导论

关于“公共文化服务”、“公共文化服务体系”的内涵，目前政府部门、学者、文化工作者有不同的阐释，但都离不开几个关键词汇，即“公共文化”、“文化权利”、“文化权益”等。“公共文化”的关键词，即“公共”（public）一词源于古希腊语，主要是指“公有的”、“公用的”、“公众的”、“共同的”。古希腊人把政治共同体即城邦视为“公共”，政治共同体的目的，在于设立并支持、宣传和实施通行的标准和惯例，使之有利于实现公众利益的最大化。在古希腊人那里，“公共”意味着“一个人从只关心自我或自我利益的发展到超越自我，能够理解他人的利益。意味着一个人具备了这样一种能力，他能够理解其行为对他人所产生的结果”[1]。而现代意义上的“公共”（或“公共性”）概念，意指建立在社会“公”与“私”二元对立基础之上的独特概念。所谓公共文化（也可以称为公益性文化，public culture），就是“公有的”、“公用的”、“公众的”、“共同的”文化，属于精神生产的公共范畴。与公共文化服务密切相关的“文化权利”或“文化权益”，是指每个人都拥有不受性别、种族、身份、阶层、经济收入等因素影响的平等享受文化资源的机会和权利。“文化权利”或“文化权益”的核心是文化公平，“社会公平是一个包括一系列价值偏好、组织设计偏好以及管理风格的短语。社会公平强调政府服务的平等，强调公共管理者决策和项目执行的责任，强调公共管理的变革，强调对公民需求而非公共组织需求的回应”[2]。

作为政府公共服务的重要组成部分，公共文化服务乃是保障公众基本文化权利或文化权益、满足公众基本文化需求的文化服务。而公共文化服务体系，则是以满足公众基本文化需求、保障公众基本文化权益为目标的各种公益性或以公益性为主的各类公共文化机构和社会组织及其所提供的文化服务的总和。公共文化服务体系主要由以下几方面组成：基础公共文化设施体系，即通过公共财政投入建设并由政府提供的、以满足公众基本文化需求为目标的各种基础公共文化设施和设备，以及社会力量投入建设的、具有公共文化服务功能的设施和设备等，这些构成了公共文化服务体系的物质基础；活动方式内容体系，即通过多样化的活动形式和内容，把公共文化服务提供和传播、传递给社会公众，这些构成了公共文化服务体系的基本载体；文化政策法规体系，即保障、扶持和鼓励公共文化服务发展的相关法律法规、规划、政策和保护名录等，这些构成了公共文化服务体系的制度基础；人才队伍体系，即参与公共文化服务和活动的各种专业技术人员、专业或业余文化队伍以及参与公共文化服务体系管理的人员、辅助人员等，这些构成了公共文化服务体系的人才支撑。

从中国特殊语境考察，市场经济大背景下公共文化服务体系建设，必须着重解决两大问题：（1）如何推进公共文化服务的均等化；（2）如何提高公共文化服务的生产与供给效率。事实上，这两个问题，乃是“公平”与“效率”这两大人类社会的价值目标在公共文化服务领域的具体体现。“社会公平就如同效率、经济、生产率以及其他标准的使用一样也会成为公共行政的效率标准。”[3]实践表明，由政府大包大揽的传统“文化事业”发展模式，既被实践证明是低效率的，也无助于有效推进公共文化服务均等化。因此，解决这两个问题都与创新文化投入方式、公共文化设施与服务运作机制、管理机制，构建市场经济条件下公共文化服务发展新模式有关。

当前，包括公共文化服务在内的中国公共服务非均等化问题仍然较为突出，城乡之间、区域之间、群体之间在公共文化投入、公共文化设施和公共服务供给方面，仍然存在着较大的差距，并已成为影响我国社会公正乃至社会和谐的焦点问题之一。公共文化服务均等化，意味着无论地域、收入、民族、性别以及其他身份差别，全体公众都能获得与经济社会发展水平相适应、由政府和公共文化机构或其他社会组织提供的、旨在满足公众基本文化需求、保障公众基本文化权利、机会和结果大致均等的公共文化产品和服务。具体而言，公共文化服务均等化包含以下几层含义：

首先，基本公共文化服务的均等化，是一定区域内公共文化服务中最核心、最基础、最直接部分的均等化，是紧密联系文化民生、与人民群众最关心、最直接、最现实的切身文化利益密切相关部分的均等化，而不是所有公共文化服务的均等化。

其次，公共文化服务均等化的范围和标准是动态的，随着经济发展水平和政府保障能力的提高，均等化的范围和内容会不断变化和扩展，均等化的标准会不断调整，均等化的水平也会不断提高。因此，公共文化服务均等化，也意味着政府必须根据不同经济社会发展阶段的要求，动态地制定或调整相关基本公共文化服务范围和标准（设施标准、设备标准、日常运行费用标准、人员配备标准等），保证政府、公共文化机构和社会组织等不存在特殊门槛、社会歧视和社会偏见前提下，使每个社会个体不分地区、不分城乡、不分身份地能够有机会和权利接近法定基本公共文化服务项目的过程。

再次，公共文化服务均等化的核心，是享受和参与公共文化服务的机会和效果均等，而不是简单的无差异化或简单的平均化。公共文化服务均等化在不同空间和区域、不同经济社会发展阶段具有不同的具体内涵和具体实现形式，公共文化服务均等化是机会和效果的大体均等，而不是内容的完全均一。公共文化服务均等化的目标，是消除因经济社会发展水平差异和个人天赋差别而对社会成员享有基本文化权利和权益的影响和制约，而不是彻底抹杀社会差异。当然，公共文化服务均等化，要求政府尽可能地将公共文化服务的差距控制在人们可以接受的范围，并最大限度满足人们日益增长的公共文化需求。

最后，公共文化服务均等化的内容和范围，是政府公共文化服务职能的“底线”，由政府负最终责任。公共服务均等化并不意味着政府“大包大揽”地提供所有文化服务，也不意味着所有的人都只能且必须享受政府提供的公共文化服务。在市场经济条件下，政府仅仅提供一般化、保障性、基本性、标准化的各种公共文化服务项目，特殊化、较高层次的文化服务只能通过市场机制、文化产业机构或其他途径获得。个人如果有足够的购买力，也可以不享受由政府提供的公共文化服务，而是自己通过文化市场来选择，购买更为合适的文化服务。

实现公共文化服务的均等化，既是保障公民基本文化权利的内在要求，也是公正平等价值理念在公共文化领域的延伸和体现。

一方面，公共文化服务均等化，是保障公民基本文化权利的内在要求。保障公民文化权利，即保障公民依法公平地享有参与文化创造、享受文化成果、表达文化主张、其文化创造成果得到应有保护等方面的权利，是政府提供公共文化服务的出发点和归宿点。公民文化权利与公民政治权利、经济权利一样是公民基本权利的重要组成部分。因此，保障公民文化权利，实现文化惠民，必须实现公共文化服务均等化。

另一方面，公共文化服务均等化是公正平等价值理念在公共文化服务领域的延伸和体现。公正平等是现代文明社会最重要的价值理念之一。《布莱克法律词典》从最广泛和最一般的意义对“公平”作了界定：“‘公平’意指公正和正当的精神和习惯以及分配谁将会调控人与人交往的权利——亦即所有的人对待他人的行为规则；或者说，如同加斯汀尼安（Justinian）所表达的那样，‘诚实地生活，不伤害任何人，公平对待每一个人。’因此，它是自然权利或正义的同义语。但是，在这个意义上，公平的义务与其说是法律的，倒不如说是伦理的，关于公平问题的讨论属于道德的范围。它根基于意识的箴言而非成文法的制裁。”[4]罗尔斯则在《正义论》一书中指出，“正义是社会制度的首要价值，正像真理是思想体系的首要价值一样。一种理论，无论它多么精致和简洁，只要它不真实，就必须加以拒绝或修正；同样，某些法律和制度，不管它们如何有效率和有条理，只要它们不正义，就必须加以改造或废除。”[5]罗尔斯更加强调公民基本权利的平等，主张平等权利不受利益因素的侵犯，“在一个正义的社会里，平等的公民自由是确定不移的，由正义所保障的权利决不受制于政治的交易和社会利益的权衡。”[6]虽然奥肯不同意罗尔斯把“优先权交给平等”的观点，也不同意弗里德曼“把优先权交给效率”的观点，但也认为，在社会和政治权利领域中，公民权利、政治权利、法律权利、生存权利等基本权利的分配是平等和无偿的，而且，权利平等与经济效率并无矛盾和冲突，“源于机会不均等的经济不平等，比机会均等时出现的经济不平等更令人不能忍受（同时，也更可以补救）。”[7]中国宪法规定“公民在法律面前一律平等”。公正平等既体现在政治、经济、社会等领域，也体现在文化领域尤其是公共文化服务领域。公共文化服务均等化，意味着不存在任何歧视和偏见，无论城市、发达地区，还是农村、欠发达或边远落后地区社会公众，都有权利享有水平大致相当、质量稳定、程序公平的、免费或优惠的基本的公共文化服务。推动公共文化服务均等化，既是缩小区域、城乡、群体间公共服务差距的重要内容，也是保障社会公众基本权益、促进社会公平正义的有效途径。

从理论上分析，公共文化服务均等化主要体现为服务对象的全体性或者说服务必须惠及全民，即全体居民享有充分的自由选择权，有机会、有权利、有能力享有与公民基本权利有关的基本公共文化服务项目，其因收入差距无机会支付或支付不起基本公共文化服务使用费的情形大体上得以消除，无论对象为何人，均有权享受到基本公共文化服务。从现实需求分析，公共文化服务均等化的重点对象是困难社会群体或弱势社会群体。这些社会群体享受公共文化服务的状况，既是衡量全社会公共文化服务和全社会文化福利整体水平的重要标尺，也是衡量公共文化服务公平正义和权益保障程度的重要尺度。一方面，如前所述，在市场经济条件下，公共服务均等化并不意味着政府“大包大揽”地提供所有文化服务，也不意味着所有人都只能且必须享受政府提供一般化、保障性、标准化的公共文化服务。个人如果有足够的货币支付能力，也可以在政府提供的基本公共文化服务之外，选择由市场提供的更为合适的、特殊化的、较高层次的、更多的文化服务。另一方面，遵循产品和服务跟随货币选票原则的市场机制，倾向于漠视无货币支付能力的弱势社会群体的文化需求。市场经济的这一缺陷，需要通过“均等化”的途径加以弥补。在市场经济条件下，优胜劣汰的竞争机制以及人们进入市场条件的巨大差别，即使在起点公平和过程公平的前提下，客观上也会导致人们悬殊的收入差别，这难免造成高收入者有更多机会、更容易接近物质生活服务项目和精神生活服务项目，而低收入群体则可能与此无缘的局面。“在不了解具体情况时，他们不知道自己将会属于强势群体还是弱势群体。于是，智慧告诉人们所选择的正义原则必须改进最弱势一方的状况，因为每个人都可能很容易沦为那个弱者。”[8]因此，有必要通过采用税收、捐助等多种形式，将高收入群体的部分收入“转移”给低收入者，通过均等化的机制，改变物质产品和服务项目、精神产品和服务项目上的分配不公平现象，满足全体社会成员日益增长的物质和文化需要。

因此，虽然公共文化服务均等化主要体现为服务对象的全体性或者说服务必须惠及全民，但重点对象不是高收入社会群体，而是城乡、区域弱势或困难社会群体，重点关注弱势或困难群体基本文化权益的保障和基本文化需求的满足。这就意味着推进公共文化服务均等化，重心必须下移，必须扩大公共财政覆盖面，把更多财政资金投向公共文化服务的薄弱领域，不断加大对重点支出项目的保障力度，向农村倾斜，向经济发展落后地区倾斜，向困难地区、困难基层、困难群众倾斜，不断改善人民群众尤其是弱势或困难群体的文化生活条件，最终满足全体人民的公共文化需求，让广大人民群众共享文化发展成果。

中共中央、国务院颁发的《关于加强公共文化服务体系建设的若干意见》提出，要大力发展公益性文化事业，实施文化惠民工程，优先安排关系人民群众切身利益的重大公共文化服务项目，切实保障人民群众看电视、听广播、读书看报、进行公共文化鉴赏、参加大众文化活动等基本文化权益，基本满足人民群众就近便捷享受公共文化服务的需求。这段话表述了现阶段5项全国性范围内的公共文化服务均等化的具体内容：一是看电视；二是听广播；三是读书看报；四是进行公共文化欣赏；五是“参加大众文化活动”。相应地，要求推进广播电视村村通工程、文化信息资源共享工程、基层公共文化基础设施工程等。由此可见，中共中央和国务院规定的全国性范围公共文化服务均等化的具体内容，并不是所有文化产品和服务的均等化，而是基于现阶段我国经济社会发展水平、保障公民基本文化权利、满足公民基本文化需求的保障性和普遍性文化产品和服务的均等化。它意味着居民有机会、有能力享有与公民基本权利有关、与我国当前经济社会发展水平相适应的公共文化服务项目，因收入差距无机会支付或付不起这些基本公共文化服务项目使用费的情形将大体上得到消除。

当然，“基本性、普遍性的公共文化产品和服务”是一个相对的概念，包括有三个层面的内容：

其一，全国性层面的基本公共文化服务均等化内容。由国家一级根据不同历史时期的经济社会发展水平，制定全国性层面基本公共文化服务的内容和标准，在全国范围内实施，保证13亿人口中的每一个人都有机会享用基本而有保障、符合全国最低统一标准和水平的公共文化服务。当然，全国性层面的基本公共文化服务均等化内容，应考虑国家财政能力，采用渐进策略，其标准、范围应随着国家财力提高而逐步提高。

其二，省一级层面的基本公共文化服务均等化内容。在保证落实全国性层面公共文化服务内容和标准的基础上，发达省市根据经济发展水平，制定高于全国性层面的基本公共文化服务的内容和标准。在全省性范围内实施，保证全省人口中的每一个人都有机会享用基本而有保障、符合全省性范围内最低统一标准和水平的公共文化服务。当然，像全国性层面一样，省级层面的基本公共文化服务均等化内容，也应考虑省级财力可能，采用渐进策略，其标准、范围应随着省域财力的提高而逐步提高。

其三，县（市）一级层面的基本公共文化服务均等化内容。在保证落实全国性、省一级公共文化服务内容和标准的基础上，发达县（市）根据辖内经济社会发展水平，制定高于国家和省市一级的基本公共文化服务的内容和标准。在县（市）范围内实施，保证县（市）不同区域中的每一个人都有机会享用基本而有保障、符合县（市）范围最低统一标准和水平的公共文化服务。当然，像全国性层面和省级层面一样，县（市）级层面的基本公共文化服务均等化内容，也应考虑县（市）一级财政能力，采用渐进策略，其标准、范围应随着县（市）一级财力的提高而逐步提高。

从上述三个层面确定公共文化服务均等化的具体内容，比较符合中国国情。一方面，我国人均财力水平较低，国家保证最低公共文化服务供给水平，这既有必要性，又有现实可能性；同时，也为拓展全国层面的公共文化服务均等化的具体内容、提高全国层面的公共文化服务最低标准留下了政策空间。另一方面，则为弥补和解决发达地区与欠发达地区在公共文化服务水平上的差异和矛盾，提供了可行的途径和方案。从三个层面确定公共文化服务均等化的具体内容，既保证了欠发达地区社会公众有机会获得必要的公共文化服务，又不妨碍发达地区向社会公众提供数量更多、质量更优的公共文化服务。

实践已经表明，由政府“大包大揽”的传统“文化事业”发展模式，难以有效地破解公共文化服务均等化问题。总的来看，长期以来我国基础文化设施落后、公共文化服务实施主体总量不足、公共文化产品和服务种类单一、供给面窄、结构不合理、欠发达地区和农村以及弱势或困难社会群体缺少基本公共文化服务等问题十分突出，而这些问题都与政府传统的财政投入方式以及管理和运作机制等密切相关。长期以来，在我国许多地方存在着公共文化领域投入不合理的问题：缺乏公众文化需求偏好显示机制以及科学合理的论证机制，文化投入往往由长官意志决定；各种类型文化产品和服务的投入结构和比例不合理；投入方式单一，投入机制不完善；公共文化领域财政投入的顺序有时发生错位或颠倒，往往偏向于大型文化设施建设，而普遍性、保障性、基本性的公共文化产品和服务项目则投入过少；往往偏向于城市或中心发达地区，对农村、边远地区和社会弱势群体等的公共文化需求关注度不够，投入不足，存在较严重的城乡、区域不平衡现象；政府行政成本过高，公务财政支出过大等；公共文化服务的单一投入方式以及管理僵化、机制不活、投入效率低下等。这些都严重地制约了公共文化服务均等化的进程。因此，公共文化服务均等化，必须通过重构公共文化发展模式的途径来实现。

从中国特殊语境考察，除了均等化问题以外，公共文化服务体系建设必须着重解决的另外一个重大难题，就是如何提高公共文化服务生产和供给的效率。当然，这个问题的解决，将为破解前一个问题创造重要条件。“均等化”与“效率”有着相辅相成的一致性。一方面，正如阿瑟·奥肯所说，“对平等是好的事物对效率可能也是好的”[9]，“更大的机会均等会带来更大的收入平等……机会的不均等肯定增加收入的不均等。”[10]“不平等的机会、不平等的收入和非效率。”[11]公共文化服务的“普惠”性质，决定了如果其不能有效地实现均等化本身就意味着一种“无效率”。这也意味着在公共文化服务领域，均等化本身就是衡量效率的一种标准。另一方面，公平必须以效率为前提，必须“在一个有效率的经济体中增进平等”[12]。抛开效率的所谓均等化，不仅是没有意义的，也是不可能实现的，只有在不断丰富公共文化产品和服务品种、数量和方式的基础上，才能有效地推动公共文化服务的均等化。在这一意义上，也可以说，增进公共文化服务生产和供给的效率，是推进公共文化服务均等化的前提。

在计划经济时期，我国文化产品和服务曾经全部或几乎全部被纳入到传统“文化事业”发展模式之中，以政府“大包大揽”的方式提供，文化服务职能主要由“文化事业”单位来实现，不区分公益性文化事业和经营性文化产业，文化领域完全由各级政府财政支持，由政府文化部门实施行政管理。由此形成的传统文化事业发展模式的主要弊端是：供给渠道单一、保障水平不高、可供选择的项目范围狭窄、享受对象规模有限、不仅资金缺口大而且利用率低、刚性隐性的福利化、供给效率低等。从计划到市场的经济体制转换，必然对政府“大包大揽”的传统“文化事业”模式产生冲击。市场经济的发展，客观上要求政府部门在不放弃政策制定责任、不放弃保障人民群众基本文化权益的前提下，把政府权威与市场交换的功能优势有机地结合在一起，实现公共文化产品和服务从传统的单中心提供模式向多中心、多层次、协同合作的提供模式转变，以提高公共文化服务体系建设和运作的能力和效率。

在这方面，一些学者已经进行了相当深入的研究。在国外，伴随着20世纪70年代以来的西方各国行政改革实践，如何重构公共服务发展模式、促进公共服务公平和效率的统一，已经成为学者持续关注的焦点。

（1）公共选择理论主张通过重新界定政府与市场、与社会的关系来解决政府面临的困境，打破政府对公共服务的垄断，引入市场机制，在公私之间形成竞争，使公众拥有自由选择的机会。公共选择是人们通过一定的程序和过程决定公共物品的选择，即把个人选择转化为集体选择的一种过程或机制，是对资源配置的非市场决策。根据公共选择理论，“公共机构被看作是为了提供公共物品和公共服务以适应不同社会环境下个体偏好而对决策能力进行分配的一种手段。换言之，公共选择方法意味着将经济模型和经济方法应用于非市场环境，特别是将经济模型和经济方法应用于政府和政治科学，以便指导人类的行为，提供结构和激励。”[13]经济学家提出的政策之所以失败，是因为传统的经济理论没有把经济政策的制定过程看成是决定经济活动的内在因素，没有走出“仁慈政府、政府为公”的误区。事实上，政府具有自身的利益和偏好，并非如多数人所想象的那样代表了全社会的公共利益，政治家或公务员与其他人并无两样，政治本质上与市场一样，也是一系列制度安排下的游戏，许多目标迥异的游戏者在其中互动，以至于产生出一系列可能是既无内在的一致性也缺乏效率的结果[14]；“政府失灵”表明，市场失灵并非政府干预的充分条件；同时，各种利益主体之间相互博弈和妥协过程中形成的经济决策，也会导致经济行为的偏差和失误。因此，要慎用政府干预。公共选择理论在公共文化发展模式研究中的运用，就是主张在加强政府财政责任的同时，引入市场手段或机制和社会力量，通过采取政府与非政府机构分权的形式，以克服公共文化机构的弊端，提高公共文化产品和服务的供给效率。

（2）新公共管理理论的核心内容，是以私营企业的优越性、公私管理手段的共通性作为假定前提，力图把市场机制和私营部门和工商企业的管理策略引入公共部门和公共管理当中，强调市场竞争、政府工作的绩效评估、行政过程的透明取向、成本效率导向和顾客导向等。根据新公共管理理论，政府的责任是“掌舵，而不是划桨”，即不应当直接承担提供服务的责任，而应当尽可能地通过服务外包等方式实施公共服务项目。“哈佛大学的琳达·卡布利安（Linda Kaboolian）解释说，‘这些安排可能会包括政府组成单位内部的竞争和跨越政府边界的非营利部门与营利部门之间的竞争，额外津贴和惩罚’。在新公共管理看来，这样做的目的在于放松公共机构和公共雇员无效率的垄断特权。”[15]新公共管理的目标是取代传统官僚制模式，在公共行政内部实行技术性的专业化变革，转换公共部门运作机制并改变政府与社会之间的关系。新公共管理理论在公共文化发展领域中的运用，就是在坚持公平和效率原则的基础上，强调通过市场手段克服政府部门和公共文化机构的弊端，通过公共文化行政管理与公共文化服务供给、公共文化行政管理与公共文化经营管理之间的分离，把公共文化部门的经营权分散给社会组织、企业或个人，最终形成国家文化行政系统与公共文化系统之间独立和互补的关系，确立起合理有效的公共文化管理模式；通过将市场机制引入公共文化部门内部，建立内部市场、弹性工资制度等竞争结构和激励机制，打破政府对公共文化产品和服务的垄断，实现有效的公共文化管理。

（3）公共治理理论的核心是多元主体对公共事务的共同参与，旨在反对单纯依靠行政命令或单纯依靠市场机制的单一治理模式，探索国家和社会公共事务的管理新模式。这种理论提倡平等协商与合作，强调多中心治理模式以及管理方式或手段的多样化，鼓励管理对象的参与，以形成上下互动的管理过程，通过多方的协商与合作，形成一种主体多元、多中心的有效治理体系。“多中心意味着在社会事务管理过程中，并非只有政府一个主体，而是存在着包括中央政府、各级地方政府、各种政府派生组织、各种私人机构以及公民个人在内的多个决策中心。”[16]通过多中心的有效治理实现公共利益最大化。在国际上，围绕公共治理理论发展出了多个流派，如“健全的治理”、“有效的治理”、“源治理”、“新公共管理的治理”“善治或良治”等理论。公共治理理论在公共文化发展领域中的运用，是主张把政府、社会和市场都作为对等的公共文化产品和服务供给主体来看待，建立国家与社会、公共部门与私营部门、政府与市场之间多元合作、相互依赖的新型公共文化服务治理体系和供给模式。

（4）新公共服务理论的核心观点，是政府应当通过民主行政和市民社会构建具有完整性和回应性的公共机构，主张把公民权利、社会资本、公共对话三个维度作为检验公共行政发展的标准，通过“服务而非掌舵”对“掌舵而非划桨”的替代试图重新确立政府与社会、公务员和公民之间的关系，构建政府与公民平等对话、沟通协商与互动合作的新公共管理模式。正如珍妮特·V.登哈特和罗伯特·B.登哈特所说，“新公共服务通过广泛的对话和公民参与来追求共同的价值观和共同的利益。公共服务本身被视为公民权的扩展部分，它是由为他人服务和实现公共目标的愿望所促动的。”“主张用一种基于公民权、民主和为公共利益服务的新公共服务模式来替代当前那些基于经济理论和自我利益的主导模式。”[17]新公共服务理论在公共文化发展领域的运用，就是主张把“公平性”、“民主性”以及服务对象最大满意度作为公共文化行政追求的目标，反对把公共文化服务的对象简单地定义为顾客，而应该更重视公共文化服务对象的公民特性。政府不仅要重视建立一个文化利益分享、文化权利分享的机制，更好地满足公众的文化需求，而且更要重视公众的文化权利，使他们能够参与到公共文化事务决策中来，建立政府与公众、公众与公众之间的信任和合作关系；不仅要关注公共文化服务的政策和效率，更要关注自身的公共文化服务职责；不应当仅仅关注市场，更应该关注宪法法令，关注社会价值观、职业标准和公众文化利益。

在国内，改革开放以来，市场化取向改革、政府职能转变以及民间力量的兴起，对传统的政府“大包大揽”文化产品和服务的生产和供给模式产生了巨大冲击，从而引起公共文化发展模式的重构。在这一背景下，如何突破传统文化发展模式的堡垒，如何在市场经济条件下创新公共文化发展模式问题，也成为我国学者研究的焦点。主要包括：

（1）关于公共文化产品和服务、公共文化服务体系基本内涵、基本特征等的研究。一些学者分析了公共文化产品和服务、公共文化服务体系的基本概念和内容。当然，国内学者对公共文化服务体系的内涵和外延，目前还存在着或从管理机制上、或从管理内容上、或综合各项因素等多种理解。另一些学者则运用公共经济学理论框架，分析了公共文化产品和服务的外部收益性、消费的非排他性、非竞争性等特性以及纯公共文化产品和服务和准公共文化产品和服务等概念。

（2）关于重构公共文化发展主体的研究。国内学者在公共文化发展主体上的争论，主要集中在政府是否应承担主导作用上。支持政府主导者认为：从矫正市场失灵和促进社会公正等角度考虑，政府应当积极介入公共文化服务体系建设；现阶段市场机制尚不完善，城乡和区域间还存在着巨大差异，民间社会尚未发育完善，意味着政府在推动公共文化服务体系建设中尤其是在推动公共文化服务均等化过程中，必须发挥主导作用。支持公共文化服务必须由政府与社会力量共同承担的学者则认为：伴随着市场经济的发展、政府职能的转变、民间社会力量的兴起，公共文化服务体系建设不可能也无必要单纯依靠有限的政府力量；社会力量介入公共文化服务可以产生竞争，从而提高公共文化服务的数量和质量，因此，这些学者主张，不仅需要研究政府介入公共文化服务的多种方式，而且需要研究如何发动社会力量和社会个体积极参与。

（3）关于创新公共文化财政投入方式的研究。国内许多学者都提出了创新公共文化财政投入方式的必要性以及措施。有学者认为，由于历史的原因，中国现行财政体制仍然存在结构性缺陷，经济投资型财政体制格局仍然未从根本上得以改变，今后需要逐步向公共服务型财政体制转换。还有一些学者提出，要转变传统的“大包大揽”的财政投入方式，创新公共文化财政投入体制机制，强化国有文化资产与资源管理和公共文化投入绩效考核，以公共财政投入为主渠道，综合运用多种投融资工具和多种形式的财税优惠政策，广泛吸引民间社会资本进入公共文化服务领域。同时，可以运用政府采购、委托生产、特许经营、公共文化服务项目外包等提高公共文化服务投入和运行效率的方式。

（4）关于创新公共文化管理运作机制的研究。针对原有的文化管理体制，特别是基础性文化机构，如图书馆、博物馆、美术馆、文化馆（站）、群艺馆等，许多学者和管理实践者都提出了适应市场经济大背景和经济社会发展新形势需要的改革思路，以提高公共文化机构的服务质量和效率。对于图书馆、博物馆、美术馆这类功能意义较为明显的公共文化机构，不少学者主张集中于服务内容的扩展和信息技术等多种方式的应用上；而学者对于文化馆（站）、群艺馆这类计划经济体制痕迹较强的公共文化机构，其功能的重新定位及运作和管理模式的改革和调整，相互之间则有一定的争议。

（5）关于创新公共文化服务绩效管理与评估指标体系的研究。一些学者主张根据不同经济社会发展阶段的要求，动态地制定或调整相关基本公共文化服务范围、最低供给规模和质量标准（设施标准、设备标准、日常运行费用标准、人员配备标准等），建立符合实际的指标化、项目化、实施化、科学化、规范化的公共文化服务体系建设绩效评价指标体系，并纳入对各地各部门的考核评价体系之中，使公共文化服务体系建设真正成为硬指标、硬项目、硬任务以及可检查、可衡量、可考核的对象。另有一些学者认为，确定评估准则及评估指标是建立公共文化服务绩效评估指标体系的关键，其科学性和有效性直接影响到绩效评估的成效，绩效评价指标体系的建立，既要考虑公共文化服务开展的期望目标，也要考虑公众的实际需求。要把政府评估、专家评估与公众评估等多种社会主体评估有机地结合在一起，通过多元社会主体的广泛参与，提高公共文化服务绩效评估的透明度、客观性、合理性和公正性。另有学者则尝试提出了公共文化服务体系建设的具体评估指标体系。

作为一个市场经济的先发省份，浙江不仅先于全国多数省份遇到了在市场经济条件下文化发展方式的重构问题，而且也面临着不少先于全国其他多数省份打破传统“大包大揽”文化发展模式的特殊机遇。从基本脉络看，改革开放以来浙江文化领域经历了从传统的、由公共财政“大包大揽”的“文化事业”发展模式，到不加区分地把包括图书馆、博物馆、美术馆等公益性文化机构在内的所有文化机构推向市场、在市场化压力下通过“以文助文”、“多业助文”等方式被动地开展“生产自救”，再到把“公益性文化事业”和“经营性文化产业”从大包大揽的“文化事业”中剥离出来，实行分类对待、分类指导、分类发展的原则，进而逐步实现了从传统“文化事业”到新型“公共文化服务体系”的转变。进入新世纪以来，全省各地不仅比较普遍地加大了公共文化领域的投入，而且一些文化管理部门和地方党委政府在优化公共文化服务治理结构，尤其是在促进公共文化发展过程中借助市场机制、引入社会力量，实现政府与市场、社会的多元合作、互动互补等方面，也进行了积极的尝试和探索，积累了不少符合市场经济发展规律和政府转换职能要求的转变公共文化领域投入方式、创新公共文化设施和服务管理和运作机制的经验。

与此同时，浙江省一些地方还从整合公共文化服务资源、完善服务网络、创新服务机制、增加服务手段、丰富活动形式等方面入手，积极尝试创新公共文化服务内容和方式，建立以公众需求为导向、优质高效、普遍均等的新型城乡公共文化服务机制，形成城乡公共文化产品和服务“超市式”供给、“菜单化”服务的模式，满足公众基本文化需求，保障公众基本文化权益。这些做法和经验，预示了市场经济大背景下中国公共文化发展方向，对于浙江全省乃至全国探索公共文化服务体系建设规律，破解市场经济条件下公共文化发展难题，形成“政府主导、市场化运作、社会力量参与”的更优公共文化服务治理结构和更优公共文化发展模式，提高公共文化产品和服务的生产和供给效率，更有效地保障公众基本文化权利、满足公众基本文化需求，具有重要的参考和借鉴价值。改革开放以来，尤其是新世纪以来浙江创新公共文化发展模式的实践表明：

第一，文化发展总是在一定经济体制和行政体制下进行的，不同的经济体制和行政体制会给文化发展打上不同的烙印。当市场经济已经成为一种基本经济制度时，不仅经营性文化产业必须充分运用市场机制得以发展并围绕市场经济的优势和缺陷发挥自身的功能，而且公益性公共文化事业也必须借助市场经济手段以提高自身的效率并围绕市场经济的优势和缺陷发挥自身的功能。与此同时，伴随着从全能政府向有限政府的转变，政府既无必要也无可能继续统包统揽公共文化发展事务，公共文化事业也必须围绕政府的优势和缺陷发挥自身的功能。

第二，以符合市场经济规律、政府职能转变要求的全新理念和全新方式建设公共文化服务体系，不是要改变公共文化服务公益性质以及保障人民群众基本权益这一根本宗旨，而是要通过引入市场机制和社会力量，优化公共文化服务的微观主体，弥补政府与市场的不足或功能缺陷，把政府权威与市场交换的功能优势有机地组合在一起，实现公共文化产品和服务从传统的单中心提供模式向多中心、多层次、协同合作的提供模式转变，以解决政府在公共文化领域投入不足、管理不善、资源浪费、效益低下等问题，形成更优的公共文化服务体系建设模式，加快发展步伐，从而更有效地推动公共文化服务均等化，更好地保障人民的基本文化权益。

第三，历史已经表明，过去那种由政府“大包大揽”的文化事业发展方式，不仅缺乏活力和效率，而且也未能有效地实现政府保障公众基本文化权益的责任。在新的模式和机制下，公共文化服务治理并不必然由政府垄断或操纵，民营部门、社会组织等都可以参与治理；政府的责任是掌舵而不是划桨，是遵循和利用市场经济规律、按照转变自身职能的要求来促进公共文化事业发展。这样，不仅可以解决传统公共文化事业发展中因“统得过死”而缺乏效率的问题，而且也使政府有更多的精力集中于公共文化领域的管理，从而更好地履行自身的公共文化服务职能。

---

[1]乔治·弗雷德里克森：《公共行政的精神》，中国人民大学出版社2003年版，第19页。

[2]乔治·弗雷德里克森：《新公共行政》，中国人民大学出版社2011年版，第4页。

[3]乔治·弗雷德里克森：《新公共行政》，中国人民大学出版社2011年版，第22页。

[4]转引自乔治·弗雷德里克森《新公共行政》，中国人民大学出版社2011年版，第24页。

[5]罗尔斯：《正义论》，中国社会科学出版社1988年版，第1页。

[6]同上书，第2页。

[7]奥肯：《平等与效率》，华夏出版社1999年版，第72页。

[8]转引自乔治·弗雷德里克森《新公共行政》，中国人民大学出版社2011年版，第25页。

[9]阿瑟·奥肯：《平等与效率》，华夏出版社1999年版，第63页。

[10]同上书，第74页。

[11]同上书，第69页。

[12]同上书，第86页。

[13]珍妮特·V.登哈特、罗伯特·B.登哈特：《新公共服务——服务，而不是掌舵》，中国人民大学出版社2010年版，第7页。

[14]参见詹姆斯·布坎南《财产与自由》，中国社会科学出版社2002年版，第115—116页。

[15]珍妮特·V.登哈特、罗伯特·B.登哈特：《新公共服务——服务，而不是掌舵》，中国人民大学出版社2010年版，第9页。

[16]唐娟：《政府治理论》，中国社会科学出版社2006年版，第84页。

[17]珍妮特·V.登哈特、罗伯特·B.登哈特：《新公共服务——服务，而不是掌舵》，中国人民大学出版社2010年版，第124页。