第四章　我国环境保护面临的严峻形势

第一节　我国环境状况及其特点

一　我国环境总体概况及特点

（一）大气环境概况及特点

按照《环境空气质量标准》（GB 3095—1996），2012年全国城市环境空气质量总体稳定，酸雨分布区域无明显变化。2012年，325个地级及以上城市（含部分地、州、盟所在地和省辖市）中，环境空气质量达标城市比例为91.4％，超标城市比例为8.6％。地级及以上城市环境空气中可吸入颗粒物年均浓度达到或优于二级标准的城市占91.4％，劣于三级标准的城市占1.5％。可吸入颗粒物年均浓度值为0.021—0.262毫克/立方米，主要集中分布在0.060—0.100毫克/立方米。[1]

监测的466个市（县）中，出现酸雨的市（县）215个，占46.1％；酸雨频率在25％以上的133个，占28.5％；酸雨频率在75％以上的56个，占12.0％。全国酸雨分布区域主要集中在长江沿线及以南—青藏高原以东地区。主要包括浙江、江西、福建、湖南、重庆的大部分地区，以及长江三角洲、珠江三角洲、四川东南部、广西北部地区。酸雨区面积约占国土面积的12.2％。[2]

（二）水环境及重点流域环境状况及特点

2012年，全国地表水国控断面总体为轻度污染。长江、黄河、珠江、松花江、淮河、海河、辽河、浙闽片河流、西北诸河、西南诸河等十大水系的国控断面中，Ⅰ—Ⅲ类、Ⅳ—Ⅴ类和劣Ⅴ类水质断面比例分别为68.9％、20.9％和10.2％。主要污染指标为化学需氧量、五日生化需氧量和高锰酸盐指数。[3]

2012年，62个国控重点湖泊（水库）中，Ⅰ—Ⅲ类、Ⅳ—Ⅴ类和劣Ⅴ类水质的湖泊（水库）比例分别为61.3％、27.4％和11.3％。主要污染指标为总磷、化学需氧量和高锰酸盐指数。全国198个地市级行政区开展了地下水水质监测，监测点总数为4929个，其中国家级监测点800个。依据《地下水质量标准》（GB/T 14848—93），综合评价结果为水质呈优良级的监测点580个，占全部监测点的11.8％；水质呈良好级的监测点1348个，占27.3％；水质呈较好级的监测点176个，占3.6％；水质呈较差级的监测点1999个，占40.5％；水质呈极差级的监测点826个，占16.8％。全国113个环保重点城市共监测387个集中式饮用水源地，其中地表水源地240个、地下水源地147个。环保重点城市年取水总量为229.6亿吨，服务人口1.62亿人。达标水量为218.9亿吨，水质达标率为95.3％。[4]

（三）固体废物污染防治情况

2012年，全国工业固体废物产生量为329046万吨，综合利用量（含利用往年贮存量）为202384万吨，综合利用率为60.9％。截至2012年年底，共颁发危险废物经营许可证1700余份。持危险废物经营许可证的单位实际利用处置危险废物1200余万吨。[5]

（四）生态环境保护状况及特点

截至2012年年底，全国（不含香港特别行政区、澳门特别行政区和台湾地区）已建立各种类型、不同级别的自然保护区2669个，总面积约14979万公顷，其中陆域面积约14338万公顷，占国土面积的14.94％。其中，国家级自然保护区363个，面积9415万公顷。中国是世界上生物多样性最为丰富的12个国家之一，拥有高等植物34792种，其中，苔藓植物2572种、蕨类2273种、裸子植物244种、被子植物29703种，此外几乎拥有温带的全部木本属。约有脊椎动物7516种，其中，哺乳类562种、鸟类1269种、爬行类403种、两栖类346种、鱼类4936种。列入国家重点保护野生动物名录的珍稀濒危野生动物共420种，大熊猫、朱鹮、金丝猴、华南虎、扬子鳄等数百种动物为中国所特有。已查明真菌种类10000多种。目前已查明外来入侵物种524种左右。近十年新入侵中国的恶性外来物种有20多种，常年大面积发生危害的物种有100多种，危害区域涉及我国31个省（区、市）。[6]

（五）海洋环境保护状况及特点

全海海域海水中无机氮、活性磷酸盐、石油类和化学需氧量等指标的综合评价结果显示，2012年，中国管辖海域海水水质状况总体较好，符合第一类海水水质标准的海域面积约占中国管辖海域面积的94％。全国近岸海域水质总体稳定，水质级别为一般，主要超标指标为无机氮和活性磷酸盐。近岸海域监测点位中，一、二类海水点位比例为69.4％，比上年提高6.6个百分点；三、四类海水点位比例为12.0％，比上年下降8.3个百分点；劣四类海水点位比例为18.6％，比上年上升1.7个百分点。四大海区中，黄海近岸海域水质良好，南海近岸海域水质良好，渤海近岸海域水质一般，东海近岸海域水质极差。[7]

9个重要海湾中，黄河口水质优，北部湾水质良好，辽东湾、胶州湾和闽江口水质差，渤海湾、长江口、杭州湾和珠江口水质极差。[8]

（六）噪声等其他环境状况及特点

2012年，全国城市区域声环境和道路交通声环境质量基本保持稳定。监测的316个城市中，区域声环境质量为一级的城市占3.5％、二级占75.9％、三级占20.3％、四级占0.3％。与上年相比，城市区域声环境质量一级、三级和四级的城市比例分别下降1.3、1.2和0.3个百分点，二级城市比例上升2.8个百分点。监测的316个城市中，城市道路交通噪声强度为一级的城市占75.0％，二级占23.1％，三级占1.9％。与上年相比，城市道路交通噪声强度为一级、二级和四级的城市比例持平，三级的城市比例上升0.6个百分点，五级的城市比例下降0.6个百分点。[9]

二　我国环境保护方面存在的突出问题

（一）主要污染物排放总量大，环境污染严重

2012年，全国化学需氧量排放总量2423.7万吨，比上年下降3.05％；氨氮排放总量253.6万吨，比上年下降2.62％；二氧化硫排放总量2117.6万吨，比上年下降4.52％；氮氧化物排放总量2337.8万吨，比上年下降2.77％。四项污染物排放量均同比下降。[10]我国粗放型经济增长方式还没有根本转变，高耗能、高污染行业增长过快，给我国的环境带来巨大压力。如2006年，我国国民生产总值仅占世界的5.5％，然而却消耗了世界54％的水泥、30％的钢铁和15％的能源。我国单位资源产出水平仅相当于美国的1/10、日本的1/20，单位GDP二氧化硫和氮氧化物排放量是发达国家的8—9倍。一段时间内，我国经济还将保持平稳较快增长，减排任务依然十分繁重。

因环境污染问题造成的社会矛盾日益突出，影响社会和谐。近年来，群众的环境投诉以每年30％的速度上升，因环境问题引发的群体性事件以年均30％的速度递增，严重影响社会稳定。环境污染造成人民群众身体健康受到严重威胁。据联合国开发署研究，中国空气污染严重地区死于肺癌的人数比空气良好地区高8.8倍。北京市肺癌发病率已跃居恶性肿瘤之首，大气污染最重的石景山区，肺癌死亡率比全市平均值高30％。

（二）事故隐患多，环境安全形势严峻

水环境安全形势严峻，水资源匮乏，污染事故频发，饮用水安全难以保障。我国北方和西部部分地区已处于国际公认的极度缺水的状态。全国600多个城市中有400多个供水不足，其中100多个严重缺水。我国长期积累的环境矛盾尚未解决，潜在的环境问题又不断显现，重金属、类金属和持久性有机物污染日益凸显，人民群众对改善环境质量有了许多新期待，需要优先解决危害群众健康、影响人民生产生活的环境问题。2012年全国共发生542起突发环境事件，事件高发态势仍未从根本上得到遏制。2009年环境保护部开通“12369”环保举报热线以来，共受理近百件重金属污染举报。20世纪八九十年代建设的很多企业已经进入设备老化期和事故多发期。我国化工等重污染行业多分布在大江大河附近，环境安全隐患较大。

当前环境形势依然严峻，环保工作更加艰巨复杂。由于一些历史、管理等原因，我国结构性污染问题突出，经济社会运行中的新老矛盾和问题相互交织，保持经济平稳较快发展、推动经济发展方式转变和经济结构调整难度增大。一些经济欠发达的地方党委政府对打击环境违法企业手段不过硬，对环保部门反映的问题不闻不问，对一些恶意违法、屡禁不止的企业没有予以严厉打击，以致造成严重的群体性事件。比如，2009年陕西宝鸡凤翔县长清镇血铅超标事件就导致数百名儿童血铅超标，数百名村民围堵、打砸运输车辆，冲击肇事企业；2011年浙江德清血铅超标事件中，300多人血铅超标，200多名群众围堵公路并冲击肇事企业；2012年的广西龙江河镉污染事件，社会反响强烈，发生了柳州市民抢水等影响社会稳定的事件。

另外，我国核与辐射安全形势也不容乐观。近年来，我国核电站多次出现重大建造和运行安全隐患；研究堆等其他核设施普遍存在设备和部件老化；全国14余万枚放射源中有3万余枚废弃源没有安全收储；许多军工核设施陆续退役，遗留严重放射性隐患。

（三）新的污染问题不断出现，压力加大

机动车保有量快速增加，导致大中型城市空气中的氮氧化物和挥发性有机物浓度升高，由此造成光化学烟雾污染和大气灰霾频繁发生。珠三角、长三角和京津冀地区灰霾日逐年增多，尤其是珠三角地区，有些城市的灰霾日已经超过全年天数的一半。细颗粒物是造成能见度下降的主要原因，“空气质量优良≠蓝天白云”，造成评价结果与公众直观感受经常不一致，社会各界质疑较多。湖泊富营养化呈迅速增长趋势，重点湖泊生态安全状况令人担忧。污水处理厂、垃圾填埋场和燃煤电厂脱硫设施普遍存在“重建设轻管理”现象，稳定运行率还不高，产生的污泥、渗滤液和脱硫石膏等二次污染问题日益突出，治污设施反倒成为新的污染源。污泥普遍没有得到妥善处置，多是简单堆存，下雨冲刷又进入河湖；垃圾渗滤液COD浓度往往达到2万—10万毫克/升，仅靠生化处理难以达标，污水厂也无法直接处理。危险废物环境安全隐患严重，土壤污染开始呈现有机污染物与重金属共存的复合型污染态势，危害农作物生产和土地开发利用，甚至对人体健康造成直接危害。

（四）污染向农村转移，农村环境问题凸显

农村地区点源污染与面源污染共存，生活污染和工业污染叠加，新、老污染交织；工业及城市污染向农村转移，危及农村饮水安全和农产品安全，农村面临环境污染和生态破坏的双重威胁。突出表现为生活污染加剧，面源污染加重，工矿污染凸显，饮用水存在安全隐患，生态退化尚未得到有效遏制。

“污水乱泼、垃圾乱倒、粪土乱堆、柴草乱垛、畜禽乱跑”的现象在我国农村相当普遍。大部分生活垃圾被随意堆放或倾倒在河湖沟渠中，蚊蝇滋生、臭气弥漫。规模化畜禽养殖每年产生各类畜禽粪便约20亿吨，90％以上的规模化养殖场没有污染防治设施，大量粪便、污水不经任何处理直接排入水体。我国是世界上化肥用量最大的国家，平均施用量为400公斤/公顷以上，远远超出发达国家225公斤/公顷的安全上限，有效利用率仅为30％，流失的化肥严重污染了地表水和地下水。据不完全调查，目前全国受污染的耕地约有1.5亿亩，污水灌溉污染耕地3250万亩，合计约占耕地总面积的1/10以上。

例如，据全国土壤污染状况调查课题组对湖北大冶地区土壤镉污染情况的调查结果，调查区土壤镉污染严重，土壤镉含量范围为0.02毫克/千克—11.90毫克/千克，样品超标率为94％，最大超标38.7倍。日本20世纪“痛痛病”发病区的土壤镉含量范围为1.0毫克/千克—7.5毫克/千克。调查区农作物镉含量也超标严重，大米样品镉含量范围为0.02毫克/千克—4.50毫克/千克，超标率57.4％，最大超标21.5倍。日本20世纪“痛痛病”发病区大米镉含量范围为0.35毫克/千克—4.17毫克/千克。居民平均镉摄入水平达到135.8微克/人·日，超过联合国粮农组织和世界卫生组织的建议允许值（63微克/人·日）1.16倍，导致居民体内镉负荷高，尿镉含量是对照区的14倍。当地人群身体健康面临严重威胁。

（五）生态脆弱，生态破坏和生态退化问题十分突出

据《2012年中国环境状况公报》，全国现有水土流失面积294.91万平方千米，占普查范围总面积的31.12％。其中，水力侵蚀面积129.32万平方千米，风力侵蚀面积165.59万平方千米。全国森林面积19545.22万公顷，森林覆盖率20.36％，但林地流失依然严峻，生态功能不足。全国拥有各类草原近4亿公顷，占国土总面积的41.7％，但90％以上的天然草原退化，每年增加退化草地200万公顷。一些北方河流水资源开发利用率超过国际生态警戒线（30％—40％），其中黄河、淮河、辽河超过60％，海河超过90％，流域生态功能严重失调，华北平原出现世界上最大的地下水位下降漏斗。有10％—15％的高等植物物种处于濒危状态，物种资源流失严重，有害外来物种入侵每年造成1200亿元经济损失。[11]

第二节　我国经济又好又快发展与环境压力

一　我国经济发展现状和趋势展望及对环境压力分析

（一）“十一五”期间我国经济快速增长带来巨大环境压力

“十一五”期间，我国综合国力大幅提升，2010年国内生产总值达到39.8万亿元，年均增长11.2％。但是经济快速发展的同时，环境保护的压力与日俱增。2007年我国城镇高耗能行业投资1.05万亿元，比上年增长22.9％，高耗能高污染行业累计投资增幅加大。2008年虽有所好转，但高耗能高污染行业投资的增长依然较快，从而为污染减排工作带来了较大的压力。2008年年底，我国第一、第二、第三产业比重分别为10.3％、48.6％和40.1％，第二产业依然是我国经济发展的主导力量，其比重不仅远高于西方发达国家的20％—30％的水平，还明显高于中等发达国家的平均水平，甚至比印度还高了约10个百分点。在第二产业内部，重化产业比重约为60％，占据主要地位，并且一直保持较快的增长势头。2008年年底全国火力装机容量达到6亿千瓦、粗钢产能达到6.6亿吨、造纸纸浆产能达到7000万吨，均超过“十一五”规划预期。

由于受到金融危机的影响，2009年以来我国重化工业总体增速有所放缓，但反弹压力正在逐步加大。由于我国经济长期以来主要依赖投资拉动，钢铁、水泥等高耗能产业中重复建设、产能过剩的问题十分突出，环境所承受的压力自然不可避免地加大。“十二五”污染减排工作的成果很大程度上将取决于产业结构调整和落后产能淘汰力度，经济结构进一步由粗放型向集约型转变势在必行。

（二）“十二五”及今后一个时期我国经济发展特征

“十二五”时期是全面建设小康社会的关键时期，是深化改革开放、加快转变经济发展方式的攻坚时期。我国仍然处于大有作为的重要战略机遇期，经济社会发展和综合国力将再上新台阶。世情国情继续发生深刻变化，我国经济社会发展呈现新的阶段性特征。[12]

第一，经济社会结构变化呈现新特点。2011年，我国人均国内生产总值超过4000美元。国际经验表明，人均国内生产总值从3000美元向10000美元提升的阶段，既是中等收入国家向中等发达国家迈进的重要阶段，又是矛盾增多、爬坡过坎的关键阶段。对我国而言，在这个阶段，随着人均收入水平继续提高，消费结构将持续升级，投资结构、产业结构也将随之调整变化，带动工业化、信息化、城镇化、市场化、国际化深入发展，为持续发展提供有力支撑。同时，在快速增长变动中，经济结构升级的约束增多，社会结构平衡的难度加大，经济和社会转型的进程中存在不少需要解决的矛盾和问题，在推动经济发展的同时，亟待加强和改善社会建设。

第二，传统增长模式面临新挑战。现在，我国经济规模已位居全球前列，但人均国民收入仍排在世界百位左右。在我们这样一个有着十几亿人口的大国推进现代化，在人类历史上还没有先例。在经济持续发展中瓶颈制约也明显加大，传统的增长模式难以为继。主要表现为：能源资源和生态环境约束强化，节能减排任务艰巨；国际收支不平衡，外贸增长方式粗放；投资和消费关系失衡，消费率偏低；城乡和区域发展不协调，收入分配差距较大；产业结构不合理，科技创新能力不强，许多核心与关键技术受制于人；农业基础仍然薄弱，受土地、水、自然灾害等多重制约，主要农产品稳产增产难度较大，加上市场流动性较多、国际市场价格波动等因素的影响，保持国内价格稳定、管理通胀预期的压力加大；就业总量压力和结构性矛盾并存，社会矛盾明显增多；经济增长的内生动力不足，制约科学发展的体制机制障碍依然较多。

第三，人民群众对提高生活水平和质量有了新期待。群众温饱问题基本解决后，对提高生活水平和改善生活质量的愿望明显增强。近年来，尽管我国社会事业有了很大进步，但总体上依然滞后于经济发展，仍是现代化建设中的一块“短板”。在就业、教育、住房、医疗卫生、环境保护、社会保障等关系群众切身利益的领域，还存在不少难点和焦点问题，基本公共服务的可及性、公平性仍然不够。社会主体的多元性、独立性、选择性增强，而社会建设还不到位，经验缺乏，人才也不足。这些都与人民群众过上更好生活的新期待有较大差距。[13]

（三）“十二五”及今后一个时期经济持续发展对环境的压力及要求

随着“十二五”时期经济的快速发展，我们对于未来一个时期环境形势的总体判断是“局部有所改善、总体尚未遏制、形势依然严峻、压力继续加大”。

第一，污染结构性问题突出。工业污染物排放主要集中在少数行业和局部地区，污染结构性问题突出。经济较为发达、人口相对密集的地区工业源化学需氧量、氨氮、二氧化硫、氮氧化物4项主要污染物排放量均位于全国前列；造纸、纺织等8个行业化学需氧量、氨氮排放量分别占工业排放总量的83％和73％，电力热力、非金属矿物制品等6个行业二氧化硫、氮氧化物分别占工业排放总量的89％和93％。污染结构性问题在“十二五”时期难以得到彻底解决。

第二，水和大气污染负荷大。污染物排放总量已超过环境承载力，环境污染处于高位水平。2011年，我国废水排放总量为652.1亿吨，化学需氧量排放总量为2499.9万吨，氨氮排放总量为260.4万吨，[14]已经居世界第一，超过环境容量65％左右。二氧化硫和二氧化碳排放量居世界前列。按我国环境标准评价，有10.5％的城市空气质量超标，按欧盟标准评价，约95％的城市空气质量超标。虽然我国降水酸度与日本、韩国、印度等东亚国家相当，但硫酸根等主要离子的沉降量则远高于东亚其他国家，是日本的4.2倍、美国的9.4倍。“十二五”时期，水和大气污染加剧的趋势仍将持续。

第三，环境基础设施建设滞后。我国城市生活垃圾产生量大，一些城市形成了垃圾环带。城市生活垃圾无害化处理率远低于美国、日本等发达国家；城镇污水管网建设严重滞后，相当数量的城市污水未经处理直接排放；县城和乡镇的污水和垃圾处理设施严重滞后。2009年，县城污水处理率为31.58％，生活垃圾无害化处理率仅为8.23％；乡镇绝大部分为空白，与德国、荷兰等发达国家90％以上的处理率差距很大；同时，环保设施运行率较低。“十二五”时期，环境基础设施建设进度将加速，但仍难满足环境保护的目标要求。

第四，环境污染成为影响人体健康的重要危险因素之一。以PM2.5超标为代表的重污染天气频繁发生，严重威胁人体健康。有的地区癌症疾病（淮河流域）、呼吸系统疾病、新生儿出生缺陷（山西）等与当地水、大气污染等有一定关系。环境公害事件屡有发生。目前，我国有1.9亿人的饮用水有害物质含量超标，约3亿农村人口饮用水不安全，约1/3的城市人口暴露在超标的空气环境中。[15]“十二五”时期，环境污染威胁人体健康的问题可能会加剧。

二　环境污染已经成为制约经济又好又快发展的重要因素

（一）未来一段时期我国环境保护和经济发展关系更加尖锐

未来一段时期，我国将基本完成工业化、城镇化和农村现代化。预计到2020年，我国GDP总量将达68万亿元，人均GDP将超过5600美元，城市化率将达到58％，人口总量将超过14亿，能源消耗将超过39.8亿吨标准煤。在环境容量相对不足、环境风险不断加大、环境问题日趋复杂的情况下，我国将面临更大的环境压力：快速的经济发展对资源环境压力继续加大，人口增长与消费转型对环境压力不断增强，城市化进程加快对环境造成新的冲击，工业化发展特别是重化工项目的大量建设对环境形成新的压力，农村发展和农业现代化也带来了新的环境问题，资源能源消费增长对环境压力持续增加，全球和区域环境的压力及问题将日益显现。这些压力共同作用，将推动我国环境问题在结构上发生变化：随着化学品应用范围的不断扩大，新的污染物质不断增加，污染物介质从大气和水为主转变为大气、水、土壤三种介质并存，污染物来源从工业和城市为主转变为工业、城市和农村三种来源，污染区域从城市和局部地区为主转变为区域、流域和全球，污染类型从常规污染转变为复合型污染。严重的环境问题将制约经济和社会发展，危害群众健康，危及公共安全和社会和谐，影响中国的和平发展，处理不当，将从根本上危害中华民族的长远利益。

（二）环境污染已经成为制约经济又好又快和可持续发展的瓶颈

“十二五”期间，我国资源环境对经济社会发展的制约将越来越明显，资源相对不足、环境承载能力弱是我国在新的发展阶段的基本国情。发达国家200多年工业化进程中分阶段出现的环境问题，在我国现阶段集中凸显，尤其是污染问题，已经成为影响经济持续发展的突出因素。[16]

虽然我国环境污染治理取得明显成效，但环境总体恶化的趋势没有根本扭转，对经济又好又快和可持续发展形成严重制约。主要表现为：我国在大气污染治理上取得了一定成效，但城市空气污染问题尚未有效改观，水污染问题更加突出，工业污染依然严重，农村面源污染、生活污染问题进一步凸显，一些地方长期积累的重金属污染严重威胁当地群众健康。每年，因环境污染带来的经济损失十分巨大，环境污染已经成为当前关系经济社会发展的一个重大问题，亟待加大防治力度，持续推进污染减排，务求取得进一步的成效。[17]

（三）环境污染正成为引发群体事件、影响社会稳定的重要动因

当前，我国环境安全形势依然严峻，突发环境事件仍然处于高峰期，污染问题正成为引发群体事件、影响社会问题的重要原因。

一是环境风险异常突出。我国重化工行业占国民经济比重较大，能源结构不合理，经济增长方式比较粗放，结构性、布局性环境风险比较突出。2011年国务院七部委组织的沿海地区陆源溢油污染风险防范大检查发现，我国沿海石油勘探开采、炼制、储运和销售项目达13048家，局部地区高度密集，已经超过环境风险承载能力。浙江省2200公里海岸线共建有111个油码头和361座油库。大连市大孤山石化产品储罐区，油库和危化品仓库密集混建，数量大、种类多，一旦发生事故，极易引发连锁反应，局面难以掌控。一些地区重金属污染历史遗留问题突出，治理难度大，潜在事故风险高。

二是事件总量居高不下、类型多、发生区域广。2005—2011年，环境保护部直接接报处置的事件共927起，重特大事件72起，其中2011年重大事件比上年同期增长120％。水污染事件占突发环境事件总数的48％，大气污染事件占37％，土壤污染事件占5％，其他污染事件占10％。除西藏外，其他各省（市、区）均发生过突发环境事件，其中，华南、华东、西南地区较多。

三是事件诱因复杂，预警防范难。安全生产、交通事故等引发的次生突发环境事件持续上升，截至2011年年底，环境保护部共直接接报处置类似事件92起，占总数的62％。百年一遇甚至几百年一遇的暴雨和洪水、地震、泥石流等自然灾害频发，次生环境事件相继出现。受经济利益驱动，企业违法排污、放松环境风险管理导致的事件不断出现。污染物长期累积，导致湖泊、土壤污染事件不断增多。此外，人为抛弃污染物、投毒等因素引发的事件也呈上升趋势。

四是事件危害大、处置难、社会关注度高。有的事件动辄威胁几十万人，甚至上百万人的饮用水安全，严重危害群众健康和社会稳定。有的事件造成巨大经济损失。一些跨界污染事件需要几个月才能处置完毕，一些危险化学品、重金属污染事件等处置难度非常大。2011年第三季度，突发环境事件关注度占全部环境舆情的25％，居第一位，公众对相关事件造成的污染如何处理、责任人如何追究、公众损失如何赔偿等问题甚为关注。[18]

三　污染物减排逐步成为促进经济又好又快发展的重要抓手

污染物减排工作是贯彻落实科学发展观、构建社会主义和谐社会的重大举措，也是建设资源节约型、环境友好型社会的必然选择，还是促进经济又好又快发展的重要抓手。节能减排已经不再是单纯的经济任务、环保任务，而是事关经济发展、社会和谐的政治任务。

（一）污染物减排的提出背景及其历史沿革

“污染物减排”，就是减少污染物排放量以改善环境质量，其核心是“实行污染物排放总量控制制度”，即通过控制污染“增量”，削减污染“存量”，使污染排放“总量”控制在环境容量允许的范围内。污染物排放总量控制，是指根据一个地区（区域或流域）的环境特点和自净能力，依据环境质量标准，将污染物排放总量控制在环境承载能力范围之内。

推行污染物减排是中国转变经济发展方式、扭转环境污染恶化趋势的迫切需要。改革开放以来，经济快速增长使中国付出了巨大的资源和环境代价。不合理的经济结构和粗放型的经济增长方式，造成资源过度消耗，生产效率低下，导致全国污染物排放总量居高不下，环境保护形势十分严峻。然而，长期以来，中国环境管理主要采取污染物排放浓度控制，浓度达标即视为合法。虽然国家适当提高了主要污染物排放浓度标准，但由于受技术经济条件的限制，以及区域经济发展不平衡、区域环境状况差异大、功能分布不一致等原因，单靠控制浓度达标，已无法有效遏制环境污染加剧的趋势，根据环境承载能力来进行污染物排放“总量”控制成为当务之急。

我国经济和社会发展“十一五”规划纲要，首次将涉及经济社会发展的22个主要指标分为预期性指标和约束性指标两类，包括单位GDP能耗、主要污染物排放总量等在内的8个指标被定为约束性指标，且被赋予了强制性，“具有法律效力”，国务院要求各地区和各有关部门必须确保完成。而多年来一直被地方政府追捧的GDP等经济增长指标不再是个硬杠杠，成为预期性指标。这无疑是一个标志性的变化，是“以环境保护优化经济增长”的发展理念和执政理念的充分体现。[19]

（二）“十一五”期间污染物减排极大促进了经济又好又快发展

“十一五”期间，党中央、国务院高度重视污染减排工作，把污染减排作为调整经济结构、转变发展方式、推动科学发展的重要抓手，采取强化目标责任、调整产业结构、实施重点工程、推动技术进步、强化政策激励、加强监督管理、开展全民行动等一系列强有力的政策措施。经过艰辛努力，污染减排取得显著成效。“十一五”期间，全国单位GDP能耗下降19.1％，全国二氧化硫排放量减少14.29％，全国化学需氧量排放量减少12.45％，基本完成了“十一五”规划纲要确定的目标任务。具体而言，污染减排工作从以下六方面促进了经济又好又快发展：

第一，扭转了我国工业化、城镇化加快发展阶段能源消耗强度和主要污染物排放量上升的趋势。“十五”后三年全国单位GDP能耗上升了9.8％，全国二氧化硫和化学需氧量排放总量分别上升了32.3％和3.5％；“十一五”期间，全国单位GDP能耗下降了19.1％，全国二氧化硫和化学需氧量排放总量分别下降了14.29％和12.45％。

第二，促进了经济结构优化升级。2010年与2005年相比，电力行业300兆瓦以上火电机组占火电装机容量比重由47％上升到71％，钢铁行业1000立方米以上大型高炉比重由21％上升到52％，建材行业新型干法水泥熟料产量比重由39％上升到81％。

第三，推动了技术进步。2010年与2005年相比，钢铁行业干熄焦技术普及率由不足30％提高到80％以上，水泥行业低温余热回收发电技术由开始起步提高到55％，烧碱行业离子膜法烧碱比重由29.5％提高到84.3％。

第四，污染减排能力明显增强。“十一五”期间，形成节能能力3.4亿吨标准煤；新增城镇污水日处理能力6500万吨、处理率达到77％；燃煤电厂投运脱硫机组容量达5.78亿千瓦，占全部燃煤机组容量的82.6％。

第五，资源消耗大幅减少。2010年与2005年相比，火电供电煤耗由370克标准煤/千瓦时降到333克标准煤/千瓦时，下降了10.0％；吨钢综合能耗由694千克标准煤降到605千克标准煤，下降了12.8％；水泥综合能耗下降了24.6％；乙烯综合能耗下降了11.6％；合成氨综合能耗下降了14.3％。

第六，环境质量有所改善。2010年与2005年相比，环保重点城市二氧化硫年均浓度下降26.3％，地表水国控断面劣五类水质比例由27％下降到16.4％，七大水系国控断面好于三类水质比例由41％上升到59.9％。[20]

（三）当前和今后一个时期污染物减排主要约束性指标

“十二五”规划纲要对未来五年我国经济社会发展作出全面部署，对环境保护工作提出明确要求。一是强化污染物减排和治理。实施主要污染物排放总量控制。实行严格的饮用水水源地保护制度，提高集中式饮用水水源地水质达标率。加强造纸、印染、化工、制革、规模化畜禽养殖等行业污染治理，继续推进重点流域和区域水污染防治，加强重点湖库及河流环境保护和生态治理，加大重点跨界河流环境管理和污染防治力度，加强地下水污染防治。推进火电、钢铁、有色、化工、建材等行业二氧化硫和氮氧化物治理，强化脱硫脱硝设施稳定运行，加大机动车尾气治理力度。深化颗粒物污染防治。加强恶臭污染物治理。建立健全区域大气污染联防联控机制，控制区域复合型大气污染。地级以上城市空气质量达到二级标准以上的比例达到80％。有效控制城市噪声污染。提高城镇生活污水和垃圾处理能力，城市污水处理率和生活垃圾无害化处理率分别达到85％和80％。二是防范环境风险。加强重金属污染综合治理，以湘江流域为重点，开展重金属污染治理与修复试点示范。加大持久性有机物、危险废物、危险化学品污染防治力度，开展受污染场地、土壤、水体等污染治理与修复试点示范。强化核与辐射监管能力，确保核与辐射安全。推进历史遗留的重大环境隐患治理。加强对重大环境风险源的动态监测与风险预警及控制，提高环境与健康风险评估能力。三是加强环境监管。健全环境保护法律法规和标准体系，完善环境保护科技和经济政策，加强环境监测、预警和应急能力建设。加大环境执法力度，实行严格的环保准入，依法开展环境影响评价，强化产业转移承接的环境监管。严格落实环境保护目标责任制，强化总量控制指标考核，健全重大环境事件和污染事故责任追究制度，建立环保社会监督机制。

污染减排方面的约束性指标包括：单位国内生产总值能源消耗、二氧化碳排放分别比2010年降低16％和17％，二氧化硫、化学需氧量排放总量分别减少8％，氨氮、氮氧化物排放总量分别减少10％。[21]为实现以上约束性指标，2011年9月，国务院印发的《“十二五”节能减排综合性工作方案》，提出了50条政策措施，并确定了“十二五”各地区化学需氧量、氨氮、二氧化硫、氮氧化物排放总量控制目标。

（四）“十二五”污染物减排任务艰巨

“十二五”时期，我国经济仍将保持较快发展，能源资源消耗总量继续增长。污染减排指标由化学需氧量、二氧化硫两项扩大到四项，增加氨氮、氮氧化物两项措施；减排领域由原来的工业与城镇，扩大到交通和农村。明确要求在消化增量的基础上，化学需氧量、二氧化硫排放分别减少8％，氨氮、氮氧化物排放分别减少10％，绝对削减量占排放基数30％左右，任务非常艰巨。[22]

第一，资源环境压力巨大，新增排放持续增加。“十二五”时期，我国经济总量仍将快速增加，重化工业的比重大、增速偏快，结构性污染仍然十分突出，给我国资源和环境带来极大挑战。“十二五”期间，二氧化硫、COD新增污染排放压力不低于“十一五”，氮氧化物和氨氮新增污染物排放量也很大，污染减排消化增量的任务相当艰巨。

第二，产业结构亟待优化，转变方式任重道远。加快经济发展方式转变、调整优化经济结构是关系国民经济全局紧迫而重大的战略任务。2012年中央经济工作会议强调，要以提高经济增长质量和效益为中心，稳中求进，加强和改善宏观调控，积极扩大国内需求，加大经济结构战略性调整力度。目前，减排政策推动结构调整的作用还较为有限，强有力的撬动机制急需建立。要进一步强化污染减排对经济发展方式的“倒逼传导机制”，在推进发展方式转变上发挥更加切实有效的作用，这既是经济发展赋予污染减排的重要使命，也是污染减排深挖潜力空间的内在要求。

第三，排污总量仍然居高，环境形势依然严峻。目前，二氧化硫、COD、氨氮排放负荷仍然很大，氮氧化物排放量持续快速增长，机动车和农业源污染日益突出，部分地区重污染天气频繁发生。全国二氧化硫浓度依然维持在较高水平，北京到上海之间工业密集区成为全球对流层二氧化氮污染最为严重的地区之一，灰霾和光化学烟雾污染呈加剧趋势。随着污染不断积累，我国环境问题将变得更为复杂，污染物介质将从以大气和水为主向大气、水和土壤三种污染介质共存转变，污染物来源由以工业和生活污染为主向工业和农村、生活、面源污染并存转变，污染物类型将从常规污染物为主向常规污染物和新型污染物的复合型转变。“让人民群众呼吸上新鲜的空气，喝上干净的水，吃上放心的食品”是全面建设小康社会对环境质量的刚性要求。只有持续约束排污总量，才能从根本上改善环境质量，满足人民群众新时期、新阶段对环境的需求。[23]

四　强化环境保护是加快转变经济发展方式、实现又好又快发展的必由之路

当前，环境保护已经成为加快转变经济发展方式、实现经济又好又快和可持续发展的重要衡量指标，强化环境保护是加快经济发展方式、实现又好又快发展的必由之路。

（一）突破经济又好又快和可持续发展的瓶颈必须强化环境保护

当前，我国发展中不平衡、不协调、不可持续问题依然突出，经济增长的资源环境约束强化。随着工业化、城镇化的快速推进，经济总量不断扩大，人口继续增加，资源相对不足、环境承载力弱成为我国在新的发展阶段的基本国情。近年来，我国环境治理和生态保护取得积极成效，但生态环境总体恶化的趋势没有得到根本扭转。水、大气、土壤等污染仍然严重，固体废物、汽车尾气、持久性有机物、重金属等污染持续增加，水土流失加重，天然森林减少，草原退化，生态系统更加脆弱。能源消费总量持续增加，能源利用效率不高。[24]大力调整经济结构，加快转变经济发展方式，实现经济又好又快和可持续发展，是解决环境问题的根本所在。[25]只有加强环境保护，才能有效破解制约经济又好又快和可持续发展的瓶颈。

（二）实现经济发展方式转变和经济结构调整有赖于环境保护的外部保障

加快转变经济发展方式是“十二五”的主线。发展与环境密不可分，环境问题究其本质，是经济结构、生产方式和发展道路问题，离开经济发展谈环境保护是“缘木求鱼”，离开环境保护谈经济发展是“竭泽而渔”。环境承载力越来越成为经济发展规模和发展空间的主要制约因素，环境保护对加快经济发展方式转变具有保障、促进和优化作用。[26]保护环境是加快转变经济发展方式的重要测量仪和助推器。转变经济发展方式是否见到实效，基本的衡量标准就是环境保护的力度有多大、发展的资源环境代价是否降低。[27]。只有将环境保护的“倒逼机制”传导到结构调整和经济转型上来，才能更好地推动整个社会走上生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路。

（三）经济发展“质”和“量”的提升必须发挥环境保护的“先导”“优化”“助推”“扩容”“增值”作用

环境保护对推进经济发展方式转变、实现经济又好又快和可持续发展具有综合作用，主要体现在“先导”“优化”“助推”“扩容”和“增值”等方面。“先导”就是推动区域、流域和行业规划环评，明确生态功能区划分，对发展什么、鼓励什么、限制什么、禁止什么加以明确，引导地区和企业搞好经济发展；“优化”就是利用金融危机和危机后赢得先机的“倒逼机制”，促进产业结构调整和技术升级，推动发展方式转变；“助推”就是对符合国家政策和环保要求的建设项目按规定标准程序加快审批，为不合规定的建设项目设置不可逾越的“防火墙”；“扩容”就是通过推进污染减排，腾出和扩大环境容量，为经济可持续发展创造条件；“增值”就是加大环保基础设施建设力度，发展环保产业，形成现实生产力和创造绿色物质财富。因此，必须紧紧围绕推进经济发展方式转变和经济结构调整，以环境容量优化区域布局，以环境管理优化产业结构，以环境成本优化增长方式，转变发展方式、提升经济质量、增强发展后劲，大力促进我国经济的绿色转型。[28]

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[1]《2012年中国环境状况公报》。

[2]《2012年中国环境状况公报》。

[3]同上。

[4]《2012年中国环境状况公报》。

[5]同上。

[6]《2012年中国环境状况公报》。

[7]同上。

[8]同上。

[9]《2012年中国环境状况公报》。

[10]《2012年中国环境状况公报》。

[11]《2012年中国环境状况公报》。

[12]《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》，http://www.gov.cn。

[13]李克强：《深刻理解〈建议〉主题主线促进经济社会全面协调可持续发展》，载本书编写组编著《〈中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议〉辅导读本》，人民出版社2010年版，第32—33页。

[14]《2011年中国环境状况公报》。

[15]《报告称中国1.9亿人饮用水有害物质含量超标》，http://news.ifeng.com。

[16]李克强：《关于调整经济结构促进持续发展的几个问题》，http://www.gov.cn。

[17]李克强：《关于调整经济结构促进持续发展的几个问题》，http://www.gov.cn。

[18]张力军：《防范环境风险保障环境安全努力开创环境应急管理工作新局面》，http://www.sshb.gov.cn。

[19]《什么叫污染减排，为什么要推进污染减排》，http://www.sepb.gov.cn。

[20]《节能减排取得显著成效——“十一五”节能减排回顾之一》，http://www.mep.gov.cn/zhxx/hjyw/201109/t20110927_217779.htm。

[21]周生贤：《总结过去指导现在谋划未来的力作》，http://www.mep.gov.cn。

[22]周生贤：《周生贤部长在全国节能减排工作电视电话会议上的发言》，http://www.mep.gov.cn/zhxx/hjyw/201109/t20110928_217802.htm。

[23]周生贤：《周生贤部长在主要污染物总量减排核查核算视频会议上的讲话》，http://www.mep.gov.cn。

[24]周生贤：《提高生态文明水平》，载本书编写组编著《〈中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议〉辅导读本》，人民出版社2010年版，第133页。

[25]周生贤：《以环境保护优化经济发展——写在“6·5”世界环境日》，http://www.mep.gov.cn/zhxx/hjyw/201206/t20120605_230937.htm。

[26]周生贤：《提高生态文明水平》，载本书编写组编著《〈中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议〉辅导读本》，人民出版社2010年版，第134页。

[27]李克强：《把环境保护作为惠民生促和谐基本任务》，http://www.china.com.cn。

[28]周生贤：《积极探索中国环保新道路　努力开创环境宣传教育工作新局面》，http://www.hlbrhb.org。