第二章 文献综述与理论基础

第一节 文献综述

对地方政府融资平台债务风险的文献综述研究，主要从两个方面进行：一是以研究内容为主，对地方政府融资平台及其债务风险进行述评；二是以研究方法为主，对地方政府融资平台债务风险当前的研究方法进展情况进行述评。

一 地方政府融资平台债务风险研究内容

（一）关于地方政府融资平台的内涵界定

对于地方政府融资平台，国内目前尚无统一的标准化界定。但可以从已有研究成果中对其内涵进行概括。

巴曙松（2009）认为，地方政府融资平台是地方政府“通过划拨土地等资产组建一个资产和现金流大致可以达到融资标准的公司，必要时再辅之以财政补贴等作为还款承诺，重点将融入的资金投入市政建设、公用事业等项目之中”。^[1]

肖钢（2009）的界定是，“以地方政府为主导组建的、主要负责运用财政资金及对外融资……投融资项目主要涉及城市水电气热的生产供应、城市交通、环境治理、土地储备、园区开发等”^[2]。

詹向阳（2010）的界定是，“由地方政府出资设立，授权进行公共基础设施类项目的建设开发、经营管理和对外融资活动，主要由经营收入、公共设施收费和财政资金等作为还款来源的企事业法人机构”^[3]。

祝志勇和高扬志（2010）的界定是，“由地方政府发起设立，通过划拨土地、股权、规费、债券、税费返还等资产，组建一个可以承担政府主导的重点基础设施建设、重大产业发展投融资任务的特殊国有企业”^[4]。这些研究从发起方、目的、功能、融资方式等角度对地方政府融资平台进行了分析。

贾银萍（2009）^[5]、党均章和王庆华（2010）^[6]等也用类似方式对地方政府融资平台进行了界定。

国家有关部委也对地方政府融资平台进行过界定，比较典型的是国务院在《关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》（国发〔2010〕19号）中，将地方政府融资平台明确界定为“由地方政府及其部门和机构等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，承担政府投资项目融资功能，并拥有独立法人资格的经济实体”。

现有研究关于地方政府融资平台的内涵属性主要涉及以下几个方面：

一是由地方政府主导或绝对控制^[7]，虽然政府融资平台是按照《公司法》组建且具有独立的法人定位，但本质上仍是政府部门的投融资工具，负责为地方政府经济社会发展筹集资金。

二是从政府融资平台资金投向看，主要是城市基础设施和公益项目为主，不以营利为主要目的。

三是与其他公司相比，政府融资平台在融资过程中，可以利用政府信用和财政补贴为担保，向银行贷款、发行企业债券和票据等。

四是政府融资平台虽以公司名义开展活动，却发挥着类似公共财政的职能，因而其负债情况也是政府或有债务的一个重要组成部分。

基于此，本书将地方政府融资平台界定为：地方政府及其部门和机构通过划转资产、划拨土地、授权经营等方式，按照《公司法》规定组建的国有独立法人公司，以政府信用和财政补贴为担保，开展资金筹集、国有资产资源整合和政策性投资等工作，资金投向主要根据政府意图用于市政公用基础设施建设、民生工程、科教文卫、生态建设等领域的重大项目。为了表述方便，在行文过程中，有时将地方政府融资平台简称“融资平台”或“平台公司”等^[8]。

（二）关于地方政府融资平台债务风险的主要内容

对于地方政府融资平台可能带来的债务风险，研究者基于不同的划分标准进行了研究。

第一，从宏观、中观和微观三个层面进行研究。比如时红秀（2010）认为，融资平台债务的宏观风险表现在宏观调控政策受到冲击进而影响发展方式转变、公共信用受到损害进而影响到市场机制的确立、国家货币发行权失控进而影响到货币稳定性等，微观风险表现在投资项目收益难以偿债而诱发的债务危机^[9]；谈建军（2012）认为，宏观风险源于经济周期、经济波动、政策变化和制度更改，中观风险是由区域经济环境、地区经济禀赋和区域经济地位造成的，而微观风险则来自债务承担的法律主体的不确定性、融资平台的财务风险等方面^[10]。

第二，从内部和外部两个层面进行研究。比如吴蔚和艾军卫（2012）认为，融资平台债务的内部风险包括融资风险和经营风险，外部风险包括地方经济发展停滞风险、国家的财政体系风险、银行信贷风险和金融系统性风险等^[11]。巴曙松（2010）认为，地方政府融资平台债务急剧增长主要带来两大风险，一是与地方财政相关的风险；二是融资平台破产带给相关金融机构的风险。^[12]与巴曙松观点相似，路军伟（2010）认为，地方政府融资平台一端连接地方政府，另一端连接金融机构，当融资平台资金链断裂时，风险经地方政府和金融机构向外传递，最终很有可能由中央政府来承担风险，甚至影响宏观经济运行、引发社会危机等^[13]。

第三，对具体的某一类债务风险的详细内容进行分析研究。主要包括：（1）财政风险，地方政府融资平台债务本质上属于地方政府负债，地方政府融资平台的债务会通过传导效应，引发地方政府的财政风险，甚至由中央财政来“兜底”^[14]。（2）金融风险，杨伟和黄亭亭（2010）认为，地方政府融资平台存在“多头授信、多头融资”现象，银行对政府融资平台的实际资产负债、信贷资金投向、偿还能力等情况无法做出有效判断时，容易形成银行不良资产，而政府通过融资平台大规模借贷也会挤压货币政策操作空间等^[15]。（3）法律风险，地方政府融资平台行为，既与《预算法》和《贷款通则》冲突，与《担保法》冲突（王晓曦，2010^[16]），也与《物权法》冲突（冯果、李安安，2013^[17]），甚至在实际运作中严重背离了《公司法》的制度设计。（4）信用风险，地方政府融资平台主要以政府信用为担保，其负债实质上属于政府负债，一旦地方政府融资平台的债务偿还存在问题，则会给政府带来信用风险（苏晓鹏等，2009^[18]；钱凯，2010^[19]；刘立峰等，2010^[20]；葛鹤军、缑婷，2013^[21]）。（5）政策风险，地方政府融资平台与政府紧密相连，受政府政策变动的影响也最大，一旦贷款期内政府的财政政策、货币政策、产业政策、土地政策等发生变动，都会影响融资平台贷款的偿还和投融资项目的建设，从而带来较强的政策风险。

（三）关于地方政府融资平台债务风险的主要原因

研究地方政府融资平台债务风险的根源，首先，需要研究地方政府融资平台近年急剧发展的动力；其次，需要研究地方政府融资平台在发展过程中导致债务风险不断积累的内因和外因。

对于地方政府融资平台急剧发展的动力，研究者从多个层面进行了分析。一是财权与事权不对等，分税制改革调整了中央和地方政府财政收入比重，但支出责任划分并未作出相应调整，导致地方政府为了完成事权而负债融资（唐洋军，2011^[22]）。二是地方政府之间展开相互竞争，使地方政府融资平台成为竞争的工具和手段，恶性发展的竞争态势推动融资平台不断超越原定的职能范围，不断为建设形象工程、政绩工程提供融资服务（祝志勇、高扬志，2010^[23]；贾康等，2013^[24]）。三是现行领导干部政绩考核制度不合理，致使政府官员关注任期内的政绩工程，并使用“投入大、规模大、难度大”的资源密集型政绩工程来发出个人能力信号，一旦地方财力不足，就会依靠地方政府融资平台筹集资金（周黎安，2004^[25]；周雪光，2005^[26]；杨飞虎，2010^[27]；刘立峰等，2010^[28]）。此外，债务责任转移预期（缪小林、伏润民，2013^[29]）、法律规避（路军伟、林细细，2010^[30]）等因素，都是地方政府融资平台急剧发展的重要动因。

在地方政府融资平台发展过程中，也存在大量的内外因素，导致其债务风险不断加剧。在内因方面，研究者重点强调了地方政府融资平台的治理结构不完善，比如地方政府对融资平台公司干预过多；法定负责人和主要业务人员往往是政府有关部门人员兼职或指派；产权不清晰，项目收入的支配权也不清晰；监督缺位，资金使用效率较低；内部管理级次多、链条长，资本金到位率低等。在外因方面，研究者重点指出地方政府融资平台借款人与贷款使用人分离，导致贷后资金监管困难；地方政府和融资平台实际负债和贷款情况等信息透明度差（过文俊、王红娟，2010^[31]）。

（四）关于地方政府融资平台债务风险的应对策略

对于地方政府融资平台的债务风险问题，主要有两种态度，一是认为融资平台风险异常，必须进行严格控制，比如陈鸿祥（2010）从微观风险管理和宏观经济运行角度都认为，地方政府融资平台隐含的潜在风险正逐步显现^[32]；二是认为融资平台风险仍处于可控范围内，没有必要过分夸大，如刘勘（2010）在测算后认为，地方债务余额处于世界平均水平，政府融资平台贷款风险不会大规模地转嫁到银行业上^[33]。对于具体的处理方式，刘煜辉和张榉成（2010）则认为，处理地方债务过急过缓都会带来风险，采取“急刹车”的方式有可能使一些长期问题提前引爆，导致信贷、投资和经济发展出现“硬着陆”，而措施过缓则会使风险继续累积导致更大的隐患^[34]。

无论如何评价，对地方政府融资平台债务风险进行管理并提出可行性政策建议，是研究者们一直在进行的工作。从现有文献来看，研究者主要从地方政府、银行和融资平台三个角度提出了对策。

一是政府层面。陈鸿祥（2010）认为，政府要完善法律法规，实现地方政府财权和事权的平衡；要规范地方政府的出资行为，不得直接将法人单位资产划拨到政府融资公司；要不断拓宽融资渠道，发展多元化的政府融资市场；要健全地方政府的财务报告制度，控制和管理政府债务；要逐步建立起地方债务偿还保障机制^[35]。陈新平（2014）认为，赋予地方政府举债权的前提，是要健全地方政府举债的监管体制和风险管控体系^[36]。

二是银行层面。肖耿等（2009）指出，商业银行要通过项目监管制来监控信贷资金流向，通过资产证券化化解信贷风险，通过银行间沟通机制来防范贷款风险^[37]。肖钢（2009）提出，银行对地方政府融资平台贷款需要规范流程，实现“明确项目、综合还贷、增加缓释、专项监控、合作多赢”的基本要求^[38]。耿红斌（2010）建议由当地金融监管部门牵头，对地方政府的承债能力进行合理评价的基础上，对各级政府统一授信，并实行动态管理，从而防止地方政府过度负债；通过银团贷款、联合贷款等方式，规避贷款集中度风险和信息不对称风险；科学评估保证人的保证能力和保证可持续性，确保地方政府融资平台贷款担保的有效性；加强贷后管理，密切关注地方政府财力变动情况、贷款资金用途和去向、偿债资金的归集和变化情况等^[39]。

三是地方政府融资平台层面。巴曙松（2009）认为，要提高地方政府融资平台的透明度，并推动平台融资行为的市场化^[40]。巴曙松（2010）提出要鼓励地方政府融资平台通过资本市场进行融资，减少银行系统风险的积聚^[41]。赵全厚（2011）认为，应该纵向整合地方政府融资平台，使上级政府融资平台和下级政府融资平台构成母子公司形式，从而形成集团化组合^[42]。张志峰（2010）认为，地方政府融资平台发展中最大的困难在于投资规模与资金来源不匹配，要改变这种局面，必须改变过去单纯依赖银行信贷的间接融资格局，推动地方政府融资平台贷款证券化^[43]，张理平（2010）也认为，应该通过资产证券化来提高融资平台的资金使用效率^[44]。

二 地方政府融资平台债务风险研究方法

（一）地方政府融资平台债务风险研究方法概况

我国地方政府融资平台快速发展始于2008年年底，与此相适应，对地方政府融资平台债务风险进行研究的文献主要从2009年开始出现。通过文献梳理，可以将地方政府融资平台债务风险的研究方法归纳为以下几种：

一是以定性研究为主。这部分研究在分析地方政府融资平台的债务风险时，主要从发展现状、发展主要原因、存在的主要问题、预期的后果影响、可能的对策措施等层面进行论述。较为典型的研究成果如巴曙松（2010）^[45]、冯兴元（2011）^[46]、苏晓鹏等（2009）^[47]、杨波（2011）^[48]、赵全厚（2011）^[49]等。以定性研究为主的学术成果，可以总结概括出地方政府融资平台债务风险的整体脉络，有助于从整体上认识和理解地方政府融资平台债务风险。但是，缺乏数据基础的讨论，可能会削弱分析的有效性。

二是以定量研究为主。地方政府融资平台债务风险涉及债务规模、债务结构、债务偿还、债务动态变化趋势等数据，如果能够以这些数据为基础来研究债务风险问题，将会增强论证的说服力。刘煜辉和张榉成（2010）^[50]、潘文轩（2010）^[51]、周青（2011）^[52]、王修华（2011）^[53]等研究成果坚持以数据论证为主，对定量研究的方法和过程作了推导，并进行了数据分析。但由于目前全国性数据的可获取性较差，或数据的信度和效度受到怀疑，一些研究人员在研究方法上选择以局部地区的数据作为研究对象，再推广至全国层面。刘昊等（2013）^[54]、阮佩婷（2013）^[55]等研究成果是其中的代表。但是，受数据获取的影响，多数研究文献在定量研究时，仅给出研究方法说明，对于研究方法会推导出何种具体的研究结论，则未予以说明。

三是以案例研究为主。单纯的定性研究和定量研究，都存在一定的弊端，而案例研究则可以通过定性研究和定量研究相结合的方式，以案例为基础论证地方政府融资平台的债务风险问题，推动研究工作的深入。黄全祥（2009）^[56]、宋冬凌（2010）^[57]、王道军（2011）^[58]、徐文华（2011）^[59]、朱博阳（2013）^[60]、吴学军（2013）^[61]等研究了某一地域政府融资平台的债务风险。但从总体研究情况来看，在案例研究过程中，多数文献从基本情况、主要特点、存在问题和对策建议等部分进行分析，虽然环环相扣，但研究内容和分析深度仍有继续深入挖掘的空间。

四是以国外借鉴为主。西方发达国家在地方政府融资过程中，主要通过市政债券、特许经营权出让等方式，理论和实践上已经有较多的经验成果。我国研究地方政府融资平台债务问题尚处于起步阶段，可以借鉴国外的先进做法。孙慧等（2010）^[62]、唐洋军（2011）^[63]、杨路（2013）^[64]、郭英和李永奎（2011）^[65]等从国际比较的角度研究了不同国家地方政府融资的模式，并提出了值得我国借鉴的具体方式和做法。

从具体研究角度的选取来看，由于不同研究者关注的重点不同，因而研究角度也较为多样，主要包括：（1）经济效率的角度。曲斌（2013）建立指标体系对地方政府融资平台进行效率评价，通过提高融资平台投资效率达到防控风险的目的^[66]，而王晓曦（2010）指出政府融资平台投资存在效率缺陷^[67]。（2）风险分担的角度。杨波（2011）从建立风险分担机制的角度，研究如何化解地方政府融资中的风险问题^[68]。（3）法律法规的角度。冯果和李安安（2013）从地方政府融资平台面临的合法性危机入手，研究如何化解地方债务引发的财政风险问题^[69]，而刘亚莉（2011）则提出应加强对地方政府融资平台风险进行法律控制^[70]。（4）风险管理的角度。从总的研究趋势来说，从风险管理角度研究地方政府融资平台债务风险的文献则更多，将单独对此进行讨论。

（二）地方政府融资平台债务风险管理的主要视角

在对地方政府融资平台的债务风险进行研究时，风险管理理论是其中的重要理论指导之一。现有文献主要从风险评估、风险预警和信用风险等角度进行了研究。

视角一，从风险评估的角度进行研究。梁邦海等（2010）基于熵权法构建了地方政府融资平台的综合评估体系^[71]，并在信息熵理论指导下计算各评价指标的权重值；刘立峰（2013）提出应建立地方政府债务监管体系，完善融资平台的体制机制等^[72]；阮佩婷（2013）运用因子分析法对一个具体的地方政府融资平台债务进行了风险评估^[73]。

视角二，从风险预警角度进行研究。苏晓鹏等（2009）以定性研究的方式，提出应该对地方政府融资平台债务进行风险预警^[74]；王冀宁（2010）在亚历山大·巴索里（Alexander Bathory）模型、信用风险动态测量等技术基础上，设计了一套能够反映地方政府融资平台各方利益动态演化博弈的风险控制预警指标体系^[75]；张亮（2013）对地方政府偿债率进行了压力测试分析，并认为基于参数估计的Logistic模型和非参数估计的神经网络模型，比较适合对地方政府融资平台的贷款风险进行预警^[76]；沈亮（2014）以上海投融资平台为例，利用模糊综合评估法和主成分分析法，研究了融资平台的风险预警问题^[77]。

视角三，从信用风险角度进行研究。梅宁和崔娟（2009）通过设立分析框架研究了对地方政府融资平台进行信用管理的方法^[78]；陈虹和金鑫（2009）利用灰色预测模型，对信用担保机构在运营和管理中的风险进行了预警研究^[79]；葛鹤军和缑婷（2013）以定性研究方式，分析了地方政府融资平台信用风险的成因与对策^[80]；吉伦奇（2013）针对地方政府融资平台信贷风险的区域差异，提出以信用组合管理来强化对融资平台的风险管控^[81]等。

但总体来看，对地方政府融资平台进行风险管理的研究深度不够，而且受论文篇幅限制，部分论文的研究方法介绍较为含糊，仅有简要模型和结果，而没有完整的论证和得出结论的依据。因此，从风险管理理论的角度深入研究地方政府融资平台债务问题，依然是当前的重要研究方向之一。

同时，由于风险管理的技术和方法可以相互借鉴和推广，其他领域以风险管理理论为指导进行研究的具体方式方法也值得研究地方政府融资平台债务风险管理作为借鉴。以地方政府债务风险的风险管理研究视角为例，王晓光（2005）基于模糊评估和模糊数学的方法，建立地方政府债务风险评价和预警模型^[82]；裴育和欧阳华生（2006）对我国地方政府债务风险预警机制的构建和指标选择方法进行了讨论^[83]；李蔚和王素青（2006）提出了地方债务规模的风险预警机制，并提出建立中央与地方债务风险的联合监管体系等^[84]；谢虹（2007）提出了政府债务风险评价指标体系，并利用模糊数学综合评价计算方法对债务风险进行测算^[85]；李娜和李敏（2006）研究了利用压力测试来进行风险管理的具体方法和主要程序^[86]；宿钦兰（2008）以可拓理论为基础，建立了债务风险预警的可拓物元模型，并研究了基于关联函数的可拓判定方法^[87]；考燕鸣等（2009）以金融粒子理论与目标分解法为指导，建立了债务预警体系并计算各指标的风险系数^[88]；梅建明和雷同（2011）从国际比较角度研究地方债务风险管理，分别对美国、英国、日本、印度、巴西等国家的风险管理模式进行介绍，并提出了中国值得借鉴之处^[89]。这些研究方法，值得借鉴并运用到地方政府融资平台债务风险管理的研究中。

总之，文献梳理显示，可以在风险管理理论的指导下，继续对地方政府融资平台的债务风险问题进行深入研究。同时，可以借鉴其他学科的风险管理研究的具体方式，以提高研究的广度和深度，并用于地方政府融资平台债务风险管理的研究上。

三 研究现状评述

国外学者相关研究主要集中在地方政府债务和政府融资方面，与我国地方政府融资平台债务尚有一定的距离；我国学者则紧密结合实际，利用定性、定量、案例等方法对地方政府融资平台进行了一定程度的研究。总的来说，现有研究为进一步研究地方政府融资平台债务风险提供了重要理论基础和文献资料，但也存在一定的不足。

第一，现有文献对地方政府融资平台债务风险的研究主要采用“现实导向型”的研究方式。多数文献集中出现于2009年以后，主要针对地方政府融资平台债务风险的现状、问题、原因、对策等内容进行系统阐述。这些研究对于认识问题起到了一定的作用，但过于注重“局部现实”的研究模式，往往由于分析者的立场和角度不同，而得到不同的结论，难免有种“盲人摸象”的错觉。作为对实践中具体问题的研究，应该采取理论与实践相结合的模式，以理论作为导引来认识实践，以实践数据来检验理论。本书的研究思路在于，以风险管理理论和政府融资理论作为理论指导，系统分析地方政府融资平台债务风险，再用实际运行中的地方政府融资平台债务数据作为支撑来检验和深化理论内容。

第二，现有文献对地方政府融资平台债务风险的研究主要以定性研究为主。现有研究主要通过历史回顾、文献分析、访问观察等方法获取信息并得到结论。无论是统计、审计还是银行监管部门，都很少公布地方政府融资平台债务的相关数据以及获取数据的方式，致使研究者无法真正开展定量研究工作。目前，引用较多的数据主要是国家审计署对地方政府性债务历次审计结果，其中涉及地方政府融资平台的相关部分。本书在处理该类问题时，将选择一个代表性的地区进行研究，以确保能够尽可能地把定性研究和定量研究结合起来，提出具有操作性的政策建议，以提高对实践工作的指导性。

第三，现有文献对地方政府融资平台债务风险的研究主要将视野聚焦于融资平台本身，忽视了国家财政体制和投融资体制改革的宏观背景。地方政府融资平台的数量和债务规模，从探索性尝试到爆发式猛增，与我国的财政体制改革以及投融资机制改革紧密相连。忽视了宏观政策背景对地方政府融资平台债务的影响，就无法真正提出相应的风险防范之策和治理之道。因此，本书对地方政府融资平台债务风险的研究，将以政府融资理论为基础，以改革开放以来我国建立和发展社会主义市场经济作为背景，以历次财政体制改革和投融资机制改革作为线索，深层次地分析和研究地方政府融资平台债务风险问题。

第四，现有文献对地方政府融资平台债务可能带来的风险及其管理措施等关键问题研究不足。从风险管理的角度来看，研究地方政府融资平台的债务风险，需要在认识地方政府融资平台发展现状的基础上，从总体债务规模的角度对债务风险进行识别；需要以科学的方法对地方政府融资平台的债务风险进行合理评估；需要建立系统合理的指标体系，对地方政府融资平台的债务风险进行预警；需要提出具有可操作性的政策建议对地方政府融资平台的债务风险进行治理，等等。如果缺乏对这些核心环节的深入研究和思考，得出的研究结果将无法取得预期效果。因此，本书拟在前人研究成果的基础上，对地方政府融资平台债务风险进行深刻分析的基础上，以风险管理理论为指导，对融资平台发展中的风险进行全面、系统的辨析，并提出有针对性的风险管理措施。

总之，对地方政府融资平台债务风险问题进行研究具有重要理论价值和现实意义，但由于缺乏具体的理论指导和翔实的数据支撑，导致现有的研究文献缺乏广度和深度。对于地方政府融资平台债务这一全新的研究领域，由于研究时间、研究数据、研究方法等因素的限制，尚未形成系统化的理论研究成果，整体研究进展还处于起步阶段。因此，从风险管理的角度，站在我国经济发展的宏观视野中，深入探讨地方政府融资平台债务风险问题，是一项极具挑战性的研究课题。