为新治理框架的政策网络

20世纪90年代以来，网络型的社会形态逐渐浮现，全球化与信息化使得现代社会组织结构及其关系面临新的挑战。Castells 在其《网络社会的崛起》一书中曾说：“网络社会以全球经济的力量，彻底地摇动了以固定空间领域为基础的国家或其他任何组织形式。以往我们习惯思考社会的知识范畴，在信息化的社会中已经变得过时了。”（Castells M.，1996）可以说，网络社会相互纠结并交错在各个社会组织之中的多元化权力核心，将强烈挑战传统的政府制度。正如德国的法兰克福学派认为的那样，现代社会的复杂性、动态性与多元性，国家机关已无法单独治理。地域功能的分化使得政治系统有效地解决问题必须结合次级系统的能力与资源，国家与社会的许多组织已形成绵密互动、相互依赖的政策网络，政府治理日渐依赖于层级控制体系之外参与者的联合资源与相互协作（Kooiman，1993）。作为新治理框架的政策网络正是以其水平协调、自我统合、相互联结等鲜明特征，回应日益网络化的现代社会，弥补科层化治理机制的不足。不过，从理论研究角度看，目前的政策网络研究依靠的多是案例研究，注重经验研究而缺乏对政策网络本身的理论研究，更没有形成一套完整的政策网络理论，从而使政策网络不能像社会学中社会网那样有一套相对完备的理论架构及丰富的研究路径和方法。因此，政策网络研究与其说是理论创新不如说是经验叙述，与其说是对政策结果的预测不如说是对历史的回顾（李瑞昌，2004）。从这个角度看，政策网络分析似乎难以跨越描述性层次而发挥政策解释功能；而从实践创新角度看，作为治理模式的政策网络以政策行动者为主体，试图通过平行的网络协调机制协助政府处理政治系统中日趋复杂性、动态性与分歧性的社会问题，但是它却可能导致科层体系与行政功能的过度分割化，弱化了政治系统中的民主监督和社会责任机制。此外，政策网络是一个相对不透明、难以渗透的利益代表结构，容易形成私政府（Private government），因为，网络成员并非由民主机制产生，不一定都具有社会代表性，其自身利益与社会利益往往存在落差。

应该说，尽管作为治理模式的政策网络概念尚未成熟，也缺乏系统的理论支持，但是，政策网络与治理理论的联姻尝试，使政策网络得以架构在社会公共治理层面上，为政府治理日益多元、流动和交叉的现代社会提供了新的理论资源。在复杂、动态和多元的现代社会中，国家与社会的许多组织已形成绵密互动、相互依赖的政策网络，这实际上已经构成了公共政策过程中一个难以回避的外在因素。在某种程度上可以说，现代政府治理面临的一个重要挑战就是在高度交互性的社会中不断革新管理方式、机制。在这方面，政策过程从分析框架向治理模式的研究转型无疑为政府治理方式的改进提供了思想资源和现实路径。