- 可持续发展法治保障研究（上）
- 孙佑海等
- 14195字
- 2021-03-30 09:08:54
第六章 境外环境保护法治的考察借鉴
第一节 美国环境保护法治的考察借鉴
一 美国环境保护立法的经验
19世纪末期，美国已开始了环境立法，但在1970年以前，美国并没有一部完整的全国性环境保护基本法律。根据美国宪法，各州及地方政府显然是环境保护的主管部门。第二次世界大战结束后，特别是20世纪五六十年代，美国环境问题日益突出，州及地方政府环境管理步伐明显跟不上形势的需要，无论是立法还是执法都不能应对日益严峻的环境污染形势。与此同时，广大公众的环境意识不断提高，一系列环境污染事件促使国会采取更加切实有效的行动。国会一方面要为全国制定可以执行的环境法律；另一方面要协调各州的环境保护步调。美国环境法律体制的演变是在美国特定政治制度背景下完成的。美国的政治制度及其运行方式一直在不断地演进，历经200多年才形成目前这一格局。美国的环境法正是在这一政治框架下，随着政治制度的不断演进，随着社会、经济发展，随着环境问题的恶化和日趋受到关注，日益发展完善。[1]
（一）以健康为出发点、以人为本的立法指导思想
美国环境法律的制定是在20世纪日益严峻的环境污染形势下进行的。20世纪30—60年代是西方资本主义社会工业高速发展的时期，也是环境污染最为严重的时期。这段时间全球发生了多次污染事件，其中最著名的是“八大公害事件”，在这八大公害事件中，美国就占了两件。环境污染、环境事故成为环境立法的主要推动力。因此，美国环境立法重点关注人体健康，并强调以人为本。例如，《清洁空气法》规定：为充分保障公共健康，国家环境空气质量标准必须得到切实的实施和遵守，并且该标准应出于公共健康安全的考虑。[2]
（二）以《国家环境政策法》为统领的、多层级的综合环境立法体系
美国现已形成涵盖环境保护所有领域的、比较完善的环境法律体系格局。美国环境法律体系是一个由多个立法主体制定的、多个层级的、涵盖面比较全的复杂体系。美国与环境保护相关的法律规定主要有六个来源：宪法、立法机构（国会）立法、行政命令（总统、内阁）、司法（法院解释或判例）、行政部门法规（国会或法律授权）和国际法。不同立法主体制定的立法成果会以不同的形式编辑成典，以供查阅。国会立法编入《美国法典》（the US Code）；行政命令编入《总统声明及行政命令汇编》；法院的解释说明编入《美国报告》（US Reports）；行政部门法规也编入《联邦法规法典》（CFR）。美国是一个普通法系国家，法院的司法解释或判例是整个法律体系的一个重要组成部门，但就环境法律体系而言，成文法是整个环境法律体系的主要组成部分。
从环境立法的内容划分，美国环境法律法规体系可以分为两个层次：[3]上层是1969年颁布实施的《国家环境政策法》；下层包含污染控制法和资源保护法。《国家环境政策法》在美国的环境法律体系中占据最高的位置，它是一部从宏观上规定国家基本政策的法律，对美国所有的联邦行政机关规定了保护环境的法律义务和责任。目前，美国环境污染控制与资源保护方面的法律已经达到了30多部，其中许多法律历经多次修改，日趋完善。这些法律重新设置了政府的环境管理职责，共同构成了美国环境污染控制与资源管理的支柱。[4]在此基础上，美国建立了一个比较完整的、职责分工比较合理和明确的联邦环境管理体系。
（三）以环境影响评价、公众参与和公民诉讼、排污许可证制度为核心的完善的环境保护法律制度体系
美国确立了一系列重要的环境保护法律制度，形成了一整套行之有效的管理制度体系。比较典型的制度如下：
第一，环境影响评价制度。环境影响评价制度在美国的影响比较广，不但政府重要行动和决策要受其影响，而且任何有重要环境影响的建设项目都要受其影响。环境影响评价制度起源于1969年颁布的《国家环境政策法》，1978年环境质量委员会制定的《国家环境政策执行程序条例》对环境影响报告书（Environmental Impact Statement，EIS）的编制做了具体规定。《清洁空气法》中也能找到对排放源进行环境影响评价的规定。《国家环境政策法》的主要目标是强制要求政府的一切重要行为都要考虑环境后果。联邦政府机构在作出项目建议、立法法案以及其他联邦重要行为之前要进行环境影响评价，编制环境影响报告书。环境影响评价制度还为公众参与环境管理提供了一条有效的途径。
第二，排污许可证制度。排污许可证管理是美国环境管理的一项重要制度。多数环境保护法律都规定了许可证制度。能否取得许可证是排污行为是否合法的判断依据，也是执法检查和对违法行为进行处罚的法律依据。以大气污染防治许可证为例，目前美国空气环境管理中的许可证主要有两类：一类是运行许可证；另一类是新排污源建设前的许可证。许可证上会写明以下信息：排放的污染物的名称、数量、排污源的所有者、采取的治理措施与步骤以及监测措施、报告等。
第三，公民诉讼制度。公民诉讼是公民参与环境保护事务的一条法律途径。美国环境法上最早的公民诉讼条款出现在1970年的《清洁空气法》中，该法赋予公民借助联邦法院督促执法的权力。而后几部联邦重要法律，包括《清洁水法》、《有毒物质控制法》、《噪声控制法》以及《安全饮用水法》等都规定了公民诉讼条款。公民诉讼的目的是保护公众的环境利益。在诉讼资格上，几乎所有人都可以以维护公共利益为目的提起诉讼，如，《清洁空气法》规定，任何人都可以以自己的名义就法律规定的范围对包括美国政府、政府机构、公司和个人等在内的任何人提起诉讼。法院的部分判决甚至认可企业和州政府提起公民诉讼。根据起诉理由不同，可以将公民诉讼分为两类：一类是对私人企业、美国政府或其他各级政府机关的污染源起诉，类似于民事诉讼；另一类是针对环保部门的诉讼，以行政不作为或违反法律规定为由的诉讼，类似于行政诉讼。[5]
（四）经济手段的广泛运用
美国在环境立法中广泛采用经济手段，以最少的成本达到最好的污染预防和环境治理效果。为了保障污染受害者有获得赔偿的权利，美国专门制定了《超级基金法》，即《综合环境反应、赔偿和责任法》。美国环境立法要求实行污染者负担原则，对污染企业征收排污费和各种税收。同时，为了为鼓励治理污染和采用先进工艺，法律规定实行各种形式的财政补贴和低息贷款。[6]此外，美国在环境管理中推行各种经济政策，主要有抵消政策、泡泡政策、网络政策、“排污权”交易、“排污权”银行、排污税、许可证制度等。例如泡泡政策就是将获得污染物排放许可的污染源作为一个泡泡进行管理，也就是对一个工厂主而言，通过改革综合控制，以便在花费最低前提下，使减少排放达到极大化，同时也为控制污染减少花费，这样，工厂主就可以降低控制污染的总费用。
二 美国环境保护执法的经验
（一）建立了有效的环境保护执法综合协作机制
无论如何强大的环境执法和环境监管部门都无法独自应对所有的环境问题。在依环境要素分别设置管理机构的体制下，加强各要素管理机构之间的协作的重要性是不言而喻的。对于一个包括了足够多环境要素管理职能的监管机构来说，加强内部部门间的协作也是非常有必要的。部门间协作的重要性远远超出了体制安排本身。良好的协作机制可以有效地解决体制安排可能存在的管理弊端。
“伙伴关系”是一种最常见的协作机制。美国联邦环保局通过与其他政府机构以及州、地方政府建立、发展“伙伴关系”这一协调机制来处理跨部门管理和跨介质的环境违法案件。通常联邦环保局会与这些机构签订谅解备忘录，达成协调管理和执法的共同协议，协调与这些组织之间的守法援助事项，共同跟踪各类援助活动，评估援助效果。
设立常设性的组织机构是加强协作的另外一种有效方式。根据1994年签署的第12898号行政令成立的“联邦机构间环境正义工作组”（IWG）就是一个重要的机构间环保协作机制。它由12个政府机构组成，由美国联邦环保局局长任主席，其主要目标是加强各机构间的协作，共同努力促进环境保护和维护人类健康，特别是要保障少数人群和低收入人群享受到不受歧视的环境、健康权利。
（二）确立了以州为主体的美国环境保护执法体制
美国联邦环保局与州政府共同承担环境法规实施的责任。美国的主要环境法，包括《清洁空气法》、《清洁水法》、《资源保护和回收法》以及《超级基金法》都规定，由各州及地方政府具体负责执行环境法律法规，各州对于国家的环境政策的执行担负重要的角色。多数联邦法律中有授权条款，各州据此条款拥有执行联邦法律的合法职能权限。为了让联邦批准实施联邦项目，各州必须首先制定与联邦规定一致的法律法规，各州还必须证明自己具备有效执行该联邦项目所需要的财力和人力。各州执行联邦的项目可以通过两种方法：第一是通过授权批准执行联邦项目；第二是执行自己的项目，但满足联邦的最低要求。如果某州被授权执行一项联邦项目，该州应执行联邦规定，并接受美国联邦环保局监督。由州负责执行环境法，可以给州保留更多的弹性，各州根据自己的实际情况创造性地制定具体实施政策。这样不仅可以降低州一级的执行成本，还给州一级保留了足够的创新空间。有些州在环境保护方面可以走得更远一些，制定一些创新性政策，为其他州提供示范或为联邦政府实施新政策进行试验。
根据授权，各州不仅具有制定环境法规、环境标准、颁发许可证、监测以及收集发布环境信息职能，它们还具有守法援助、执法监察以及实施执法行动等职能。与联邦环保局一样，各州有多种手段来实施执法，这包括罚款以及实地检查等。1995—2003年期间，美国由州对环境违法实施的罚款总额达8.92亿美元。[7]根据州环境委员会（ECOS）统计，美国联邦环保局71％以上的环境项目由各州执行，90％的执法和97％的执法检查由各州实施，联邦环保局94％的环保数据是由各州提供的，州一级承担了全国绝大多数环境相关许可证的发放工作。[8]
（三）将促进环境守法作为执法的最终目的
美国联邦环保局始终将促进环境守法作为环境执法的最终目的，并广泛实施守法援助活动。守法援助主要通过向受管制部门、一般公众提供生产、管理、生活过程中需要遵守的环境法律、环境管理信息，以及提供一些更高效、更低成本地达到环保要求的帮助等服务，促进公众遵守环境法律法规和相关政策。每年联邦环保局的执法与守法保障办公室都会制订一个守法计划指导守法援助行动。一般来说，守法援助是联邦环保局提供的一项免费服务，但有些事项也会收取一定的费用。守法援助主要分为两类：部门针对性的守法援助和法律针对性的守法援助。
部门针对性的守法援助主要帮助某一具体的受管制部门达到环境守法要求，如农业、工业、化工、干洗、金属加工、装修业等部门或政府机构（包括地方政府、联邦政府）。联邦环保局根据不同部门的特点，分门别类地制订了相应的守法援助方案。这些援助主要是帮助某一部门了解环境法律法规对本部门有哪些环境要求，需要采取哪些措施才能达到环境守法的目标，以及如何才能降低守法成本。环境受管制者可以很容易地从环境守法援助中心处获取电子、纸质版手册或语音形式的服务信息，从而大大降低了企业的守法成本。这种援助方式在法律与守法者之间建立起了一个便利的、和谐的沟通渠道。
法律针对性的守法援助是根据不同介质制定、守法援助方案，如制定空气、水、固体和有毒物质、杀虫剂以及紧急状态预案与公众知情权等方面的援助方案。由于美国是按介质进行环境立法的，法律针对性的环境守法援助，事实上是对相关介质环境法实施的阐述与解释，从而帮助公众和主要排放某类污染物的受管制者更加清楚地理解这些法律规定、更好地遵守法律法规，监督各项违法行为。
（四）设置联邦派出机构，强化对州一级执行联邦环境法律的监督权
尽管美国的州对于国家环境政策的执行起着重要的作用，但环境政策的制定和监督权主要集中在美国联邦环保局身上。依法成立的美国联邦环保局根据法律授权拥有管辖全国环境的权力，可以制定相关法律的实施细则，州政府不仅要遵守环境法律的规定，还要遵守美国联邦环保局制定的相关规定、规划。美国联邦环保局集中管理方式还体现在拥有要求州参与一些环境项目和执行环境规划的实质性权力上。一些项目需由美国联邦环保局授权后由州政府执行，如排污许可证的管理就是以美国联邦环保局为中心。州政府只有经美国联邦环保局授权并由美国联邦环保局根据排污控制规划批准后方可颁发许可证，而对尚未达到环保标准的地方由美国联邦环保局直接颁发许可证、执行许可要求。
（五）设置执法能力强大的专职环境执法机构
从美国联邦环保局的权力、地位与受重视程度看，美国联邦环保局长虽然不是内阁成员，但是他直接对总统负责，可以参加内阁会议，拥有比一般独立部门首长更多的权力。美国联邦环保局的权力、地位与受重视程度还体现在它拥有庞大的组织队伍和雄厚的财政支持，这为其加强执法提供了有力的物质保障。2004财政年度美国联邦环保局全职雇员大约有17850人。在设立之初，美国联邦环保局每年的财政支出是3.87亿美元，1993年已达到近60亿美元，占联邦总支出的比重比1970年增长一倍，而2004财政年度美国联邦环保局获得国会综合拨款达84亿美元。
三 美国环境保护司法的经验
（一）合理设置环境保护司法机构
自20世纪80年代，美国开始注重使用刑事手段处置环境违法行为。1982年，美国司法部成立了环境犯罪小组（Environmental Crimes Unit），以加强对环境违法行为的刑事起诉。该小组后来正式扩充为环境与自然资源司，拥有600多人，负责美国联邦环保局提交的环境违法案件的民事和刑事起诉工作。该司负责起诉的范围要比美国联邦环保局职能范围大得多，除污染控制外，还包括自然资源、野生动植物保护案件，而且还可依据宪法、《国家环境政策法》的规定对政府破坏环境的决策提起诉讼。[9]
（二）通过高效的协同配合机制，支持环境保护部门打击环境违法行为
对环境违法行为的打击需要司法部门和环保部门建立高效的协同配合体制。为了整体的环境利益，美国司法机构加强了与这些领域的管辖机构之间的合作与协调，如与美国联邦环保局、内政部、农业部、核管制委员会等部门建立起了“伙伴”关系。通常美国司法部会和美国联邦环保局等机构签订谅解备忘录，达成协调管理和执法的共同协议，协调与这些组织之间的守法援助事项，共同跟踪各类援助活动，评估援助效果。2006财政年度，民事赔偿案件结案数是173件，获得民事赔偿共计9100万美元；移交刑事案件305件，起诉278人，法院判处刑期共计154年，判处罚金共计4300万美元；全年实施的罚款额度达到了1.34亿美元。[10]
（三）建立了环保公民诉讼制度
美国建立了环境保护的公民诉讼制度。美国环境法上最早的公民诉讼条款出现在1970年的《清洁空气法》中，该法赋予公民请求联邦法院督促执法的权力。而后几部联邦重要法律，包括《清洁水法》、《有毒物质控制法》、《噪声控制法》以及《安全饮用水法》等都规定了公民诉讼条款。公民诉讼的目的是保护公众的环境利益。在诉讼资格上，几乎所有人都可以以维护公共利益为目的提起诉讼。“公民及公民团体虽然不能像行政机关那样直接对污染者采取强制措施，但可以通过针对违反法定义务的污染者或疏于执法的环境行政机关的诉讼，借助法院的司法权监督推动有关环境污染防治和环境资源保护法律的实施，使公民个人或者某团体得到类似‘私人检察官’或‘私方司法人员’的角色，对环境违法者提起公诉，成为环境资源保护法律的特殊执法主体，从而在排除环境侵害、促进环境公益的同时，更好地维护公民的生命、健康、财产及良好生活环境质量等合法权益。”[11]
四 对我国环境保护法治建设的启示
（一）应当加强环境保护立法的可操作性
美国环境立法的重要特点是注重可操作性，每一项制度都详细规定了实施的部门、实施的人力资源和财政资金保证等内容。美国环境保护立法很少规定一些宣言性、口号性的条款，均针对立法所要解决的问题，提出应对措施和办法。法律法规的规定清楚并能被广泛认知和理解，能最大化地实现守法。美国法律法规的规定语言平实、清晰易懂，便于遵守，并十分注意向公众和单位提供便利的条件，让他们知晓法律的相关规定，并向他们解释法律规定的目标及原因。
因此，我国环境保护立法应当借鉴美国经验，切实提高立法的可操作性，对于一些不成熟、写到法律中还不太适宜的条款暂时不做规定；对于一些原则性、口号性的规定，不在立法中规定，而是体现在环境政策中；对于一些较为成熟、经实践检验行之有效的经验，要及时通过建立可操作性的制度固定下来。
（二）应当加强环境刑事立法，打击环境犯罪
自20世纪60年代以来，美国国会、政府和司法部门开始重视用刑事法律手段遏止和惩治环境犯罪。美国国会通过《清洁水法》、《清洁空气法》、《有毒物质控制法》等环境立法，使环境刑事法律条款逐步健全。为了打击环境犯罪，美国环境法律大都有环境犯罪的规定，并且详细规定引起刑事责任的环境犯罪形式，以及相应的刑事制裁种类。美国联邦环保局自1982年开始将环境犯罪调查列入其财政预算，并积极向国会和司法部寻求环境犯罪的调查执行权。1984年，美国司法部批准授权联邦环保局代表司法部对环境犯罪实行调查执行权。1988年，由美国联邦环保局要求、司法部提议，国会通过法律授予美国联邦环保局以全面、永久的法律调查执行权。1990年11月，作为全面提高联邦环保局法律执行能力的标志的《污染起诉法》（PPA）获得通过，该法规定：到1995年，美国联邦环保局必须把刑事案件的调查数从每年70件增加到200件，同时增加3倍的经费。根据美国《资源保护回收法》（RCRA，又称《固体废物处置法》）等法律，美国联邦环保局有权对任何违反有关环境法律规定义务者进行强制执行。根据美国《有毒物质控制法》（TSCA），美国联邦环保局有权对有关的化学品进行检验，有取证和传唤证人的权利，有权向法院申请紧急的司法救济（包括民事和刑事处罚、罚金、司法强制、司法审查等手段）以阻止紧急事件的发生。[12]
我国2011年通过的《刑法修正案（八）》虽然大大降低了重大环境污染事故罪的入罪门槛，最高人民法院和最高人民检察院也发布了环境污染犯罪的司法解释，但是我国环境刑事立法仍显得薄弱，难以遏制环境犯罪日益猖獗的趋势，因此，有必要学习美国经验，强化环境刑事立法。
（三）应当坚持引导企业守法与惩处违法行为并重
美国环境执法是以促进企业环境守法为价值导向的。例如，美国联邦环保局内部设有执法专设机构——“环境执法与守法保障办公室”（OECA），其主要职能包括：帮助工业等部门改善守法状况；制定守法监督纲要；推荐关于守法与执法的全国政策；确定国家守法与执法的优先领域等。近年来，美国联邦环保局正努力改革传统的单一命令控制的管理模式，更多地强调自愿行动和自觉守法，在执法与守法活动中采用了经济激励机制。联邦环保局的守法激励政策主要体现在始于1995年的“环境审计政策”中。环境审计政策注重引导企业加强自身环境管理，鼓励建立“环境管理体系”（EMS），它规定适用免除“基于权重的处罚”的前提是受管制者已经建立起“环境管理体系”。另外，为向企业提供更为明确的守法收益预期，美国联邦环保局还制定了一个称为CAP的特别项目，规定了一个处罚上额，对于符合该项目规定条件企业的自觉纠正行为的处罚不会超出这个上限。美国证券交易委员会（SEC）规定上市公司要披露相关的环境信息，这有利于联邦环保局和公众对企业进行监督。[13]无论是守法援助还是守法激励都是“促进”被管制者自觉守法，守法的主动权在受管制者手中，因此如果缺乏有效的监督机制，守法援助与激励机制的效果都得不到保障。因此，美国联邦环保局十分注意加大环境执法监督的力度，在保持对环境违法行为高压态势的前提下，积极引导企业守法。美国的这种做法值得学习，虽然我国已经建立了绿色信贷、绿色证券等制度，但是在环境立法和执法中一味强调“大棒”作用、忽视“胡萝卜”的指导思想必须作出调整，应当将引导企业守法与惩处违法行为并重作为环境法治建设的重点。
（四）应当适当引导社会力量参与执法
信息公开和公众参与是美国《信息自由法》（FOIA）、《联邦顾问委员会法》（FACA）以及《阳光法》对行政行为、行政程序的要求，这有利于监督和推动联邦环保局及其他政府机构加强环境管理、积极执法。公众参与执法能改善联邦环保局执法效能，降低行政执法成本。这成为美国联邦环保局积极引导公众参与执法的动力。美国联邦环保局通过加强与受管制群体、利益相关者在制定政策上的沟通以及通过创建畅通的执法、守法意见反馈渠道，能够提高执法与守法政策的针对性、有效性，增强公众参与环保、监督违法行为的积极性，从而进一步改进环境管理。为了促进公众参与，美国联邦环保局积极公布环境信息和受管制者的守法信息，以便于每位公民享受平等的环境保护权利，公平、广泛、切实地参与环境决策过程。[14]
我国应当借鉴美国公开环境信息、引导社会力量参与执法的经验，按照《清洁生产促进法》、《政府信息公开条例》和《环境信息公开办法（试行）》的相关规定，主动公开超标超总量的污染严重企业名单，并建立社会监督员制度，推动社会力量参与环境执法。
（五）应当完善环保公益诉讼制度
美国联邦和州的环境法中都有公民诉讼制度，公民享有对环境违法行为提起侵权诉讼的权利。如果行政机构保护环境的措施不力，或对环境违法行为没有采取有力制裁或制止措施，公民或民间团体可以向法院提起行政诉讼，因此在美国出现了“几乎所有的环境诉讼都是涉及政府各机构间争执的诉讼，而不是涉及私人间争执的诉讼”的现象。[15]而我国，由于相关法律规定不完善环境公益诉讼制度仍在起步阶段，这大大降低了环境违法者的违法成本，致使许多应由污染者承担的成本转嫁给了公共环境。
（六）应当健全按日计罚制度
行政处罚是环境执法中常用的处罚形式。“罚款在环境执法中起着重要作用，它能够威慑违法者，确保受管制者受到公平、一致对待，而不会使违法者因违法行为取得竞争上的优势。”在美国的十大行政执法原则中，很重要的一条就是要维护公平的市场竞争环境。行政处罚能直接影响企业的经济利益，是创造公平竞争环境的一个重要手段。因此，科学设计行政处罚成为有效执法的重要内容。美国法律对行政处罚的规定比较严厉，许多违法行为的处罚都不设有绝对上限，并且可以“按日累积”，但在具体的执行过程中又不失灵活性，依据一定的方法和程序最终实施的行政处罚额度可以调整。《清洁空气法》规定，联邦环保局可以对违法行为每天处最高2.5万美元的罚款。《清洁水法》规定针对过失犯罪，可以处每天2500—25000美元的罚款，或处1年以下监禁，或两者并罚；针对故意违法行为的处罚要严厉得多，每天可以处不低于5000美元不高于50000美元的罚款，或判3年徒刑，或两者并罚；第二次及以上犯罪者，罚金与监禁刑期增加一倍；对于故意危及他人生命或使他人受到永久性身体伤害的，可以处以25000美元以下的罚金，或15年以下徒刑，或两者并罚。《资源保护与回收法》规定，可以处每天罚款不超过5万美元或不超过5年徒刑直至罚款总额不超过100万美元或不超过15年徒刑的刑事处罚。《有毒物质控制法》规定，联邦环保局可以对一次违法行为实施27500美元的罚款，每日可以视为一个单独的违法行为；对于刑事违法行为可以实施每日27500美元的罚款，另外可以处1年以下监禁，或两者并罚。美国的法律还规定，罚款额度可以根据通货膨胀进行调整。[16]
我国环境行政处罚面临的主要问题是罚款额度较低，无法解决环境违法成本低的问题。2008年修改的《水污染防治法》虽然规定了按照应当缴纳排污费的倍数处以罚款，但是应当缴纳排污费数额计算存在诸多技术障碍，从实际执行情况看也难以操作，大多数案件并没有增加违法者的违法成本。虽然2014年新修订的《环境保护法》规定了按日计算制度，但实施过程中也存在一些后顾，还需要制定完善配套法规规章。因此，有必要借鉴美国的经验，进一步健全按日计罚制度，大幅提高环境违法成本。
第二节 德国环境保护法治的考察借鉴
一 德国环境保护立法体系及其经验
虽然德国在1935年就颁布了《自然保护法》，但是真正意义上的环境法律则是开始于第二次世界大战之后。从20世纪70年代开始，德国出台了一系列的环境保护方面的法律和法规，具有代表性的是《垃圾处理法》（1972年）、《控制大气排放法》（1974年）、《控制水污染防治法》（1976年）、《控制燃烧污染法》（1983年）等。1986年德国建立了联邦及各州的环保局，并于1994年把环保责任写入宪法。这些法律得到了成功实施，公民和企业的环境意识普遍提高，工业界和经济界认识到经济和生态保护并不是互相对立的，良好的大气、水域和土地是经济可持续发展的前提。目前，在德国直接与间接从事环境保护工作的大约有100万人，德国的环境高新技术产品在全世界领先，德国环保产业在其国际贸易中的比重占18％以上。[17]
（一）以循环利用为核心的立法指导思想
与其他国家末端处理为主的环境保护立法模式不同，德国环境保护立法强调循环利用，并将循环经济的思想贯穿于整个立法过程中。德国是较早形成循环经济理念的国家，1972年德国政府开始注重废弃物的管理，1991年把废弃物的处理提高到发展循环经济的高度，并建立了配套的法律体系。德国环境保护立法的一项重要内容是循环利用类法律，先后颁布了《废物防止与管理法》、《防止和再生利用包装废物条例》、《资源闭合循环和废物管理法》等以促进资源循环利用的法律法规。最为值得一提的是德国《循环经济与废物管理法》，该法把资源闭路循环的循环经济思想推广到所有生产部门，其重点在于强调生产者要对产品的整个生命周期负责，规定了解决废物问题的优先顺序是避免产生、循环使用、最终处置。具体地说，一方面是减少污染物的产生量，在生产和消费过程中尽量减少各种废物的产生；另一方面是对不能避免产生又可利用的废弃物要加以回收利用，使之回到经济循环中去；只有那些不能利用的废弃物，才被允许进行最终的无害化处置。
（二）层级分明、功能互补的环境保护立法体系
在德国，联邦法是环境法的主体，特别是在大气污染控制、噪声消除、废物管理、化学品、遗传工程、核安全等方面。宪法规定了联邦专有立法权、联邦与州共有立法权、联邦框架立法权。州可以在水管理、自然保护和景观保护方面进行立法，但即使在这些领域，联邦框架法也只给州决策留下了很小的空间。同时，法律规定，在如下领域，联邦法律优先于州法：一是和平利用核能的生产和利用，核辐射防护等；二是废物处置、大气污染控制及噪声控制；三是遗传信息的分析等。而在自然保护、景观管理和水资源管理领域，联邦只有发布框架法的权力，具体政策由州政府制定。全德国大约有8000部联邦和各州的环境法律、法规，除此之外，还有物质执行的欧盟约400个法规和指令。德国已经基本建立起一整套层级分明、功能互补的环境保护立法体系。
（三）明确以预防原则、责任原则等作为环境保护的基本原则
欧盟环境保护立法较为强调预防原则和责任原则，并将这些原则作为指导环境保护制度设计的基本原则。鉴于环境污染给世界各国带来的难以挽回的灾难性后果，20世纪60年代以后，德国也将风险预防原则作为环境保护立法的基本原则。环境风险预防原则的核心是一旦存在一定的环境风险，就采取各种预防措施。这在德国环境保护立法中得到了较为充分的贯彻。例如，德国环境保护立法要求在某些物质尚不能确定它的危害程度和特性之前，审慎地对待。同时，德国环境保护立法也十分注意将责任分解到每一个法律主体。在生产者责任延伸制度中，立法就规定了生产者、进口者、回收者和处置者之间的义务，并明确了每一主体义务落实的保障措施。
（四）与欧盟环境保护立法保持同步
德国属于欧盟国家，其环境保护立法受欧盟影响较大。欧盟的立法可分为两类情况：一类是在欧盟具有专属立法权的领域，欧盟可以直接发布适用于全欧盟的法律，无须各成员国转化，直接在欧盟区域内生效；另一类是在欧盟和各成员国均有立法权的领域，欧盟可以就某一领域的问题发布指令，确定立法的基本框架，要求各成员国在此框架下制定本国法律，以实施该指令。环境保护属于欧盟和各成员国均有立法权的领域，因此欧盟会发布一些关于环境保护的指令。德国的环境保护立法不仅与欧盟环境保护立法同步，在某些方面甚至较欧盟指令更为超前，彰显其世界环境保护先驱的良好形象。
二 德国环境保护执法和司法的经验
（一）严格的刑事处罚措施和巨额的罚款金额
德国对环境违法行为规定了严厉的刑事处罚措施，《德国刑法典》第330条规定：“严重污染水域、有毒废物危害环境、严重非法操作核设施、严重非法处置核燃料，以及严重破坏特别保护区的，处十年以下自由刑。”德国对环境违法行为实行“按日计罚”制度。《德国刑法典》第40条明确规定：一是罚金按天计算，每天1万—2万德国马克，法律另有规定的除外；二是每天具体罚金数额由法院决定，法院在决定时应考虑违法者的个人情况、经济条件等，如违法者的收入。[18]
（二）以决策权、执行权相分离为特点的环境执法模式
从执法权力的配置上看，德国也实行“相对集中行政处罚权”的制度。德国的环境保护行政主管部门只是负责政策制定和许可证的颁发，不负责处罚的具体执行。德国秩序局是除警察之外的主要行政执法部门。秩序局相对集中行使规划部门、卫生部门、工商部门或者环保等部门的行政处罚权。例如，汉堡市的7个大区都设了秩序局，它主要负责居民身份登记、养老与医疗保险、消防、交通、运输、兽医与食品监督、环保等相关事务，集中行使规划、卫生、建设、交通、工商、环保等许多部门的行政处罚权，其他行政执法部门发现违法行为后，可以调查有关事实，获取相关证据，但最终都应当将案卷移送秩序局，由秩序局统一作出行政处罚决定。[19]
（三）设置环境警察，强化环境保护现场执法
为加强对环境犯罪的打击，德国设立环境警察（又称水警察）专门负责处理环境犯罪和污染案件；这些警察拥有船舶、飞机等现代化执法设备，以及抓捕环境罪犯等权力。德国环境警察隶属联邦内政部。每名环境警察都要经过一年半的专业训练。环境警察的任务是：发现环境污染时，立即采取补救行动。从化学毒素外泄到不卫生食品的销售，都在他们的管辖范围之内。环境警察行动迅速，他们通过巡逻和使用遥测工具检查环境的污染情况，一旦发现环境污染的现象，立即采取有效的手段，把污染控制在最小范围内。任何一条小溪泛起泡沫，环境警察都会前往取样；凡是已经立法的环保事项，环境警察在其辖区内一概严格执法，比如鱼类死亡、垃圾箱冒烟、废油渗漏或废气聚集成雾等，都属于禁止之列。[20]
（四）注意发挥公众对环境保护执法的协同配合和监督作用
德国只有8000多万人口，其中直接或间接从事环保工作的人员竟有100多万，德国形成了政府与民间组织、社会公众等多元主体共同参与环境保护执法的模式。联邦政府、州政府和地方政府都设有专门的环保机构，利用各种手段和工具大力宣传环保。此外，德国政府还通过对民间团体的赞助来推动环境教育，如赞助电视节目等。德国各类民间组织都热心环境宣传工作，如联邦鸟类保护协会、德国保护家乡协会等都具悠久的历史。这些团体不断地向大众宣传震惊世界的环境事件，如德国本土的鲁尔地区的空气污染、莱茵河鱼虾灭绝以及苏联核泄漏等，让一个个发人深省的事件去唤醒人们的环境意识，让人们认识到要提高生活质量，坚持可持续发展就必须推动政府和民间达成共识，把环境保护看成自己的天职。[21]
三 对我国环境法治建设的启示
（一）应当确立清晰而符合时代要求的环境法治理念
德国环境保护工作彰显了法治理念和服务理念。德国的环境执法人员大都自觉地崇尚法律，依法办事，公民也能自觉地守法，整个社会形成了一种法治的理念。一方面，德国实施环境行政处罚，并不是以罚款为目的，而是以教育为原则；另一方面，德国政府的各项环保工作都充分体现了服务的理念，不仅将为公众提供行政服务作为其主要职责，还在工作方式、办事程序、为公民提供咨询、指导等各个方面都体现出便民的特点，效果也十分显著。在教育和培训行政执法人员时，服务理念的培养往往也是很重要的内容。[22]我国应当借鉴德国经验，在环境法治建设的全过程中，贯彻法治理念和服务理念，提高为企业服务的能力和水平。
（二）应当加强政府部门间的协作，放大执法效果
在德国，政府环保部门与其他部门之间关于环境保护方面的职责非常清晰，而且相互之间建立起了一整套部门协作机制。此外，德国环保部门等行政机关十分重视与司法机关的配合。政府部门的主要责任是加强监督和检查，发现违法行为不是直接处理，而是向法院提起诉讼，由司法机关处罚。这种将行政权和司法权分开的做法，有利于行政机关和司法机关互相制约、互相监督、互相配合，在制度上保障了国家对环境保护的高效管理。[23]我国存在的突出问题是政府部门对环境保护承担无限的责任，不善于运用司法的手段推动环境保护，与司法机关的配合缺失。一方面，各级环保部门每年移送司法机关处理的环境犯罪案件寥寥无几；另一方面，司法机关对环境行政处罚的执行支持力度不够，导致强制执行率不高。因此，有必要建立审批权、执行权、监督权相分离的环境保护管理体制，将环境行政处罚等转由司法机关负责，同时建立与司法机关的高效沟通移送机制和约束机制。
（三）应当强化环境民事责任，提高环境污染成本
德国颁布了专门的《环境责任法》，规定相关责任主体包括环境民事责任在内各项环境法律责任。该法主要规定对环境损害赔偿实行严格责任制：不管工厂的运营者是否有过错，只要其生产活动造成了损害，他就必须对其造成的环境损害承担赔偿责任；工厂的运营者对现行法律的遵守，并不能导致其严格责任的免除；不再要求严格的因果关系证明，只要设施的运营厂家可能产生某种损害，则推定该损害由其产生，除非其提出证据足以反驳。[24]我国对于环境民事责任的追究重视程度不够，工作思路还停留在运用行政手段推动环境保护工作的层面上。因此，我国应当借鉴德国的经验，及时制定环境纠纷处理和环境损害赔偿的法律，提高环境污染成本。该部法律主要包括环境损害赔偿的适用条件、环境损害赔偿的范围、环境损害赔偿责任的认定、环境损害赔偿纠纷的行政处理、环境损害赔偿的司法处理等内容。
[1]陆新元主编：《环境监察》，中国环境科学出版社2009年版，第342页。
[2]《从中国角度看美国的环境执法体制》，http://www.greenlawchina.org。
[3]王曦：《小议美国的环境法规体系》，《环境保护》1994年第4期。
[4]陆新元主编：《环境监察》，中国环境科学出版社2009年版，第338页。
[5]汪劲、严厚福、孙晓璞编译：《环境正义：丧钟为谁而鸣——美国联邦法院环境诉讼判例选》，北京大学出版社2006年版，第52页。
[6]肖剑鸣、欧阳光明等：《比较环境法专论》，中国环境科学出版社2004年版，第54页。
[7]陆新元主编：《环境监察》，中国环境科学出版社2009年版，第341页。
[8]R.Steven Brown，“In Search of Budget Parity：States Carry on in the Face of Big Budget Shifts，Ecostates”，The Journal of the Environmental Counsel of States，Summer 2005，p.3.
[9]陆新元主编：《环境监察》，中国环境科学出版社2009年版，第345页。
[10]关于司法部环境保护方面的职责，参见美国司法部（DOJ）网站环境与自然资源处：http://www.usdoj.gov。
[11]陆新元主编：《环境监察》，中国环境科学出版社2009年版，第346页。
[12]《国外加强环境法实施和执法能力建设的努力》，http://lw.3edu.net。
[13]陆新元主编：《环境监察》，中国环境科学出版社2009年版，第357页。
[14]陆新元主编：《环境监察》，中国环境科学出版社2009年版，第356页。
[15]R.W.芬德利、D.A.法贝尔：《美国环境法简论》，程正康等译，中国环境管理出版社1986年版，第1页。
[16]陆新元主编：《环境监察》，中国环境科学出版社2009年版，第350页。
[17]李新玲：《德国环保法律的历史及现状》，http://lhsr.sh.gov.cn。
[18]《地方实践到国家立法路有多远？——从执法实践看“按日计罚”立法可行性》，http://www.envir.gov.cn。
[19]《德国行政执法体制改革与深化培训报告》，http://tieba.baidu.com。
[20]《德国是工业发展和环境保护平衡典范》，http://news.sina.com.cn。
[21]《借鉴德国经验，致力惠州环保》，http://zzb.huizhou.gov.cn。
[22]《德国行政执法体制改革与深化培训报告》，http://tieba.baidu.com。
[23]《借鉴德国经验，致力惠州环保》，http://zzb.huizhou.gov.cn。
[24]《国外加强环境法实施和执法能力建设的努力》，http://www.chinalawedu.com。