- 地方政府融资平台债务风险管理研究
- 李东兴
- 12942字
- 2021-03-28 00:35:13
第二节 理论基础
本书对地方政府融资平台债务风险进行研究，主要基于两大理论基础：一是风险管理理论，它是整个研究的“骨骼”，所有研究结构都是以风险管理理论为分析框架；二是政府融资理论，它是整个研究的“血肉”，所有研究内容都是以政府融资理论为学术基础。
一 风险管理理论
虽然现代意义上的“风险”概念早在19世纪就由西方古典经济学派提出，但直到20世纪30年代风险管理才以一门系统理论的形式出现。20世纪60年代，风险管理开始作为一种现代管理手段被工商业界所使用，并逐渐在全球范围得到普及和推广，也为研究地方政府融资平台债务风险提供了一个重要的认识工具。
（一）风险与风险管理
风险，源自事物发展过程中的不确定性。对风险的认识过程，也经历了不同的阶段。一般而言，关于风险的代表性观点有三种：（1）风险即“危险”，风险越大，损失越大；（2）风险即“机会”，风险越大，回报越大；（3）风险是中性的，没有好坏之分，只是一种不确定性。
现代经济学认同“风险是不确定性”的观点，认为风险是损害或损失发生的机会或可能性。比如，最早提出“风险”概念的Haynes（1895）指出，“风险一词在经济学中并无特别的技术含义，但它意味着损害或损失的可能性”[90]。后来的学者也提出了类似的界定，Willett（1951）认为风险是“不愿发生的事件发生的不确定性之客观体现”[91]，Knight（1922）指出“可度量的不确定性并不会给企业带来不确定性……更重要的是弄清楚难以度量从而难以消除的不确定性带来的后果”[92]。日本学者武井勋将风险界定为“特定环境中和特定期间内自然存在的导致经济损失的变化”，也认为风险是客观存在的，可以予以测量[93]。
2001年，国际内部审计协会（IIA）将风险定义为“可能对目标的实现产生影响的不确定性”，并指出风险衡量的后果与可能性。2002年，英国风险管理协会（IRM）、保险和风险管理师协会（AIRMIC）、公共部门风险管理协会（ALARM）三家机构联合发布了风险管理标准，将风险定义为“事件及其后果的可能性的结合”，并提出既要关注风险的消极面，也要关注其积极面。
人们对风险构成要素有着相对统一的认识，主要包括三个方面：一是风险事件，在一定的条件下带来损害或机会；二是风险概率，事件发生风险的可能性；三是风险后果，风险一旦发生，导致的损害或机会的大小。风险的特征主要体现在四个方面：一是不确定性，风险发生与否不确定，风险何时发生不确定，风险发生的方式不确定，风险造成的后果不确定；二是客观性，风险是客观存在的，是不以人的意志为转移的，人们只能在一定的范围内，通过改变风险形成和发展的条件，降低风险发生的概率，减少风险造成损失的程度，而不能彻底消灭风险；三是可预测性，风险是特定时空条件的产物，可以通过对现实环境因素进行观察，并加以预测；四是可变性，风险在一定条件下是可以转化的，随着抵御风险能力的不断提高，可以在更大程度上控制风险发生的概率，减弱风险所造成的损失，甚至可以将风险发生的概率降为零。
对风险的认识不断深化后，学术界开始研究风险的本质、风险的后果、风险的测度、风险的控制等问题，于是，风险管理作为一门新兴学科开始出现。所谓风险管理，是“经济单位通过对风险的识别和衡量，采用合理的经济和技术手段对风险进行处理，以可确定的管理成本替代不确定的风险成本，并以最小经济代价获得最大安全保障的一种管理活动”[94]。
由于对风险管理的目标、手段、范围等的强调不同，学者们对风险管理的认识也有所不同。梅尔和霍奇斯（Mehr and Hedges）的《企业风险管理》[95]重点研究了风险的处理，认为风险管理的目的在于控制实际的损失和潜在的损失；格林和塞班（Greene and Serbein）的《风险管理：文本与案例》[96]指出，风险管理的目的在于保持企业财务稳定性的同时，尽量减少因风险损害所支出的总成本。威廉斯和海因斯（Williams and Heins，1976）关于风险管理的定义得到了学界的一致认可，他们不是把风险管理仅仅看作一门技术、一种方法或是一种管理过程，而是将其看作一门新兴的管理科学。其著作《风险管理和保险》[97]中指出，风险管理是通过对风险的识别、衡量和控制，以最小成本使风险所致损失达到最低限度的管理方法。
风险管理理论的发展主要经历了三个发展阶段[98]。
第一阶段是传统风险管理理论，重点研究如何防范和管理不利风险，或者说如何通过风险回避和风险转移来减少风险的影响，这一时期的风险管理工具主要是购买保险。
第二阶段是在20世纪70年代到90年代末，风险管理理论应用领域逐步扩大，由传统的经济风险、自然风险发展到社会管理领域，为环境、能源、卫生、社会公平、科学技术等领域的政策制定提供了重要技术支持。
第三阶段则是21世纪以来的全面风险管理阶段，通过在管理各环节执行风险管理的基本流程，为实现风险管理的总目标提供保证。全面风险管理方法应用更加广泛，企业、NGO组织和政府机构，都逐步引入了全面风险管理的分析框架。
（二）风险管理过程
对于风险管理过程，国际国内从总体上有一个相对统一的认识，但具体的风险管理框架结构则各有不同，因而不同学者和研究机构提出的风险管理标准各有特色。对比分析各研究机构提出的风险管理标准，有助于我们更好地认识和理解风险管理过程。这里重点介绍国资委中央企业全面风险管理标准、中国的风险管理国家标准、ISO31000风险管理国际标准，以及SEI连续风险管理模型等风险管理框架所包含的风险管理过程。
1.国资委中央企业全面风险管理标准
2006年，国务院国有资产监督管理委员会制定并发布了《中央企业全面风险管理指引》，指导企业开展全面风险管理工作，认为风险管理流程主要包括五个方面的工作：一是收集风险管理初始信息；二是进行风险评估；三是制定风险管理策略；四是提出和实施风险管理方案；五是风险管理的监督和改进（见图2-1）。
图2-1 国资委《中央企业全面风险管理指引》风险管理过程
2.中国风险管理国家标准
根据我国自2009年12月开始实施的风险管理国家标准GB/T 24353-2009，风险管理主要包括明确环境信息、风险评估、风险应对、监督和检查诸环节，其中，风险评估又包括风险识别、风险分析和风险评价三个步骤（见图2-2）。
图2-2 中国国家标准风险管理过程
3. ISO31000风险管理国际标准
ISO31000风险管理国际标准中，对风险管理过程分为三个大的板块。主要板块仍然是从风险识别、风险评估到风险处理，其中风险评价又包括风险识别、风险分析和风险评定。在主要板块之外，另外包括沟通和协商、监测和评审两个板块。这两个板块是在风险管理的所有阶段进行，沟通和协商是与内部和外部利益相关方的互动，而监测和评审则是定期或不定期的检查和监督，确保风险管理过程的有效性和效率（见图2-3）。
图2-3 ISO31000国际标准风险管理过程
4. SEI连续风险管理模型
风险管理框架中，最为著名的当属美国软件工程管理学会（SEI）在1996年提出的连续风险管理模型（CRM）。该模型将项目风险管理划分为六大模块，主要包括风险识别（Identify）、风险分析（Analyze）、风险规划（Plan）、风险跟踪（Track）、风险控制（Control）和风险通讯（Communicate）（见图2-4）[99]。其中，风险通讯联系着其他各个模块，重在加强对风险的沟通。连续风险管理模型通过定性与定量方法相结合，对项目风险进行动态管理。
图2-4 SEI连续风险管理模型
此外，2004年9月，COSO[100]正式颁布的《企业风险管理整合框架》，将风险管理的要素概括为内部环境、目标设定、事项识别、风险评估、风险反应、控制活动、信息与沟通和监督八个方面。这一风险管理框架也值得借鉴。
（三）风险管理的核心环节
风险管理的目的，在于通过研究不确定性及其对目标的影响，有效地配置资源和采取行动，提高风险应对的效率和效果。无论是中国国家标准，还是国际标准，对于风险管理过程都有着一定的共识，即风险管理是一个系统工程，必须通过风险识别，获得关于风险的初步信息后，对风险进行评价，再采取相应的处理措施。同时，还有一个重要环节，即风险预警，根据风险的严重程度发送预警信号，以便于相关部门及时处理，从而最大限度地降低风险和避免损失的行为。因此我们认为，风险管理重点要做好风险识别、风险评估、风险预警和风险治理四个核心环节的工作，这四个环节也构成了本书研究的分析框架。
风险识别（Risk Identification）是风险管理的基础。风险识别是风险管理人员通过对大量来源可靠的信息进行系统了解和分析，认清经济单位存在的各种风险因素，进而确定经济单位所面临的风险及其性质，并把握其发展趋势。风险识别可以采用定性与定量相结合的方式，利用问卷调查、专家咨询、情境分析、工作访谈和调查研究等方法，摸清信息，查验风险。通过风险识别，可以发现经济单位面临的风险，并区分风险的轻重缓急和后果的严重程度，从而确认风险的性质。因此，风险识别的核心是感知风险的存在，并分析引发风险的潜在原因。风险识别既要考虑风险可能带来的损失，也要发现其中存在的机会。
风险评估（Risk Assessment）是在风险识别基础上，测定风险事故发生的概率及损失程度。风险评估重点要回答的问题是，风险究竟有多大，风险带来的损失程度有多严重。总体而言，风险评估的方法包括定性和定量两类。定性评估方法如层次分析法、专家调查法等，而定量评估方法包括概率风险评估、模糊综合评估等。通过风险评估，可以研究风险发生概率及其程度的可能性，从而为选择正确的风险处理方法提供决策依据。因此，风险评估是对风险进行量化的过程。
风险预警（Risk Early-warning）是通过选定的预警指标和度量分析模型，对风险识别和风险评估结果进行反馈，为决策和管理提供支持。通常情况下，根据风险或危害的程度、范围和紧迫性，可以由低到高将风险预警级别划分为一般（Ⅳ级）、较大（Ⅲ级）、严重（Ⅱ级）和特别严重（Ⅰ级），并依次采用蓝色、黄色、橙色和红色予以表示。预警系统的运作程序包括指标选择、临界值的确定、信号显示、信息收集与整理、建立预警模型、综合评价等。通过风险预警，可以对可能出现的风险或危害等突发事件进行预测，并根据风险或危害的严重程度发送预警信号，以便于相关部门及时处理，从而最大限度地降低风险和避免损失。
风险治理（Risk Governance）是通过对风险的有效控制来降低风险发生概率和降低损害程度而采取的方法和措施。更广义上的风险治理，还包括损害不可避免时，通过运用风险财务工具为经济单位提供经济补偿，比如保险等。也就是说，风险治理主要包括两个方面的内容：一是在风险发生之前，通过各种风险控制手段，力图消除潜在风险发生的概率，预防风险可能造成的损害；二是在风险发生之后，通过实施补救措施，将损失减少到最低。一般而言，风险控制包括风险回避、损失控制、风险转移和风险承担等。
二 政府融资理论
地方政府融资平台的出现源于地方政府的融资需求。研究地方政府融资平台的债务风险，必须坚持以政府融资理论为指导，才能确保研究的学术基础。与地方政府融资平台债务风险相关理论主要包括公共产品理论、财政分权理论、财政机会主义理论、财政赤字理论等。而一般意义上的融资理论，也具有较强的指导意义。
（一）公共产品理论
公共产品理论需要回答的基本问题包括什么是公共产品、如何实现公共产品最优配置，以及如何合理选择公共产品等。
萨缪尔森（Samuelson，1954）关于公共产品理论的经典定义，被经济学界所广泛接受。他认为，公共产品是指“每个人对它的消费不会减少其他人对该产品的消费量的产品”[101]。
一般而言，界定一种产品或服务是否属于公共产品，需要观察它是否具有如下特征：（1）受益的非排他性（Non-excludability），即一方对公共产品的消费，并不影响或妨碍其他人对该公共产品的消费；（2）取得方式的非竞争性（Non-rivalness），消费者的增加不引起生产成本的增长，即当公共产品数量一定时，增加一个消费者，边际成本为零；（3）效用的不可分割性（Indivisibility），公共产品是向整个社会提供的，具有共同受益和消费特点，其效用为整个社会所有成员共同享有；（4）提供目的的非营利性（Non-profit），公共产品的提供，不以营利为目的，而是追求社会效益和社会福利的最大化。其中，非排他性和非竞争性是公共产品的核心特征，而效用的不可分割性和提供目的的非营利性则是其自然延伸。一般而言，兼具非排他性和非竞争性的为纯公共产品，只有其中一个特征的，则属于准公共产品。而准公共产品又可以分为两类：一类是具有非竞争性但不具有非排他性的产品，一般称为俱乐部产品；另一类是具有非排他性但不具有非竞争性的产品，一般称为公共资源。
随着研究的深入，学术界对公共产品的认识也在不断深化，比如“搭便车”行为对公共产品提供的影响，会使市场很难或者不可能有效地提供公共产品；政府适当介入公共产品的提供，可以有效弥补私人市场供给产品的不足；政府提供公共产品的效率性存在问题；政府通过负债融资，可以更有效地提供公共产品；公共产品如果由地方政府提供，会更多地考虑到当地居民的偏好，更符合帕累托最优原则等。
（二）财政分权理论
财政分权（Fiscal Decentralization）理论主要用于处理政府之间的财政关系，特别是中央政府与地方政府之间的财政关系与职能分配。中央财政和地方财政之间相对独立，并依靠相对独立的财权来确保事权的有效履行。中央政府重点提供直接关系国计民生、关系国民经济发展全局的公共产品；地方政府则管理和调节地方事务，通过配置地区性资源来满足本地居民的多样化需求。
财政分权理论的核心观点是将资源配置的权力向地方政府倾斜，通过地方政府之间的竞争，推动地方政府官员在财政决策时更好地反映纳税人偏好，从而强化地方政府行为的预算约束。财政分权强调事权与财权相统一的原则，各级政府使用居民的税收，为全体居民提供相应公共产品。根据蒂布特模型（Tiebout Model），在人口和生产要素充分流动的前提下，居民可以通过“用脚投票”（Voting with feet），表达对公共产品的消费偏好，从而刺激地方政府提供适宜于本地居民偏好的公共产品[102]。
与蒂布特模型一致，施蒂格勒（Stigler，1957）认为，地方政府比中央政府有信息优势，更容易掌握辖区内居民的需求，因而更能实现资源的有效配置[103]。马斯格雷夫（Musgrave，1959）认为，就公共产品供给效率和分配的公正性实现而言，有必要在中央政府和地方政府之间进行必要的分权，在资源配置方面，地方政府比中央政府更适合[104]。奥茨（Oates，1972）则认为，地方政府提供公共产品的成本比中央政府低，因而应该由地方政府提供公共产品[105]。研究人员通过研究财政分权理论与实践，深化了对公共产品资源配置成本和效率等问题的认识。
（三）财政机会主义理论
机会主义是在非均衡市场上，行为主体利用不对称信息和有限理性获取个人利益的投机行为。当个人效用函数和他人或集体不一致时，就有可能利用机会主义谋利。威廉姆森（Williamson，1985）认为，机会主义是一种蓄意行为，其目的在于利用信息不完全性或者对信息的歪曲表达来获利[106]。为了治理机会主义行为，拉丰和马蒂莫特（Laffont and Martimort，2002）认为，如果信息公开透明，代理人即使有自己的利益目标，也会受到委托人的完美控制[107]。
财政机会主义是机会主义的一种典型行为。哈纳和阿伦（Hana and Allen，2002）认为，面临财政压力、选举压力和预算通过压力时，一旦财政管理规则放松，政治家们就会有动机采取机会主义方法，比如将大量政府活动转移到财政预算外，以国家担保、直接贷款等形式，产生大量的隐性或有债务等[108]。而金融部门最有可能采用财政机会主义行为。政府习惯于让金融机构在资本市场上为道路、电厂、学校等建设工程项目融资。这些项目基本是不盈利的，因而无法保证债务偿还，从而导致风险不断累积。除金融机构外，国有企业、下级地方政府等都有可能被政府部门作为工具，以便于实施财政机会主义行为。
政府领域的机会主义可以从委托—代理理论角度进行分析。委托人授予代理人一定的决策权，由代理人根据委托人的利益开展活动。在具体委托代理关系中，形成了两个层面的委托代理关系。一方面，从政府和社会公众关系看，权力归全体人民所有，全体人民作为委托人，政府作为代理人，由政府来管理国家具体事务，形成一种横向的委托—代理关系；另一方面，从中央与地方分权治理的制度安排来看，中央政府作为委托人，省级政府作为代理人，形成一种纵向的委托—代理关系，且这种纵向委托—代理关系可以继续向下延伸至乡镇级地方政府。我国地方政府存在双重委托—代理关系，由于任期制、考核制的约束，地方政府更重视纵向的委托—代理关系，而忽视了横向的委托—代理关系。因此，地方政府往往为了政绩而追求超前的基础设施投资。
从我国现实政治环境来看，地方政府官员面临两大压力。一是经济压力，由于中央和地方财权与事权不平衡，地方政府财政收支缺口不断扩大；二是政治压力，政绩考核和职务升迁要求地方政府官员以尽可能大的政绩展示个人能力。在经济和政治双重压力下，地方政府官员就会有财政机会主义动力去负债经营。梁燕等（2007）认为，政府具有获取信息的天然优势，并可以通过制定和实施有利于特殊利益集团的政策，实现自己的预算最大化，所以地方政府的机会主义行为较为普遍，比如通过隐性融资来大量负债、通过操纵土地价格获取高额非税收财政收入、一次性征收70年土地出让金等[109]。
（四）财政赤字理论
财政赤字即预算年度内财政支出大于财政收入而形成的差额，它反映了一个国家或地区的收支状况。从经济学的角度讨论财政赤字，最重要的问题是要回答财政赤字对经济发展的影响。
梳理西方财政理论的演变史，基于对市场机制、政府作用、个人理性等的认识不同，学术界对财政赤字的作用主要有三种观点：（1）财政赤字有益论，以凯恩斯学派为代表，认为当总需求不足时，增加财政赤字可以扩大有效需求，进而推动经济增长；（2）财政赤字中性论，以李嘉图等价定理（Recardian Equivalence Theorem）为代表，认为政府举债与征税对经济的影响性质相同，债券融资只是一种推迟的税收；（3）财政赤字有害论，以古典经济学派为代表，认为财政赤字会引起政府部门与私人部门争夺资金，导致利率提高，最终对私人投资产生“挤出效应”[110]。
之所以说财政赤字理论比较重要，可以从诺瑟姆曲线（Northam Curve）和瓦格纳法则（Wagner Theorem）两个角度联合起来解读。诺瑟姆曲线讨论了城市化发展的规律，农业社会和后工业社会阶段，经济发展势头一般都较为缓慢，而工业社会阶段经济发展则较为迅猛。随着城市化水平的提高，政府的财政支出会发生怎样变化？基于欧洲、美国和日本等国家的实证数据研究得出的瓦格纳法则表明，随着城市化水平的提高，国民收入水平会不断增长，而财政支出会以更大比例增长。财政支出增长主要源于政府职能的不断扩大。
在具体实践中，对财政赤字风险评价的主要衡量指标包括财政赤字率、债务负担率、财政债务依存度、国债偿还率等。一旦这些指标超过警戒线要求，将会对一个国家的经济社会发展带来风险。
（五）融资理论
融资即筹集资金，现代意义上的融资活动是以市场机制和契约关系为基础，它实现了资金所有权与使用权的分离和转移，把处于储蓄状态的资金（所有权归资金供给者）转化为投资状态（使用权归资金需求者）。
根据融资方式不同，融资主要分为间接融资和直接融资两类。间接融资是通过金融中介机构，实现资金供给者与需求者之间资金融通的方式。资金供需双方并不直接形成债权债务关系，而是由金融中介机构先向资金供给者吸收资金，再将资金向资金需求者融通，从而分别与资金供需方形成两个各自独立的债权债务关系。而直接融资的资金供需双方，在一定金融媒介条件下，直接形成债权债务关系。直接融资工具包括股票、债券、商业票据等。直接融资减少了金融中介机构这一环节，直接将资金供需双方连接起来，筹资成本比较低。但是，直接融资受金融市场的发育程度影响较大，资金供给方所承担的风险比较大，而间接融资则可以通过多样化策略来降低风险。
对地方政府来说，融资是必要的。地方政府提供公共产品，大多需要较大的前期投资，也需要较长的投资回收期，这就要求地方政府通过负债融资来完成公共产品的提供。1994年我国实行分税制改革以来，地方政府的财权上移，但事权却越来越多，地方财政支出远远大于财政收入。为了弥补财政缺口，地方政府不断扩大融资渠道，尝试建立多元化、多层次的融资机制。就目前而言，地方政府较为规范的融资渠道包括：（1）国债转贷地方政府，1998年财政部下发《国债转贷地方政府管理办法》（财预字〔1998〕267号），中央政府发行国债筹集资金，由财政部转贷给省级政府，在该省范围内统借、统筹、统还，省级财政部门作为政府的债权、债务人的代表，负责对财政部还本付息工作。国债转贷资金一般对建设项目有明确要求，如农林水利投资、交通建设投资、城市基础设施和环境保护建设投资、城乡电网建设与改造等。（2）向世界银行（World Bank）、亚洲开发银行（Asian Development Bank）等国际金融组织和外国政府贷款融资等。为了对此加以管理，国家发改委专门出台了《国际金融组织和外国政府贷款投资项目管理暂行办法》（发改委令〔2005〕28号），并明确指明，境内企业、机构、团体均可申请借用国外贷款。国外贷款主要用于公益性和公共基础设施建设，保护和改善生态环境，促进欠发达地区经济和社会发展。
此外，地方政府还通过其他方式进行筹资，虽然在政策上受到限制，但这些行为仍然大量存在。比如借助地方政府融资平台进行贷款和发行企业债权，未根据国际规定提供担保的债务，以及向境内外金融机构借债等。这些地方政府债务往往不在政府负债中明示，而是出现在融资平台公司或企业资产负债表中，但本质上仍属于地方政府的或有债务。
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