第四章 区域经济政策理论
第一节 区域经济政策理论概述
一 区域经济政策的基本概念
区域经济政策是政府处理区域性事务的工具和手段，是由政府针对区域问题而制定的一系列政策的总和，是典型的政府行为，也是区域经济学应用性的具体体现。政府制定区域经济政策着重点在于区域经济发展，以有效的区域经济政策纠正市场机制在资源的空间配置方面的不足。
区域经济政策就像一只“看得见的手”对一个国家或一个行政区域中的各项经济活动产生影响。各项区域经济政策在实践中主要作为有关政府部门调控宏观经济职能的行为准则。各项国家宏观经济政策共同起作用时，整个国民经济的运行都是其调控对象。实际上，区域经济政策是国家宏观经济政策在不同领域中的体现。它们既可以有着相同的目标，起到强化国家宏观经济调控的作用，也可以相互制约，降低国家宏观经济调控所带来的副作用。[1]
虽然区域经济政策对于一个国家或一个行政区范围内整个国民经济运行会产生影响，但其必须以国家宏观经济政策为基础，不应与之产生矛盾和冲突。所有的区域经济政策无论是国家区域经济政策还是地方区域经济政策，都只能属于国家宏观经济政策在地方尺度上的延伸。由中央政府及其所属的各有关机关制订的各项国家区域经济政策，主要是从维护国家整体利益出发，在国家宏观经济政策的基础上制定，与国家宏观经济政策是一脉相承的，是国家宏观经济政策中不可缺少的组成部分。[2]
二 区域经济政策的理论基础
区域经济政策的理论基础是，政府以及相关部门正确制定区域经济政策，确保区域经济政策有效实施，使区域经济得以非均衡协调发展的重要保证。区域经济政策的三大理论基础是地域分工理论、区域发展阶段理论、非均衡协调发展理论。
（一）地域分工理论
地域分工理论是区域经济政策制定的理论依据。它的主体是比较优势理论和地区主导产业论。
比较优势理论包括静态比较优势理论和动态比较优势理论。静态比较优势是由当地自然条件形成的比较优势。静态比较优势可以通过区域与其他区域之间的差异体现出来。自然因素、社会历史因素和经济因素是构成差异性的主要因素。人类的生产活动不是独立的，在任何情况下都需依托自然条件。自然条件是社会物质生产的客观因素，不同的区域在自然条件上存在明显的差异。正是每个地区的差异性造就了生产要素禀赋的不同，为了更有效地进行生产经营，各个区域在地域分工上就需要有效利用各种生产要素，利用该区域禀赋、相对丰富的生产要素来从事生产经营活动，才能处于比较有利的地位。根据地域分工中静态比较优势理论，劳动力资源丰富地区发展劳动密集型产业比较有利；矿产资源富集区发展资源密集型产业比较有利；资金供给比较充分的地区发展资金密集型产业比较有利。因为若一地区有丰富资源，都可以或是降低地区特定部门的产品生产成本，或是提高产品质量，或是两者兼而有之，其结果都会增大产业利润。区域的自然资源优势越能促进特定部门的利润增加，则区域对这种部门的吸引力也就越大。此外，由于自然资源、人力资源和资本资源是经济发展的基础，各地区在这三种资源的禀赋条件、稀缺程度和分布组合上都存在着差异，各地区在资源条件上各有优劣，长短互见。正是资源需求和资源分布的不对称性的存在推动了各地区间的相互依赖、互相补充，成为制定区域协作政策的重要基础。我们需合理利用比较优势进行地域分工，发挥各地区特有的优势，使社会生产经营更有效率。
地区的比较优势不是一成不变的，而是会发生变化的，由此，动态比较优势是对静态比较优势的发展和完善。静态比较优势从资源禀赋的角度出发，却忽视了技术进步和时间因素。随着科学技术的进步，社会生产力得到了发展，静态比较优势原有的适用环境发生变化。伴随着时代的发展，原先的优势条件变更甚至丧失，这时必须做出改变。原先有些产业不具备好的发展条件，而随着时间的推移，不利条件向有利方面转化，这时需逐渐放弃原有产业，扶持和培育新的产业，实现产业的改造升级和比较优势的转化。新技术革命出现后，比较优势在地区分工上发生了变化，应更加注重动态比较优势在地区分工上的运用。
在地域分工理论中，地区主导产业理论也是基本理论理论之一。在一个地区区域经济发展中各产业在地位和作用上同样具有差异性。处于主要支配地位的产业构成主导产业。要优化地区的产业结构，本质上就是选择适合该地区的主导产业，并以此为核心，协调与其他产业之间的关系。确定主导产业发展规模和速度既可增强地区之间的产业在经济方面的互补性，又可使区内产业紧密相连。围绕主导产业更易形成多种产业配套发展的局面，尤其是具有优势性的主导产业，可以更好地促进区域内各产业共同发展。
（二）区域发展阶段理论
区域发展的不同阶段，都将形成一定特征的区域结构，而区域要素之间的联系表现在功能上的联系与空间位置关系两个方面。这两个方面分别体现于区域经济结构和空间结构上。随着生产力的不断发展，区域经济空间不断扩大，要素之间的结构和空间结合也日趋复杂化和多样化，这是一种不以人的意志为转移的一般规律。区域经济就是这样一种遵循此一般规律并通过不断地发展进行自我完善的过程。随着生产力和经济社会的不断发展，区域经济也经历了一个成长的过程。区域经济发展阶段理论分为五个阶段：自给自足阶段、乡村工业崛起阶段、农业生产结构变迁阶段、工业化阶段和服务业输出阶段。这是在封闭的区域经济条件下来研讨区域经济发展的阶段理论。以开放程度为标准，区域经济发展可分为三个阶段：自给自足的自然经济阶段、国内开放的区域经济发展阶段和面向国际市场的开放型区域经济发展阶段。[3]
政府部门和有关机构在区域发展的不同阶段制定区域经济政策时，都应适应当前区域经济发展的不同情况。处于不同的发展阶段的区域有着不同的区域经济结构和空间结构，因此，需确定一个区域目前所处阶段，进而深入了解该区域的经济结构和空间结构，并以此作为基础，制定出更合理有效的区域经济政策。
（三）非均衡协调发展理论
均衡发展、非均衡发展与非均衡协调发展是区域经济发展理论中的基本理论。非均衡协调发展理论不是对另外两者的否定，而是在借鉴了两种理论基础上提出的一种新的理论。非均衡协调发展的含义是在一个区域经济发展的过程中将非均衡发展和协调发展有机结合在一起。在区域经济发展中非均衡是普遍存在的。例如，在资源有限的条件下保证整体经济实力的快速提高以及达到效益最大化，就不可能实行区域间的均衡发展。应该使具有资源禀赋条件、经济社会发展条件较好的地区和具有优势产业的地区形成经济的增长极，以此带动其他地区的发展。然而，一个国家或整个区域是一个不可分割的整体，这就必然要求在非均衡发展的过程中促进区域之间、城乡之间、产业之间的经济发展与资源环境之间的协调发展，即在非均衡中实现动态协调，形成一个在资源有限的前提下国民经济得以长期持续增长，各地区的比较优势都可以得到发挥，区域之间协调发展、相互扶持的区域经济可持续发展的新局面。区域经济非均衡发展理论认为，区域之间的非均衡发展是不可避免的，而协调发展又是一个区域经济发展得以长期持续所必须要实现的重要目标。[4]应将两者有机结合，以非均衡发展为动力机制促进协调发展，协调发展又有利于支持非均衡发展持续稳定地进行。因此，非均衡发展与协调发展的有机统一是非均衡协调发展理论的核心。
三 区域经济政策的目标、内容、特点、工具和作用
（一）区域经济政策目标
区域经济政策的总目标是追求经济效率和社会公平的最大化，即实现效率与公平的统一。作为人类实践活动的两种重要价值观，经济效率与社会公平之间的关系问题历来是各国政府和学术界普遍关注的重大课题。也就是说，两者是既矛盾又统一的辩证关系。如何正确处理两者之间的关系，如何在实际执行过程中兼顾效率与公平，是制定区域经济政策遇到的首要问题。首先，效率决定公平的存在及其发展。只有当效率提高剩余产品出现后，公平才会发生，而且随着效率的不断提高，公平也会不断发展。其次，效率是实现公平的物质基础。没有一定的效率，国家就不可能积累足够的资金用来支持落后地区的开发。区域间的不平衡只有在经济向前发展的过程中才能得到纠正。这一时期，公平和效率之间是正相关关系，区域经济政策的重心则是追求社会公平的目标，因此，区域经济政策目标的选择应根据区域发展现状及目标需求来共同确定。
由于各国国情和面临的区域问题性质不同，其区域经济的目标不会完全相同，但一般都包括经济目标、社会目标、生态目标、政治目标四大目标，四大目标又可进一步分成若干总目标和具体目标（见表4-1）。而且，区域经济政策的目标是不断发生变化的。在经济发展的初级阶段，经济目标占据主导地位；随着经济的发展，社会目标上升为主导地位；在经济发达阶段，生态目标和政治目标将占主导地位。
表4-1 区域经济政策目标
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（二）区域经济政策主要内容
在确定了区域经济政策目标之后，就应该针对各项区域经济政策目标，科学拟定相应的区域经济政策体系，运用合适的政策手段和工具，以确保区域经济政策目标的实现。从层次上讲，包括宏观和微观的政策体系；从性质上讲，包括支持性和限制性的政策体系；从手段上讲，包括经济手段、法律手段、行政手段等；从内容上讲，包括区域财政政策、区域金融政策、区域投资政策、区域产业政策、区域就业政策以及特殊地区的特殊政策等；从实践中讲，各种政策手段和工具常常是相互交织在一起共同使用的。[5]
1.区域财政政策
区域财政政策，是世界上大多数国家的中央政府在多数情况下都要实行的一种国家区域经济政策。它通过利用税收、政府支出和公债的运转，以预定的方式影响各个区域的经济活动，并通过干预公共部门和私人部门之间的资源配置及使用，以达到区域经济政策目标。区域财政政策主要包括区域补偿性政策和区域税收政策。
2.区域金融政策
区域金融政策主要是国家通过对区域间货币和资本的供给与流通状况进行调控，以此来影响区域经济发展空间格局的一种区域经济政策，它常常用于活化问题区域，尤其是不发达地区的经济开发。在不发达地区，由于没有或者缺少足够的熟练劳动力和投资环境，该类地区缺少货币和资本的流入。区域金融政策就是为了弥补不发达地区的缺陷，通过一定的货币金融手段，为不发达地区的开发人为地创造吸引力。具体措施包括对不发达地区提供投资补助、对在不发达地区的人员提供就业补助、政策性投资、贷款优惠、培育区域资本市场等。
3.区域投资政策
区域投资政策是指中央政府通过投资决策权或一些经济调节手段、杠杆来调整区域投资、优化区域投资结构而实施的一项区域经济政策，它包括国家直接投资、国家间接投资。
国家直接投资政策是指国家利用它们在基础设施及生产性项目建设上的投资决策权，选择一部分地区作为基础设施及生产性项目建设的重点投资地区，通过它们所属的投资机构注入建设资金来促进这些特定地区的经济发展。国家间接投资政策是中央政府综合运用经济杠杆，通过制定若干政策和采取相应措施，来引导、调节、规范和补救各种利益主体的投资行为，进而促进区域投资结构的优化。
4.区域产业政策
区域产业政策是指政府根据区域分工和整个国民经济发展的要求所制定的调节和控制区域产业结构和产业空间配置的相关政策的总和。其目的是根据区域经济差异和区域经济优势，确定主导产业部门，形成各具特色的区域产业结构，实现区际的产业分工、产业结构的有机耦合。区域产业政策从影响内容上可分为区域产业结构政策、区域产业组织政策、区域产业技术政策以及区域产业布局政策四个方面。
区域产业结构政策是以促进区域产业结构合理化和高级化为目标的政策，其政策设计的重点是区域产业选择。区域产业组织政策是指调控一个产业内的资源配置结构的一种经济政策。对于区域而言，不仅要求每一个区域规划各产业内部企业的合理规模，使其充分发挥规模经济效益，而且要求保证区域产业内部企业的一定数量，使企业间能够展开平等竞争。有效的区域技术政策对实现区域产业结构的合理化、推动产业技术进步具有重要意义。区域产业布局政策就是国家调整资源在地理空间配置结构的一种经济政策，其目标是既要提高区域经济的整体效益，又要缩小区域间经济发展的水平差距。
5.区域就业政策
区域经济政策的主要目标之一就是缩小失业率的地区差异，实现充分就业。区域就业政策主要指政府为有效调节区域间的劳动存量，合理配置劳动力资源，最大限度减少失业，实现区域充分就业而制定的相关性政策法规。由于问题区域及区域问题在不同国家和地区存在形式不同，区域就业政策在不同的国家侧重点也有所不同，其主要内容包括以持续增长的经济活力创造就业机会、建立健全的失业保障制度、减少结构性失业、完善劳务市场机制四个方面。
6.区域法律政策
许多国家通过立法手段，使区域财政政策、区域金融政策、区域投资政策等的实施有法可依，特别是在发达的市场经济国家。如英国1934年的《特别地区（发展与改善）法》，被认为是一部针对区域问题的立法，旨在解决巨大的事业差距。美国则于20世纪60年代颁布了一系列法案，如《地区再开发法案》等，以促进问题区域的经济发展。
（三）区域经济政策特点
1.差异性
这是区域经济政策本质的体现。区域经济政策是为解决区域经济发展中的各种问题而制定和实施的，由于各个区域之间的区域经济发展所面临的问题不尽相同，差异明显，区域经济政策只有针对不同的区域的具体情况，采取不同的政策，才能有效解决它们各自的问题。
2.系统性
区域经济政策是由政策内容、目标、手段和政策效应评价等一系列相互关联的子系统构成的复合体系，而且虽然这一体系的内容和手段十分庞杂，但是由于区域发展的目标是一致的，各子系统的作用方向是相同的，它们相互衔接、相互配套，以体系的力量发挥作用。
3.稳定性
区域经济发展中包含了各种各样的目标冲突和利益矛盾，要促使区域经济协调发展，实现共同富裕，就需要一个相对稳定的政策体系，在相对平衡的准则约束下，协调解决这些目标冲突和利益矛盾。
4.阶段性
区域经济政策是针对区域问题而设计的。在区域经济发展的不同阶段，区域经济问题具有一定的特性，区域经济应该针对这些特性来制定实施，并根据情况的变化适时调整和完善，一劳永逸的区域经济政策是不存在的。
（四）区域经济政策工具
在明确了区域经济政策的主要内容后，区域政策实际操作要解决的另一个关键问题是选择何种区域政策的具体手段，也就是区域政策发挥作用的基本工具。区域经济政策工具，是为实现区域经济政策目标而运用的具体方法与措施。区域经济政策的目标一般不是单一的，而是一个体系。因此，要达成区域经济政策目标，必须组合多种区域经济政策工具。区域经济政策工具划分为六种类型：公共投资、转移支付、经济刺激、直接控制、政府采购和公共区位（见表4-2）。明确了区域经济政策目标，选择具体操作层面的政策手段，有效地达成区域经济政策的目标。[6]
表4-2 区域政策工具的分类
续表
（五）区域经济政策的作用
1.有利于促进国民经济的持续、健康、快速发展
一国国土是由若干个相互联系的区域构成的，各区域的经济社会发展水平与发展速度是不同的，从而形成国土区域经济格局。经济格局（特别是其中的区域经济差距）对国民经济和社会发展具有重大的影响。政府通过区域经济政策进行宏观调控，缩小区域经济差距，解决区域经济格局失衡、区域不合理竞争等引起的较高的通货膨胀和失业率，优化产业结构、贸易结构、地域结构，从而使国民经济持续、健康、快速发展。
2.促进资源配置的优化
区域经济政策是一项配置性政策，其最根本的任务和最主要的作用是实现资源在社会生产中配置的优化。在现实经济中，由于规模经济、外部经济、迁移成本、心理成本等的存在，资本和劳动力的流动具有地理惰性，存在流动壁垒。因此，市场机制在资源配置中存在缺陷，需要政府这只“有形的手”去弥补。
3.促进战略性发展
在国土幅员广阔的大国，其区域发展的不均衡程度一般也更强，区域经济格局转变中蕴藏着广阔的经济发展空间，区域经济政策的战略性作用因此也更强。如我国的西部大开发为重点的区域经济政策，即实现将国民经济的发展建立在主要依靠国内市场的发展战略的重要构成部分之一，担负着促进中西部地区经济社会发展和化解东部地区再发展面临的资源、市场、生态环境问题的双重重任。
4.促进就业与社会公平
不同地区由于经济发展水平和人口压力的不同，其就业水平也不同。失业不仅是国家人力资源的浪费，还会引发一系列社会问题。因此，区域的失业问题，必须依靠以区域经济政策为主体的多种政策干预，通过区域经济的发展或失业群体的迁移，才能有效化解。
5.促进国防空间结构、民族空间结构等的合理化
自由市场经济下的区域经济格局通常不能满足国防空间结构、民族空间结构的要求。这类非经济性的空间结构的优化当然可通过非经济的干预手段实现，但区域经济政策在这些方面的作用也不容忽视。[7]