第一节　由对策向机制的转向

一　国家对区域协调发展机制的重视

在促进区域协调发展的方式上，国家经历了由重视运用重大政策举措向重视构建区域协调发展机制的转变。1995年，《中共中央关于制定国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标的建议》首次提出了“坚持区域经济协调发展，逐步缩小地区发展差距”的方针。提出了五条加快中西部不发达地区、民族地区和贫困地区发展的措施:第一条是实行规范的中央财政转移支付制度;第二条是优先在中西部地区安排资源开发和基础设施的建设项目;第三条是积极鼓励国内外投资者到中西部地区投资;第四条是理顺资源性产品价格体系;第五条是有步骤地引导东部某些资源初级加工和劳动密集型产业转移到中西部地区。1996年，《中华人民共和国国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要》关于促进区域经济协调发展提出了以下主要政策措施:优先在中西部地区安排资源开发和基础设施建设项目;调整加工工业的地区布局，引导资源加工型和劳动密集型产业向中西部地区转移;理顺资源性产品价格，增强中西部地区自我发展的能力;实行规范的中央财政转移支付制度，逐步增加对中西部地区的财政支持;加快中西部地区改革开放的步伐，引导外资更多地投向中西部地区;加大对贫困地区的支持力度，扶持民族地区经济发展;加强东部沿海地区与中西部地区的经济联合与技术合作。

2005年，《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》首次提出了“落实区域发展总体战略，形成东中西优势互补、良性互动的区域协调发展机制”，指出“形成区域间相互促进、优势互补的互动机制，是实现区域协调发展的重要途径”。这标志着国家由“九五”、“十五”时期重视采取重大政策措施促进区域协调发展向形成区域协调发展机制的转变。2006年发布的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》正式提出了“健全区域协调互动机制”。2007年10月，时任中共中央总书记的胡锦涛在中国共产党第十七次全国代表大会上所做的《高举中国特色社会主义伟大旗帜，为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗》的报告中明确提出了到2020年“城乡、区域协调互动发展机制和主体功能区布局基本形成”的战略目标，把形成区域协调发展机制上升到了一个新的战略高度。

二　学术界对区域协调发展机制的探索

陈栋生先生(2005)指出，“区域协调发展是国民经济平稳、健康、高效运行的前提”。自国家在20世纪90年代中期提出促进区域协调发展之后，我国学术界主要从政策措施方面对促进区域协调发展进行了积极的探讨。张敦富、覃成林(2001)曾提出了构建有利于协调发展的体制环境、促进区域之间市场的开放等促进区域协调发展的十大措施。同时，他们指出要“从系统地促进区域经济协调发展，建立区域经济协调发展的机制出发，进一步深入探讨促进区域经济协调发展的具体政策和措施”。他们意识到，非系统性的政策措施对于促进区域协调发展的作用是有限的，更为重要的是要建立区域协调发展机制。指出，政策和措施的“系统”作用，立足于建立区域协调发展的机制，是深化促进区域协调发展政策措施研究的方向。其后，杨荫凯(2004)也指出，在我国工业化进程加速，区域经济差异扩大的关键时期，建立与完善区域协调发展机制势在必行。2005年，在《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》提出区域协调发展机制之后，学术界对区域协调发展机制的关注逐渐增多。不少学者都强调了区域协调发展机制对于促进区域协调发展的重要性。陈斐、陈秀山(2007)指出，健全区域协调发展机制是促进区域协调发展的重点之一。其他学者也表达了相同的观点(范恒山，2007)。

但是，关于区域协调发展机制的具体内容，学术界有着不同的理解。曾刚(2003)在研究长三角区域协调发展机制时，主要探讨了合作机制的建设。蒋悟真(2005)以协调发展机制为题对我国区域发展协调机制做了研究。不过，该文主要讨论的是协调的主体、客体和手段问题，以及协调的制度设计，真正涉及区域协调机制的内容不多。在《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》提出的区域协调发展机制中，包括了健全市场机制、合作机制、互助机制和扶持机制。[1]在这之后，学术界的研究工作主要是对这四大机制进行原则性解读(陈秀山、刘红，2006;陈斐、陈秀山，2007;严汉平、白永秀，2007;郭岚，2008)，真正对这四大机制的内涵及如何构建等研究较少，更少见超越这四大机制的研究成果。只有个别学者对区域协调发展机制做了一些新的拓展。彭荣胜(2007)提出了区域协调发展机制包括市场机制、微观组织机制和空间组织机制，重点分析了这些机制对增强区域经济联系、促进区域分工、缩小区域经济发展差距、提高区域经济整体效率的作用。部分学者认为(课题组，2009a)，“促进区域协调发展无非是两种机制在发挥作用”，一个是市场机制，另一个是政府作用的机制。周绍杰等(2010)认为，根据主体功能区发展战略，区域协调发展有经济发展、环境保护和区域均衡发展三个目标，相应地，实现区域协调发展的机制有完善市场体制、促进跨区治理以及优化协调体制三个方面。安树伟、肖金成等(2010)学者则主张“从区域利益补偿机制、利益相关者的信息沟通与协商机制、激励和约束机制、合作机制、合理的绩效评估和政绩考核机制等方面入手，构建区域协调机制。”魏后凯等(2011)提出了要构建一种长效的新型区域协调机制的想法，具体包括了市场机制、补偿机制、扶持机制、合作机制、参与机制、共享机制六个机制。刘志彪(2013)则提出了“强政府+强市场”的区域协调发展长效机制观点。总的来看，学术界对于区域协调发展机制的探讨有了一些进展，但在实质上没有超越国家提出的四大机制。

现在，我们进一步考察国家所提出的区域协调发展四大机制。2006年发布的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》的第十九章第六节专门阐述了如何健全区域协调互动发展机制，具体内容是“健全市场机制，打破行政区划的局限，促进生产要素在区域间自由流动，引导产业转移。健全合作机制，鼓励和支持各地区开展多种形式的区域经济协作和技术、人才合作，形成以东带西、东中西共同发展的格局。健全互助机制，发达地区要采取对口支援、社会捐助等方式帮扶欠发达地区。健全扶持机制，按照公共服务均等化原则，加大国家对欠发达地区的支持力度。国家继续在经济政策、资金投入和产业发展等方面，加大对中西部地区的支持”。这个阐述与《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》中对区域协调互动机制的表述基本是一致的。从中我们不难看出，国家对市场机制、合作机制、互助机制、扶持机制这四个机制仅做了原则性阐述，在机制的具体内容方面尚需进一步深化和完善，尤其是这些机制之间是否具有联系?是否可以通过某种联系而产生出促进区域协调发展的“系统”力量?除了这些机制之外，是否还存在其他的机制?这些都是需要继续研究的问题。从现有研究成果来看，缺乏在国家提出的四大机制基础上进一步对这些问题展开深入的研究，而是表达出各自“独立”的观点。显然，这种状况需要有所改变。正如有学者(课题组，2009b)指出的那样，“目前的文献在提及区域发展协调机制时，只是笼统地进行简单的归结，而没有论及它们是如何发挥作用的，更没有涉及大国的实际情况。正是由于不了解大国区域经济协调发展的机制，使得学者们就某机制而论机制，缺乏相关机制的联系和整合，使得提出的大国区域经济协调发展对策给人一种‘头痛医头，脚痛医脚’之感，既降低了相关对策的效力，又使其在实践中缺乏可操作性;许多对策并不是孤立的，它们之间具有很强的相关关系，不了解大国区域经济协调发展的作用机制，使得各种对策相互重叠、关系混乱”。可见，在国家提出的四大区域协调发展机制基础上开展创新性的研究是必要的。正因为如此，在实践层面，国家发展和改革委员会地区经济司(2009)把“积极完善区域协调发展的体制与机制”作为了“十二五”时期促进区域协调发展的重要任务之一。一些学者也表达了相同的看法(安树伟、肖金成、吉新峰，2010)。

三　需要进一步研究的问题

我们认为，关于区域协调发展机制有这样几个问题需要深入研究。一是国家提出的区域协调发展的市场机制、合作机制、互助机制和扶持机制的内涵是什么?二是这些机制如何构建，如何发挥作用?三是这四个机制之间有没有联系?它们如何相互配合，形成合力?而不是如已有的促进区域协调发展的政策那样，多数是“独立”的机制，无法产生“系统”性的促进作用。四是除了国家提出的这四个机制之外，还有没有其他促进区域协调发展的机制?从完善区域协调发展机制的角度看，我们认为，后两个问题尤为重要。研究这些问题，需要我们超越既有的认识，进行创新性的探索。