- 可持续发展法治保障研究（上）
- 孙佑海等
- 30156字
- 2021-03-30 09:08:56
第九章 我国水资源法治的回顾与反思
水资源的开发、利用和保护涉及资源环境、工程技术、社会、经济、法律等多种因素，是一项复杂的系统工程。在我国大力推行依法治国的背景之下，建设水资源法治，把水资源的管理、保护、开发、利用、节约、配置以及防治水害过程中的一切水事活动和水资源管理工作的各个环节纳入法制化轨道，依法规范各项水事活动和依法处理各种水事矛盾，依法治水、依法管水，是实现水资源可持续利用的根本保证。
第一节 我国水资源立法、执法与司法情况的梳理
一 水资源立法的梳理
（一）水资源立法的历史演进
我国治水历史悠久，各朝各代都注重应用水法规来规范治水行为，颁布施行了许多重要水法律。新中国成立后，特别是党的十一届三中全会之后，社会主义法治得到恢复并逐步健全和全面推进，水资源立法也步入了历史上最好的发展时期，有效地推进了依法治水的进程。
1.改革开放前的水资源立法历程
从新中国成立到改革开放前，水资源立法与国家法治建设轨迹基本一致，经历了发展、挫折的过程。1949—1957年间，《宪法》和一批法律得以颁布实施，水资源立法进行了初步探索，全国人大、政务院、水利部以及地方政府颁布实施了一些关于水资源的决议、决定以及规章制度和规范性文件，如《关于根治黄河水害和开发黄河水利的综合规划的决议》、《关于治理淮河的决定》、《关于荆江分洪工程的规定》等。1958—1966年，我国的法治建设进入曲折发展时期，但水利建设得到了快速发展，为适应水利建设和管理的需要，水资源立法在国家法治建设举步维艰的形势下，得到了一定程度的充实，一些在实践中行之有效的做法，为后来形成相关的法律制度奠定了基础。1966年后的十年，法治秩序遭到全面破坏，新中国成立以来逐渐建立的水资源管理秩序被打乱，原有的规章制度被大量废弛，期间形成的一些规章制度又带有明显的时代特征，没有为新时期水资源法制建设留下多少有价值的遗产。
2.改革开放后的水资源立法历程
1978年党的十一届三中全会提出要“加强社会主义民主，健全社会主义法制”，标志着我国民主法制建设进入了一个新的历史时期。水资源立法作为国家法治建设的重要组成部分，也开始恢复，进入了一个全新的发展时期。1978年以来的水资源立法历程大体可以分为重新起步、快速发展和逐步完善三个阶段。
（1）1978—1987年：水资源立法的重新起步阶段
1978年，有关部门开始酝酿起草《水法》，同时开始启动水土保持、水源保护等方面的立法工作。1984年，全国人大颁布实施了《水污染防治法》；国务院于1982年和1985年分别发布了《水土保持工作条例》、《水利工程水费核定、计收和管理办法》；水利部出台了《河道堤防工程管理通则》、《水闸工程管理通则》、《水库工程管理通则》等一批水资源管理的规章和规范性文件。大部分省（直辖市、自治区）也开展了水资源立法工作，内容涉及水资源管理和保护、水利工程管理和保护、河道管理、水费征收管理等方面，出台的地方性水法规近50件。这些立法成果使水资源管理的部分领域初步实现了有法可依。
（2）1988—2001年：水资源立法的快速发展阶段
1988年《水法》颁布实施。《水法》是全面规范水事活动的基本法，对全面推进水资源开发、利用与保护工作奠定了基础。《水法》颁布后，水资源立法进入快速发展时期。《水土保持法》、《防洪法》、《河道管理条例》、《取水许可制度实施办法》等一批法律、法规和规章陆续颁布施行。地方水法规建设也取得全面进展，各地颁布的地方性水法规、政府规章和省级规范性文件达700余件，水法规体系初步形成。截至2001年，水法规体系初步形成，水事活动基本实现了有法可依。
（3）2002年以后：水资源立法的逐步完善阶段
随着经济社会发展和水情变化，原《水法》的一些规定已不能适应实际需要。全国人大常委会2002年对《水法》进行了修订。为全面贯彻落实修订后的《水法》，有关方面加快了《水法》配套法规建设，《取水许可和水资源费征收管理条例》、《水文条例》等6部行政法规和《入河排污口监督管理办法》等20余件部门规章先后颁布施行。各地结合实际也制定了一批有地方特色的地方性法规和政府规章。新《水法》的颁布实施，有力推动了《水法》配套制度建设及水法规的贯彻落实，水资源立法迈入了逐步完善阶段。此外，2008年，《水污染防治法》进行了新修订。2010年，《水土保持法》也进行了新修订。
（二）水资源立法的现状
经过新中国成立以来60余年的发展，特别是改革开放以来的大力推进，我国水资源立法取得了很大的成就。我国现行的有关水资源开发、利用与保护法律有四部，分别是1988年制定、2002年修订的《水法》，1984年制定、1996年、2008年两度修订的《水污染防治法》，1991年制定、2010年修订的《水土保持法》和1997年制定的《防洪法》。有关水资源开发、利用与保护的行政法规10余件，如《防汛条例》（1991年）、《抗旱条例》（2009年）、《水文条例》（2007年）、《河道管理条例》（1988年）、《取水许可和水资源费征收管理条例》（2006年），《长江河道采砂管理条例》（2001年）、《淮河流域水污染防治暂行条例》（1995年）等。有关水资源开发、利用与保护的部门规章则多达数十件，如《长江河道采砂管理条例实施办法》（2010年）、《三峡库区调度和库区水资源与河道管理办法》（2008年）、《取水许可管理办法》（2008年）、《水量分配暂行办法》（2007年）、《水行政许可听证规定》（2006年）、《水行政许可实施办法》（2005年）、《黄河河口管理办法》（2005年）、《入河排污口监督管理办法》（2004年）、《水功能区管理办法》（2003年）等。有关水资源开发、利用与保护的地方性法规和地方规章更是多达数百件之多。另外，其他法律法规如《环境保护法》、《海洋环境保护法》、《环境影响评价法》、《城乡规划法》、《固体废物污染环境防治法》、《清洁生产促进法》、《森林法》中也有涉及水资源开发、利用与保护的规定。
由此可见，我国水资源法律体系已经基本形成，并日趋完善。从立法体制或者法律法规的效力层级看，我国水资源法律体系由涉及水资源开发、利用、保护的法律、行政法规、地方法规、部门规章、地方规章以及其他规范性文件组成。从法律法规的内容和功能看，我国水资源法律体系既包括综合性的水资源法律如《水法》，也包括单行性水资源法律法规如《水污染防治法》、《取水许可和水资源费征收管理条例》、《水量分配暂行办法》等，还包括各种依法制定并具有法律效力的水资源标准及其有关法律规定、各种依法制定并具有法律效力的有关水资源方面的计（规）划和有关法律规定、我国缔结或者参与的水资源国际公约以及民法、刑法、行政法等其他法律部门的法律法规中有关水资源开发、利用与保护的法律规定。
（三）水资源立法的积极作用
水资源立法既是我国水资源法治建设中的重要一环，也是建设和完善水资源法律保障机制的首要工作，是水资源执法和水资源司法工作的前提和基础。水资源立法所发挥的积极作用，可以从以下四个方面认识：
首先，水资源立法为治水方针、治水思路和治水理念的法律化、制度化作出了突出贡献。以法律的形式将党和国家的治水方针政策、可持续发展治水思路和先进的治水理念转化为制度规定，把经过实践检验行之有效的治水措施上升为国家法律制度，并以国家强制力保证实施。
其次，水资源立法为水资源开发、利用与保护目标的实现提供了法治保障。通过法律制度的建设和实施，实现了水资源开发、利用与保护各项事业有法可依、各项法律制度有效落实，在全社会基本形成了尊重水法规、崇尚水法规、遵守水法规的氛围，营造了有利于水资源工作开展的良好法治环境，促进了水利事业的全面发展。
再次，水资源立法为水资源依法行政奠定了重要基础。水资源管理逐步实现了由单纯依靠行政手段向综合运用行政、法律、经济、技术手段并更加注重法律手段的转变。水行政主管部门依法行政的自觉性和坚定性普遍增强，运用法律手段管理水资源事务、解决水资源问题的能力全面提高，社会管理和公共服务职能得到强化。
最后，水资源立法为水资源执法和水资源司法工作奠定了基础。水资源立法是水资源执法和水资源司法的前提，水资源执法和水资源司法是水资源立法的落实。没有水资源立法，水资源执法和水资源司法也就无从谈起。
二 水资源执法的梳理
（一）水资源执法的历史演进
徒法不足以自行。水资源立法之后，需要水资源执法加之实施、落实。因此，从理论上说，水资源执法应跟随水资源立法的发展进程，水资源执法的历史演进与水资源立法的历史演进应具有相当程度的对应性。同样，我国的水资源执法的发展和水资源立法的发展也具有一定程度的对应性，然而，由于我国法治建设具有明显的阶段性特征，水资源法治建设是逐步推进的，因此，水资源执法的发展历程与水资源立法的发展历程并非是完全对应的，具有自身特有的发展轨迹。
1978—1987年，我国水资源法治建设重新起步，水资源立法取得了初步成果。然而，这一时期的水资源立法主要针对单一领域的管理事项作出规定，尚无总体规划，水资源执法尚未纳入水资源法治建设的议事日程。
只有到了1988年全国人大常委会制定《水法》之后，水资源执法工作才被重视并系统化开展起来。1989年水利部下发了《关于建立水利执法体系的通知》，在全国范围内迅速掀起了水行政执法试点工作的热潮。1989—1992年，水利部在全国组织开展了水利执法体系建设，经历试点、扩大试点、全面铺开三个阶段，全国水利执法体系基本建立，形成了省、地、县、乡四级执法网络。
1995—1999年，水利部组织开展了以组建专职执法队伍、提高执法人员素质和加强执法队伍管理为核心的水政监察规范化建设，达到“执法队伍专职化、执法管理目标化、执法行为合法化、执法文书标准化、考核培训制度化、执法统计规范化、执法装备系列化、检查监督经常化”的规范化建设目标。2000年，又开展了以加大执法力度为中心、加强执法能力和执法保障两个基础建设为重点的水行政执法能力建设。
2002年《水法》修订后，水利部门组织开展了水行政执法能力建设、水利综合执法和推行行政执法责任制工作，水行政执法能力和水平进一步提升。水行政执法理念实现了从用法管理相对人到依法管理相对人与依法规范、约束自身执法行为并重的转变。
（二）水资源执法的现状
经过20余年的努力，覆盖全国的水行政执法网络基本建立，形成了流域、省、地、县四级执法网络，成立各级水政监察队伍3400余支，拥有水政监察人员7万余人。水行政执法队伍实现了从无到有、从弱到强，逐步向专职化、规范化管理的转变，水行政执法理念实现了从依法管理到依法管理与依法规范、约束自身执法行为并重的转变，水事纠纷调处工作实现了由事后调处向预防与调处相结合的转变，以行政执法责任制为重点的水行政执法制度逐步建立和完善，水行政执法力度不断加大，行政处罚、行政强制、行政征收、行政许可等执法活动卓有成效，保证了各项法律制度的有效实施。据统计，1988年以来，我国查处水事违法案件92万起，调处水事纠纷16万多起，有力地打击了破坏水利设施、人为造成水土流失、非法采砂、违法设障和非法取水等违法行为。
（三）水资源执法的积极作用
水资源执法是水行政主管部门及其工作人员在行政管理领域内，依照法定职权和程序，通过具体行政行为实施水资源法律法规的活动，是贯彻执行水资源法律法规、加强水资源管理的重要方式和手段，对有序开发、合理利用和有效保护水资源工作有着重要意义，并发挥了积极作用。
首先，水资源执法将水法律法规从文本规定转化为人们的实际行为规范，保障了水法律法规的贯彻实施。执法是立法实现的途径和保障，水资源执法通过水事案件查处、水事纠纷调解、水行政许可办理以及水利费征收等执法行为，将水法律法规适用于水资源管理中，使水法律法规文本的规定在人们的实际行为中得到遵守、执行，从而使得水法律法规的立法目的使得实现、落到实处。
其次，水资源执法将水法律法规确认的不同法律主体所享有的关于水资源的权利从“应然”变成“实然”。水法律法规界定、明确了不同的法律主体所享有的关于水资源权利的性质、类别、范围和实现途径，水资源执法则通过提供权利实现的途径、条件，排除权利实现的障碍，防止权利滥用和制止侵权，追究侵权者的责任和给予被侵权者以救济等，使法律主体享有的权利得以实现。
最后，水资源执法使水事秩序从静态设计转化为动态建构。水资源执法的目的既在于保护不同法律主体所享有的关于水资源的权利，也在于维护正常的水事秩序。水资源执法对水事秩序的建构和维护是通过执法行为直接实现的，没有水资源执法行为的保障，水事秩序可能陷入混乱无序的状态。水资源执法对水事秩序的作用其一是建构、其二是维护。水事秩序的建构主要是通过取水审批、许可、水资源规划等实现的，秩序维护则主要是通过监督检查行为、行政处罚行为、行政强制行为等实现的。
三 水资源司法的梳理
（一）水资源司法的历史演进
水资源司法是指人民检察院和人民法院通过公诉、审判等形式，解决水资源纠纷，监督水资源相关管理部门，对水资源犯罪行为加以惩处，对遵守水资源法律法规的合法行为加以保护的活动。从理论上说，水资源司法从1979年《环境保护法（试行）》生效以来，就开始起步了。但直到1983年《水污染防治法》生效5年之后，最高人民法院才公布第一个水污染诉讼案，即1987年10月黑龙江佳木斯市桦南县人民法院受理的春阳村村民委员会诉桦南金矿局金船排污污染水田损害赔偿纠纷案。之后伴随着其他水法律法规的颁布实施，法律依据逐渐完善，水资源司法中的民事诉讼开始平稳发展。水资源司法中的刑事诉讼也于20世纪80年代开始展开，如1982年湖南省邵阳市东区人民法院审理的朱世斌玩忽职守污染邵河水案。至于水资源司法中的行政诉讼，自1990年《行政诉讼法》颁布实施之后，也开始展开。然而在整个环境行政诉讼均发展有限的情况下，水资源司法中的行政诉讼并未勃发展，其作用也有限。
近年来，随着水资源问题的日益突出，水资源司法保护开始发力，《刑法》对于水污染犯罪者的制裁力度加大，其中以2008年阳宗海水体砷污染事件为代表，不仅制裁了企业的排污者还制裁了监管人员。另外，随着环境公益诉讼在我国各地的兴起，贵阳、无锡、昆明等地成立了专门的环境司法机构，包括环境法庭、环境检察处、环保分局，并建立了专门的环境司法协作机制，为公众通过司法途径监督环境违法行为提供了诉讼程序保障。这也大大促进了水资源司法保护的发展，从贵阳、无锡、昆明等地环保法庭的实践来看，已经审理了多起水污染案件，为水资源司法保护提供了鲜活的实践经验，也推动了水资源司法保护的理论发展。值得注意的是，我国环境司法的发展正是以水资源司法保护的发展为突破口的，如贵阳、无锡、昆明等地环境公益诉讼制度和环保法庭的建设，其初衷和直接目的均是解决当地严峻的水危机，因而进行制度创新，进而促进了我国环境司法的发展。
（二）水资源司法的现状
长期以来，我国水资源法治存在一种倾向，即重立法、轻司法；重行政、轻诉讼；重制裁、轻保障。相较于水资源立法和水资源执法来说，水资源司法建设薄弱得多，也滞后得多。就民事诉讼而言，由于包括水事纠纷在内的环境污染纠纷不同于一般的民事纠纷，而现行法律尚未针对其特点制定专门的诉讼规则，使得由于包括水事纠纷在内的环境污染案件存在立案难、取证难、鉴定难、处理难等种种困难，难以进入司法程序。据统计，我国每年的环保纠纷有10多万起，但真正告到法院的不足1％。[1]而对于刑事诉讼来说，由于我国《刑法》虽然规定了污染水资源的犯罪和破坏水利设施的犯罪，但没有真正意义上的破坏水资源犯罪的规定。因此，《刑法》虽然涉及水资源的保护，但介入的范围非常窄，介入的度也非常浅。[2]这使得已经取得的水资源立法成果难以在实践中发挥切实作用，水资源纠纷时有发生，公民维护其自身合法的水资源权益障碍重重，一些长期存在的水资源问题得不到解决，甚至激化了社会矛盾，影响了社会稳定。
因此，迄今为止，水资源的司法保护仍严重不足，虽然个别地方已经进行制度创新，客观上促进了水资源司法的发展，但从整体上，加强水资源司法保护，只是在近几年才提上议事日程。水资源司法发挥切实作用，至少要待公益诉讼法律制度正式确立及其配套机制健全之后。[3]
（三）水资源司法的积极作用
水资源司法是在水资源行政执法监督之外，维护水法律尊严，将水资源立法落到实处的一个重要途径，也是一个比行政执法更具有强制性和权威性的手段。水资源司法的积极作用，可以从以下三个方面认识：
其一，水资源司法是及时解决水事纠纷，化解社会矛盾的重要途径。我国水旱灾害频繁，水资源问题十分复杂，因开发利用水资源和防治水害所引发的地区之间、群体之间的矛盾甚至纠纷时有发生。水资源司法作为解决水事纠纷的基本途径之一，是公民及行政区域水资源利益受损、受到水污染侵害的重要救济途径，对公民或区域环境利益失衡的救济起重要作用。
其二，水资源司法是打击水资源违法行为，维护水法律尊严的重要手段。近年来，随着经济的快速发展和城镇人口增加，我国水资源供需矛盾进一步加剧，缺水问题十分严重，然而一些地方的政府、企业或个人为了追求政绩和短期利益，纵容污染水资源的行为，使得重大水污染事件频频发生，严重危害了人们的身体健康，造成了巨大的财产损失，破坏了自然生态环境，威胁社会秩序稳定。对严重污染水资源的犯罪行为给予刑事制裁，以遏制破坏水资源的猖獗态势，既是水资源司法保护的重要组成部分，也是保护水资源的最后防线。
其三，水资源司法是贯彻国家水资源战略，强化水资源保护的重要内容。为适应新时期经济社会发展和生态环境保护对水资源可持续利用的要求，国家颁布、出台了一系列新政策、新举措。要切实贯彻这些政策、落实这些举措，必须运用国家权威和国家力量，而水资源司法正是其中一项重要的国家力量，通过利用国家赋予司法机关强有力的权力和权威，对水资源违法者给予审判和处罚，对水资源纠纷进行裁定和调解，对水污染受害者给予救济和赔偿，实现水资源可持续发展战略。
第二节 我国水资源立法、执法与司法存在的突出问题
一 水资源立法存在的主要问题
（一）法律体系不完善
1.涉水四法关系不清，不够协调
目前，我国采取的是环境法与资源法分立模式，资源法从各类资源的经济价值出发，注重对各类资源的经济性开发利用，其立法的核心是各类资源权属及其权属为中心的开发利用行为，即使是关于资源的保护性规定也是从开发利用的角度作出的，保护是为了开发利用。环境法则是从资源的环境价值或生态价值出发，注重对各种污染的预防和治理，其立法的核心是对各种污染和破坏环境行为的控制，是对环境的保护。它与资源立法的不同点是，环境保护更加关注资源的生态效益，以保护为目的，对开发活动进行限制。[4]我国对于水资源的立法也采取的是资源利用与污染防治相分立的模式，目前，涉及水资源的立法有多部，这些立法分别从水资源的某一特性或价值出发，各个立法之间缺乏沟通和协调的机制，有些制度甚至相互冲突，这种状况显然不利于水资源的合理利用和保护。[5]
专门针对水资源的《水法》、《水污染防治法》、《水土保持法》和《防洪法》统称涉水四法，它们分别针对不同的水资源问题，各有侧重。从表面上看，这四部法律对我国的水资源问题已作出了全面的规定，但实际上在立法理论与实践中，这四部法律本身及其相互之间都存在着问题。《水法》应该是关于水资源开发利用和保护相协调、水体的多种功能和价值综合平衡的法律，或者说它是关于水资源的综合性立法。《水污染防治法》则是关于水资源生态价值保护的专门法，它所涉及的是水资源保护或者说防治水污染的问题。《水土保持法》的重点十分明确，是为了预防和治理水土流失，保护和合理利用水资源，减轻水、旱、风沙灾害，改善生态环境，发展生产而制定的法律。《防洪法》则是专门针对防治水害的法律。因此，《水污染防治法》、《水土保持法》、《防洪法》的基本立法目标与功能不应该与《水法》发生冲突；在个别情况下，水污染防治、水土保持和防治洪涝灾害为了实现水资源可持续利用的总体目标需要作出特别规定时，应该按照特别法与普通法的关系来处理。
《水法》、《水土保持法》和《防洪法》均是由水行政主管部门主导起草的，并且都规定水行政主管部门为其主管部门，因此，部门内的协调较为容易。而分别由水行政主管部门主导起草的《水法》和由环境保护行政主管部门主导起草的《水污染防治法》之间，存在的不协调问题则非常突出。尽管《水法》为了实现协调，在第八十一条规定：“水污染防治，依照水污染防治法的规定执行。”然而《水法》和《水污染防治法》的不协调之处仍比比皆是。如《水污染防治法》第15条规定：“防治水污染应当按流域或者按区域进行统一规划。”《水法》第14条规定：“开发、利用、节约、保护水资源和防治水害，应当按照流域、区域统一制定规划。”第15条规定：“流域范围内的区域规划应当服从流域规划，专业规划应当服从综合规划。”一般认为，防治水污染是水资源保护的一个重要方面，水资源保护规划包括防治水污染的内容，那么，水污染防治规划和水资源流域（区域）规划在内容上显然很难分开。实际上《水法》与《水污染防治法》在有关流域综合规划、专业规划内容的规定方面存在某些重复，而究竟如何协调这两个规划之间的关系，法律却没有作出明确的规定。正是对于一些交叉重叠性的事项授权不清、重复或重叠，导致了涉水四法之间的不协调。
2.《水法》定位不准，未能成为综合性法律
根据1976年国际水法协会在委内瑞拉首都加拉加斯召开的“关于水法和水行政第二次国际会议”和1977年在阿根廷的马德普拉塔召开的第三次关于水法体系的研究讨论会的内容，水法体系的组成主要包括以下九个方面的法律：第一，综合性的水法。这些法律都是综合性较强的法律，大都包括水利、保护水资源、水权、水害防治等内容；第二，水（资源）利用法；第三，水利法；第四，水运法；第五，水能法；第六，水污染防治法；第七，水资源保护法；第八，水害防治法；第九，特殊水体法；第十，其他与水开发、利用、保护有关的法律。[6]水法体系之中，综合性的水法应是最重要、最基础的。因此，从理论上讲，我国应该有一部规范水资源开发利用和保护行为、协调水资源各种价值的综合性法律。[7]
根据我国的水资源立法实践，《水法》应该担当此任。实际上，也有一些学者认为《水法》即为我国的水资源综合性法律。这是因为，从法律名称来看，不同于其他针对专门事项的《水污染防治法》、《水土保持法》和《防洪法》，《水法》应是针对所有涉水事务；从立法目的来看，《水法》是“为了合理开发、利用、节约和保护水资源，防治水害，实现水资源的可持续利用，适用国民经济和社会发展的需要”；从《水法》涉及的内容看，其调整范围包括了与水有关的一切内容——水上（河道、水运、水工程等）、水中（水生生物、排污、取水、渔业等）、岸边（桥梁、码头、临河设施等）、水下（电缆、管道、挖砂等）。显然，《水法》不同于其他单行法，但是，将其定位为综合性法律，内容又不够完备。[8]
制定于1988年的《水法》，虽然2002年经过修订，但其立法指导依然遵循了水资源立法与水污染防治以及其他水资源开发立法相分离的思路，其核心仍然是水资源的经济效益或对水资源开发利用的效率，缺乏水质水量统一管理、水资源开发利用与水环境保护协调发展的综合考量。整个制度体系以传统立法思想为指导，以确定水资源权属制度为核心进行的制度设计；它所规范的水资源开发利用行为就是经济行为，对水资源的保护规定很弱；其所建立的管理体制着重于照顾既有的行政区划和人的活动习惯，忽视了水资源的生态整体性和关联性，注重从现行的行政管理职权角度设计法律制度，部门立法倾向依然突出，水资源可持续发展的考虑被部门权力分割的现状所严重淡化。制度设计系统性不够，与相关法律缺乏协调，计划经济色彩较重，水资源管理与保护中的各种利益关系依然没有得到很好的协调与平衡。[9]
3.缺乏相应的配套法规[10]
所谓配套法规大致有两类：一类是法律明确授权要求制定的法规或规章；另一类是法律虽没有明确授权，但是为了保证法律的贯彻实施需要制定的法规或规章。
第一类配套法规如《水污染防治法》第二章授权国务院环境保护部门制定水环境质量（或水污染物排放）标准和重点流域水污染防治规划，第18条授权国务院制定重点水污染物实施总量控制的具体办法和实施步骤，第20条授权国务院制定排污许可的具体办法和实施步骤，第23条授权国务院环境保护部门制定重点排污单位安装水污染物排放自动监测设备并联网管理的办法，第25条授权国务院环境保护部门制定水环境监测规范，第44条授权国务院制定城镇污水集中处理设施的污水处理收费、管理以及使用的具体办法；《水法》第39条授权国务院制定河道采砂许可制度实施办法，第48条授权国务院制定实施取水许可制度和征收管理水资源费的具体办法，第55条授权价格部门会同有关部门制定水费征收办法，等等。
第二类配套法规如根据《水污染防治法》第5条制定水环境保护目标责任制和考核评价制度实施办法、第7条制定水环境生态补偿补偿办法、第21条制定关于排污申报登记的规定、第22条制定设置排污口的规定，第24条制定排污费征收使用管理办法；根据《水法》第8条制定节水办法、第32条制定水功能区划办法、第45条制定水量分配方案，等等。
根据全国人大环资委有关课题研究的结论，在上述11部法律中，第一类配套法规完成的占70％，还有30％的配套法规没有完成。第二类配套法规的完成情况尽管没有研究成果，情况应该也不会比第一类好多少。没有完整的配套法规，再加上有些不需要配套法规的法律条款经常怠于实施，可以想见法律施行的效果不会很好。就拿水污染物排放许可来说，从20世纪80年代就开始有试点，但由于没有法律依据，一直就没有真正发挥过法律功用。现在有了法律依据，如果没有配套法规，排污许可制度将还会是水中月、镜中花。[11]
（二）法律制度不完备
1.法律制度配置不均衡
水资源具有明显双重属性，它既是经济资源又是自然环境的重要组成部分，既有经济价值又有生态价值。长期以来，我国水资源管理具有浓厚的重开发利用、轻保护的色彩。反映到立法上来，也使得法律制度配置很不均衡，水资源开发、利用的法律制度很多，而水资源保护的法律制度却明显不足。保护水资源不仅仅因为它是一种经济资源，或者说不仅仅将其作为经济资源来保护，更应该将其视为自然环境的构成要素或生态资源来保护，不仅保护其经济性能，还要保护其生态功能。1988年《水法》虽在提出要将开发和保护结合起来，但制定这一方针的直接目的并不是保护水资源作为环境要素的自然生态功能，而是从经济开发角度出发以更多、更充分地利用水资源的经济功能为目标。整个立法的出发点仍然是水资源的经济价值，对生态价值几乎没有保障。2002年《水法》虽然增加了水资源保护的内容，但是还远远不够。从整体结构来看，除了总则、法律责任、附则等常规章节之外，《水法》的主要章节标题分别为“水资源规划”“水资源开发利用”“水资源、水域和水工程的保护”“水资源配置和节约使用”、“水事纠纷处理与执法监督检查”，从整体机构看，对水资源的经济价值与生态价值的并重注意不够。从内容上看，对水资源保护的内容也不够完善。[12]
2.若干重要法律制度缺失
尽管水资源法律体系已经建立，但是，一些重要的法律制度却还没有建立起来。比如，洪水保险已在世界上许多国家进行了有效的实践，从我国目前防洪减灾的实际情况以及洪水保险在抗洪减灾中的重要地位来看，推行洪水保险也势在必行，但我国《防洪法》以及相关法律法规中均没有洪水保险的相关规定，洪水保险制度也就无从建立。[13]此外，宏观的管理思路已经确立，但缺乏相关的制度支撑的例子也很多。例如，按流域进行水环境的一体化管理，在我国有关的法律虽已确立，但缺乏配套的机构设置和行之有效的管理制度。同样，在跨行政区域水资源管理、水环境功能区划与达标管理，以及水环境保护的产业化与市场化等方面也存在着缺乏管理制度保障等问题。更为明显的是，2008年《污染防治法》虽然将地下水保护纳入了水污染防治的范畴，但是，纵观整部法律，都只是提出了地下水保护的一般原则，既没有具体明确地下水环境保护的责任划分，也缺乏地下水环境保护的具体内容。[14]
3.法律制度之间存在冲突和矛盾
我国水资源立法中，法律制度之间的冲突和矛盾并不鲜见。比如，为了实现水质水量的统一管理，2002年《水法》中不仅增加了水资源保护的内容，对水污染控制作出了规定，还赋予流域管理机构和水行政主管部门一定的污染控制权，甚至作出了比《水污染防治法》更为严格的规定。[15]如《水法》第33条规定：“国家建立饮用水水源保护区制度。省、自治区、直辖市人民政府应当划定饮用水水源保护区，并采取措施，防止水源枯竭和水体污染，保证城乡居民饮用水安全。”第34条规定：“禁止在饮用水水源保护区内设置排污口。”而《水污染防治法》第56条规定：“国家建立饮用水水源保护区制度。”第57条规定：“在饮用水水源保护区内，禁止设置排污口。”这种重复规定导致环境保护行政主管部门和水利行政主管部门在饮用水水源保护区方面职责上重合或冲突，而如何协调、统一归口管理，没有法律的明确规定。
又比如，各个法律法规对饮用水水源保护区污染排放规定也不一致。《水法》规定“禁止在饮用水水源保护区内设置排污口”；《城市供水条例》规定“在饮用水水源保护区内，禁止一切污染水质的活动”；而《水污染防治法实施细则》规定生活饮用水地表水源二级保护区禁止“超过国家规定的或者地方规定的污染物排放标准排放污染物”，即允许在二级保护区内排放达标污水。[16]
4.市场化管理制度尚未建立
长期以来，我国的水资源管理重在“开发利用”，具有典型的以供水管理为主的水资源管理方式的基本特征。供水管理为主的水资源管理方式是指水资源管理当局主要通过兴建新的水利工程，增加水资源的供给以解决日益严重的水资源短缺问题。在供水管理为主模式下，水资源的开发利用、水利工程的立项与建设、水资源的分配、再分配以及重新配置基本上是通过各级政府的行政干预实现的，因此水政管理和水务管理实际上是合二为一的，都有政府行政部门管理。[17]这种水资源管理方式反映在立法上，就使得水资源立法显示出浓厚的政府管制法特征，主要通过“命令＋控制”的模式来调整相关法律关系。比如，《水法》尽管在水资源管理权的设计方面注意了间接调控与指导的问题，注意了市场机制的地位和作用问题，但整部法律依然体现了以行政手段管理水资源为主的思想，注重管理部门的设置，注重管理部门权力的赋予与权力的运行，真正体现市场机制和价值规律的内容很少，水资源的市场化管理制度基本没有建立起来，对直接的市场主体间的水资源交易制度更没有作出规定。[18]
然而，以供水管理为主的水资源管理方式存在着水资源的使用效率和配置效率低、水资源新增供给的边际成本递增、税收、补贴和水价之间存在矛盾等诸多问题，已经不适应我国当前国情和水情的需要，水资源管理方式应从供给管理为主向需求管理为主转变。以需求管理为主的水资源管理方式是指在现有的水资源供给条件下，通过引入市场机制激励节水，引导水资源从低效率使用向高效率使用转移，最终达到水资源的效率配置。其核心是在水资源的供给约束条件下以供定需，通过市场化配置，提高水资源的配置效率和使用效率促进节约用水，有效利用现有水资源，达到水资源的供给平衡。在以需求为主的水资源管理方式下，新增水资源供给的分配不是通过行政手段，而是通过运用市场化管理手段即水资源市场实现的。水资源市场的形成和有效运行是需要若干条件的，其中水权的清晰界定是水资源市场形成的先决条件，合理的水价是水资源市场有效运行的必备条件。[19]我国在水资源市场建立尚未真正建立起来，水权交易还存在制度和现实上的障碍，水价体系也不尽科学、健全，水资源立法中的市场化管理手段尚未真正建立起来。
（三）法律规定可操作性不强
1.缺乏程序性规定
由于长期奉行“宜粗不宜细”的立法指导思想，和其他环境资源法律一样，水资源立法中有些法律条文非常概括、笼统甚至抽象，没有具体实施的程序、手段、措施，流于“口号”。比如《水法》第24条规定：“在水资源短缺的地区，国家鼓励对雨水和微咸水的收集、开发、利用和对海水的利用、淡化。”但究竟采取何种鼓励手段，由哪一级哪一类行政主体代表国家来实施鼓励，没有相关的规定。再比如，2008年《水污染防治法》中被视为立法亮点的生态补偿机制同样存在缺乏程序性规定的不足。《水污染防治法》第7条规定，“国家通过财政转移支付等方式，建立健全对位于饮用水水源保护区区域和江河、湖泊、水库上游地区的水环境生态保护补偿机制”，然而，对于生态补偿的主体、程序、标准等都没有相关规定，使得生态补偿机制具体实施缺乏明确充分的法律支撑。《水土保持法》和《防洪法》中类似的法律规定也不少，比如《水土保持法》第7条规定的“国家鼓励和支持水土保持科学技术研究，提高水土保持科学技术水平，推广先进的水土保持技术，培养水土保持科学技术人才”和《防洪法》第14条第2款规定的“城市人民政府应当加强对城区排涝管网、泵站的建设和管理”，都缺乏具体的程序性规定。此类规定使得这些法律条文仅具有政策宣示作用，如无相关的后续规定，这些条款几乎不具有实际的执行力。加之水资源立法的配套法律法规建设也很不完善，既使得水资源的立法目的无法实现，也损害了水资源法律的权威性。
2.法律责任追究不明确
上文提及，我国的水资源立法主要是政府管制法，政府应当对法律的实施效果承担主要责任。然而，现行水资源立法对政府责任的规范相对薄弱，法律责任的追究规定不明确。
比如，《水法》对政府的明确规范的条款有第3条、第5条、第8条、第17条、第23条、第25条、第52条等，第8条规定“各级人民政府应当采取措施，加强对节约用水的管理，建立节约用水技术开发推广体系，培育和发展节约用水产业”，第23条规定“地方各级人民政府应当结合本地区水资源的实际情况，按照地表水与地下水统一调度开发、开源与节流相结合、节流优先和污水处理再利用的原则，合理组织开发、综合利用水资源”。《水污染防治法》第4条、第15条、第16条、第28条、第40条、第56条、第63条也都是对政府职责的规定，第4条规定“县级以上人民政府应当将水环境保护工作纳入国民经济和社会发展规划。县级以上地方人民政府应当采取防治水污染的对策和措施，对本行政区域的水环境质量负责”，第16条规定“国务院有关部门和县级以上地方人民政府开发、利用和调节、调度水资源时，应当统筹兼顾，维持江河的合理流量和湖泊、水库以及地下水体的合理水位，维护水体的生态功能”。除此之外，法律中还有许多以“国家”为主语的条款，理论上主要都应该是由各级人民政府来负责推行。
这些条款的数量在各自的法律中所占的比例并不算少，但大多采用的是“应当”等强制性不很强的用语，而且法律对上述政府职责没有规定相应的法律责任条款、审查监督问责机制，从而导致这些规定大多流于形式，如《水污染防治法》仅在第69条对政府行为笼统地提到“依法给予处分”，严重影响了法律的实施效果。[20]
（四）立法质量不高
在我国水资源立法中，涉及众多概念。我国《宪法》、《物权法》中使用的是“水流”的概念，规定“水流”为国家所有。而《水法》规定的是“水资源”为国家所有，从而产生了“水流”所有权和“水资源”所有权两种提法。[21]在《水法》中，更是出现了“水”“水资源”“水域”“水体”“水工程”“水利资源”“水能资源”等诸多概念，而《水法》在第2条规定“本法所称水资源，包括地表水和地下水”，这只是对水资源的外延的简单界定。另外，还在第79条明确了“水工程，是指在江河、湖泊和地下水源上开发、利用、控制、调配和保护水资源的各类工程”。除此之外，对其他概念均未作界定。这就使得这些概念的联系与区别、法律意义等都不明确，容易产生法律适用上的困惑和难题。比如，水体以及各种对水的利用方式是否纳入《水法》的调整范围等。[22]
二 水资源执法存在的主要问题
（一）有法不依、执法不严、违法不究现象普遍
当前，在涉水法律执法过程中，仍然存在着有法不依、执法不严、违法不究的现象，有的还相当严重。水资源管理不够严格，其中，取水许可、水资源论证把关不严，越权审批和越权管理，水资源费挪用问题较为突出。[23]取水许可把关不严，审批水量随意性大，缺乏科学性。水资源论证不够规范，有些建设项目未进行水资源论证。计划用水、节水等管理制度不落实，对水资源保护抓得不够，行政不到位。[24]有些地方多年来水资源执法案件寥寥无几，建设项目没有进行水资源论证就领取取水许可证和安装取水计量设施的情况还很多，有些地方水资源管理十分混乱，越权发证或不按规定发证，办理取水许可不按程序，对办理取水许可这样重大的行政许可行为缺乏有力的监督等。[25]对于水资源费来说，更是在征收和使用环节均存在问题，一些地方政府从地方利益出发，干预水资源费的正常征收工作，随意减免自来水公司、“三资”企业以及私营企业的水资源费，许多地区把免征水资源费作为招商引资的优惠政策，而且，水资源费征收、管理、使用也不规范，各地水资源费的使用方向规定不一，使用方法不规范，挪用水资源费的情况时有发生。
另外，《水污染防治法》实施过程中，有法不依、执法不严、违法不究的现象也不鲜见，对违法排污企业惩处不力、环境影响评价制度执行不严等问题非常普遍。实际上，近年来水污染事故和水事纠纷层出不穷，与有法不依、执法不严、违法不究密切相关。不少地区的水行政主管部门没有切实履行水法赋予的监督检查职责，疏于管理，存在着严重的违法不作为，甚至个别地区存在着恶意纵容现象。
（二）滥用自由裁量权和机械执法问题并存
在水行政执法中，滥用自由裁量权的现象较为严重，其中以水行政许可和水行政处罚领域最为突出。水行政许可审批主要有取水许可审批、水土保持方案许可审批、河道采砂许可审批、河道内建设项目许可审批等。由于水行政执法人员素质参差不齐，而许可审批的范围广、事项多、环节繁、随意性大，许可与不许可法律也没有硬性规定，界限较难划清，另外水行政审批行为操作规范不透明，责任不清，审批的随意性强，自由裁量权大，受法律制约少，过错责任也未彻底追究。因此某些水行政执法人员在使用自由裁量权时，丧失了合理公正的原则，使自由裁量权的实施偏离了法的目的，变成了滥用自由裁量权。在水行政处罚领域中，因执法人员的政治素质、业务水平参差不齐，导致对同一类违法行为的处理，有不同的处罚结果。特别是行政处罚中的罚款，法律所赋予的幅度范围较大，自由裁量权不好把握，凭感情用事、徇私枉法时有发生，严重损害了法律的严肃性和执法队伍形象。如未经批准擅自取水的违法行为，按照《水法》第69条和国务院《取水许可和水资源费征收管理条例》第48条的规定：除责令停止违法行为，限期采取补救措施外，可处二万以上十万以下的罚款。法律只认定了“未经批准擅自取水”这一违法行为，但未对水资源类型、取水方式、日取水量、违法性质、情节、后果、影响等作出规范，执法部门和执法人员在实施行政处罚过程中很难掌握。[26]
机械执法与滥用裁量权看似截然不同，却也不鲜见。机械执法看似严格遵守了法律的规定，然而却没有领会法律的要义和精髓，没有结合具体事务中的实际情况，因此，机械执法不仅达不到良好的效果，反而有副作用。在水行政执法中，机械执法大致有以下三种类型：其一是以法无明文规定为由放弃对违法行为进行查处的行政不作为，这实际上是以严格执法的姿态表明了执法的疲软和无力；其二是执法手段机械、单一，特别注重行政处罚特别是罚款手段的运用，以罚代管倾向明显，这种做法违背了行政处罚中惩罚与教育相结合的原则，一方面弱化甚至忽视了水行政执法重要的预防和整治目的，另一方面还会引起行政相对人的反感和抵制；其三完全照搬法律条文，面对复杂多变的各种事务，不区分其中存在的不同情况，毫不变通地执法，等等。
（三）重实体、轻程序倾向明显
当代行政法制越来越重视程序的作用，依程序行政是依法行政的最主要内容之一，它是衡量行政机关管理活动是否科学合法的重要标尺，也是对相对人合法权益的有力保障。但长期以来，重实体、轻程序一直是我国行政执法比较突出的问题，这一点在水行政执法中也一直存在，直接影响着水行政执法的力度和效果。在实践中它的主要表现为：首先，水行政行为的越权问题。水行政机关超越职权的表现形式是多种多样的，根据我国有关法律、法规和水行政管理现状以及行政审判实践，可以看出水行政机关越权主要表现在横向的越权和纵向的越权行为上。其次，水行政行为不符合法定方式。法律法规对各种不同的行政行为规定了不同的方式，如果违背了就构成程序违法。如我国《水行政处罚实施办法》第31条规定：“水行政处罚机关在作出水行政处罚决定之前，应当口头或者书面告知当事人给予水行政处罚的事实、理由、依据和拟作出的水行政处罚决定，并告知当事人依法享有的权利。当事人有权进行陈述和申辩。水行政处罚机关应当充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据进行复核。水行政处罚机关不得因当事人申辩而加重处罚。”而在实践执法中，很多水行政机关没有严格按照法律规定去做，相对人在接受处罚后，往往不清楚自己因何而受罚，何时受罚，也不知道自己的权利应如何去维护和救济。同时水行政处罚任意性强，“想罚多少就罚多少”，都由水行政机关自由决定，这些都严重地损害了相对人的合法权益。最后，水行政行为不符合法定的步骤。行政步骤是指行政行为应当经过的过程、阶段、手续。行政行为如省略其中某些步骤，则构成程序违法。如《水行政处罚实施办法》第27条规定：“水政监察人员依法调查案件，应当遵守下列程序：（一）向被调查人出示水政监察证件；（二）告知被调查人要调查的范围或者事项；（三）进行调查（包括询问当事人、证人、进行现场勘验、检查等）；（四）制作调查笔录，笔录由被调查人核对后签名或者盖章。被调查人拒绝签名或者盖章的，应当有两名以上水政监察人员在笔录上注明情况并签名。”而实际执法情况却没有法律规定的这么完美，少数执法工作人员的事业心和责任感不强，执法意识淡薄，对相关法律法规缺乏深入的学习研究，满足于一知半解，执法过程中严重违反法定步骤和程序。不出示执法证明、先决定后调查，甚至以个人身份执法的现象屡屡发生。[27]
三 水资源司法存在的突出问题
（一）水资源司法保护介入不足，受理的案件少
目前，水资源司法介入严重不足，司法解决水污染纠纷的功能无法有效发挥。突出表现为民事案件少，许多重大污染事故引起的纠纷没有进入司法程序。由于水污染有随水体流动、跨区域扩散的特点，污染与损害分散在多个行政区域，而法院由于受行政区划的限制，难以管辖跨地区的江河、湖泊水污染纠纷，那些未通航河流和内陆湖泊实际上处于无司法保护的状态。此外，目前法院受理的水资源民事案件大多属于个人因水污染而遭受损失的案件，而大量侵害公共利益的水污染事故因公益诉讼制度的缺失游离于民事诉讼之外。因此，大量的水污染事故实际处于无司法救济的状态。[28]
（二）水污染案件启动诉讼难、审理难、执行难
除了跨流域污染案件和侵害公共利益的水污染案件因体制性障碍无法进入诉讼程序之外，即使是一般性的水污染案件，也存在启动诉讼难、审理难、执行难等诸多难题。对于启动诉讼来说，政府可能会出于自身利益的考虑，依据其强势地位阻止或妨碍其他当事人以诉讼形式寻求救济，而当事人也深知，在这种情况下，即使提起诉讼，受政府态度影响的地方法院也不可能支持其诉讼请求。因而，也就不会提起诉讼。沱江污染事件中，由于地方政府的介入，当地受污染影响的企业没有一个敢于提起诉讼来索赔就是例证。[29]又由于水污染案件往往受害人众多，影响范围广泛，法院对受理此类案件也非常慎重，乃至消极。如巢湖和淮河的干流以及比较大的支流被污染，虽然是人人受害，但一旦提起诉讼，人民法院往往由于取证难等原因，不予受理或难以受理。[30]对于审理来说，由于水污染案件的技术性、社会性和复杂性需要专业型法官进行审理，需要高超的庭审技术，而且此类案件往往以集团诉讼的形式出现，其中涉及的因果关系证明、举证责任分配、法律适用等问题的复杂性都超过了一般侵权案件，审理难度很大。而执行难这一“顽疾”，在水资源司法中也同样存在。即使克服了起诉、收集证据、审理等诸多难题，最终宣布胜诉的案件，能否按照判决执行也仍然是个问题。由于水污染的原因常常是多因一果，具有多样性、潜伏性、隐蔽性和长期性，因此，水污染经常造成严重的人身伤害和财产损害，赔偿数额巨大。有的企业以亏损为由拒绝履行赔偿，有的企业则无力赔偿或无力全部赔偿。
（三）对水污染犯罪打击力度不够
水环境监管的执法权威没有树立，刑事制裁手段严重缺位，致使追究水污染刑事责任的案件很少，大量严重的水污染行为得不到应有的刑事制裁，有关部门仅仅采取行政处罚或民事处罚的方式处理，最终以行政罚款和民事赔偿了事。比如2007年无锡市环保部门立案处罚处理了2000多个环境污染事故，水污染案件占50％以上。但就水污染犯罪而言，这类案件直至目前不仅在无锡，就是在全国也很少见到。[31]据有关部门统计：2004年水污染突发事件14起，只有沱江污染事件被追究刑事责任；在2005年水污染突发事件中，只有1起被追究刑事责任；2006年水污染突发事件18起，仅有3起追究了污染企业的刑事责任；2007年的9起水污染事件中没有人被追究刑事责任；2008年，5起水污染事件被追究刑事责任。[32]
（四）对水资源相关管理部门的监督不够有力，职务犯罪惩治力度较弱
水资源相关管理部门被国家赋予了重要的监管职责，同时也应受到法律的监督。因此，对水资源相关管理部门进行监督乃是水资源司法的题中之义。然而，当前水资源司法对水资源相关管理部门的监督却不够有力。如实践中较为严重的环境监管失职问题。破坏水资源的刑事犯罪案的发生通常为企业偷排或超标排污，而根源则往往在于有些地方政府纵容违法企业，环保行政执法机关工作人员工作不负责任，不认真履行环境监管职责，或乱作为，或不作为，使企业的违法排污有可乘之机，最终造成水资源的重大污染，因此，此类犯罪存在普通刑事犯罪与职务犯罪相互交织的情况。然而，由于水资源相关管理部门执法力度有限，即使发现职务犯罪线索，也很少向司法机关移交，而由于水污染案件的特点，检察机关在查处相关职务犯罪时又存在“发现难、取证难和认定难”的问题，使得对水资源职务犯罪惩治力度较弱。[33]
（五）水资源和水生态环境自身受到的损害救济不足
除了解决水资源纠纷，惩处水资源犯罪行为之外，水资源司法的一个重要意图和功能是对水资源和水生态环境的保护。然而，在水资源司法介入严重不足的背景之下，由于法律对生态损害的救济方式和救济范围规定不明确、生态损害缺乏科学的计算标准、缺乏科学的鉴定方法等原因，使得审判实践中，对于水资源和水生态环境自身受到的生态损害救济通常难以得到支持。而对于刑事责任来说，刑事处罚只是手段并不是目的，对污染破坏者依法追究刑事责任后，积极恢复被污染破坏的水资源，保障水资源的可持续利用，才是终极目的。但我国《刑法》规定的与破坏水资源有关的犯罪都只明确了刑事责任，对被污染破坏的水资源如何补救、补偿、修复等只字未提。水资源被污染破坏后，对环境进行恢复的费用主要由地方政府买单，而政府对治理污染投入的资金非常有限。因此，水资源遭受超过其承受能力的污染破坏后，一般很难恢复到正常状态。[34]
第三节 存在问题的原因分析
一 认识方面的原因
（一）对水资源的价值功能认识有限
水资源是一种具有多种用途、不可替代的可再生自然资源，可以满足多种不同的需求。在经济建设中，水资源可以发挥多种作用，比如市政供水、灌溉、水力发电、航运、水产养殖、旅游娱乐等。同时，水资源又是生态环境系统最活跃的控制因子，具有维持自然生态系统结构、生态过程与区域生态环境的功能，表现为水资源生态系统具有调蓄洪水、稀释降解污染物质、提供生境及美化环境等服务功能。[35]澳大利亚学者阿勒克斯·加德纳在讨论水资源的可持续利用时把水资源使用区分为“环境用水和经济用水”。[36]这两种用水追求的正是水资源的环境价值和经济价值这两种不同的价值。水资源的经济价值和环境价值是始终存在的，然而人们对它们的认识却有早有晚。水资源的经济价值在客观上是人类进入比较发达的农业社会和后来的工业社会之后充分利用的价值，而环境价值只是到了近一两个世纪才引起人类的注意。[37]长期以来，人们只看到了水资源的经济价值，而对水资源的环境价值认识不足。
（二）过分重视水资源的经济价值，轻视、忽略其环境价值
水资源的环境价值和经济价值是两种不同的价值。水资源的经济价值是微观价值，因为它可以在具体的甚至是即时的活动中显现，而环境价值是宏观的，它不会像取水解渴那样立竿见影；水资源的经济价值体现在人类活动所追求的直接结果之中，水资源的环境价值则往往为人类所忽视；水资源的经济价值对具体的人的意义是直接的，而水资源的环境价值是间接的，它是通过对自然系统的维护为人类提供生产生活的环境；水资源的经济价值往往与私的利益相联系，而水资源的环境价值则更具有公共的特性。[38]另外，由于社会、经济发展中对水资源的竞争利用、时空分配的不稳定性、人口增长和水污染造成的水质性缺水日趋严重等因素的影响，水资源在经济发展过程中所体现的经济价值不断增加，比其在人类公平生存权下所体现的公益性价值更为人们所关注。[39]加之在我国，由于发展经济的压力，自然资源取之不尽、用之不竭的思想长期占据主导地位。所以，对于水资源，长期以来人们只顾一味地追求其开发利用，偏重于对水资源经济价值的追求，而对其生态价值的保护几乎不顾及，从而不可避免地导致了湖泊水质恶化、水土流失、湖泊萎缩等日益严重的水生态环境问题。[40]
（三）水资源法治观念不强
尽管我国已开展多次水法治宣传教育活动，但是水资源法治观念依然不强。首先是一些地方政府官员缺乏依法行政观念。受地方利益和眼前利益等多种因素影响，他们还习惯过去的行政命令手段，有的非法干预行政执法活动，有的违规制定“土政策”以吸引投资，权大于法、有法不依现象时有发生。其次是水资源行政执法主体的法治观念淡薄，执法者本身素质不高，欠缺相关法律法规知识。最后是广大公民法律意识不强。由于我国法治建设刚刚起步，数千年的“人治”痼疾尚未根除，甚至在有的地方还相当普遍。距树立“权利义务统一”“公平正义”“法律面前人人平等”等现代法意识还有相当距离，对于依法治水的重要性更是知之甚少。[41]
二 体制方面的原因
（一）地方保护主义盛行
一些地方政府以财政收入最大化以及相应的区域经济发展为目标，政绩考核也主要是以当地的经济发展规模和经济增长速度作为衡量的标准，这一方面鼓励地方政府努力促进当地经济发展；另一方面也使得一些地方政府片面追求短期利益和地方利益，导致地方保护主义盛行。由于水资源是经济发展不可或缺的物质基础，而水资源的开发和利用具有负外部性，保护水资源又具有正外部性，因此，对水资源来说，地方保护主义的趋势尤为明显。在经济利益的驱动下，流域的各地方政府为了本地方的利益，充分利用其在流域行政区域管理方面的权力大力开发和利用本区域内的水资源，为本地方社会经济的发展谋取利益，这种只顾自己、以邻为壑，根本不考虑上下游、左右岸和干支流的关系的情况比比皆是。比如，有的城市本来在湖泊取水，由于污染严重，只好改道取长江水。原来直接排到湖泊的污水用管道集中后，不经任何处理排入长江。一面从长江取水，一面直接把污水排入长江，这种“上游洗马桶，下游淘米”的情况在长江非常普遍。[42]另外，有些地方政府对流域水资源的开发、利用和保护方面的统一管理产生不同程度的抵触，不会主动从整个流域利益的角度来制定政策，对于涉及全流域整体利益的管理法规和政策，在没有强制性措施的前提下，地方政府倾向于采取实用主义的态度，使符合流域整体利益的水资源管理措施难以贯彻。[43]
（二）部门利益影响立法
由于我国目前行政机关的设立都没有专门的组织法，各部门的职权都是由各部门自己先制订方案，后报经国务院批准，各部门难免从自身利益出发来考虑问题，从而忽视整体利益，造成权力设置的重复或空白，只有分工没有协作，既不能充分发挥各部门的作用，又不能形成整体效益；反而因为各部门的权力竞争造成对整体利益、长远利益的损害。一些行业管理部门也掌握了部分水资源的配置权，这就形成了区域和行业在水资源管理、开发、利用等方面的决策分散化状况，客观上造成与流域统一管理原则相违背的水功能分割管理和不同形态的水资源分割管理的局面。而在流域水资源保护中，污染管理者、资源开发者、排污者相脱节，管理者只收费不治理、资源开发者既要开发又要治理、排污者只缴费什么都不管，其结果只能是流域水资源得不到有效保护。
（三）管理体制不合理
长期以来，我国实行水资源统一管理与分级、分部门管理相结合的管理模式和运行机制，形成了多层次、多部门采取行政手段配置水资源的格局。2002年我国修订的新《水法》在水资源管理体制上吸取了10多年的经验与教训，借鉴了国外成功的管理模式，将“对水资源统一管理与分级、分部门管理相结合”的管理体制修改为“对水资源实行流域管理与行政区域管理相结合”的管理体制。但新《水法》只规定了流域管理和区域管理相结合的原则，对于两者结合点的确定、事权如何划分并不明确，流域开发治理中仍难以消除行政分割以及各种体制性摩擦。流域机构虽然作为国务院水主管行政部门的派出机构，在本流域内行使水行政管理职责，但由于流域水资源管理权力被行政区几近分割完毕，流域机构的位置不得不在区域和行业的夹缝中寻求。因此，现有流域管理机构缺乏足够的权威，难以承担流域管理统筹协调的职责，只能在省际边界水事矛盾的协调、省际河道的规划等方面发挥作用，而对流域开发和管理的调控难以发挥实质性作用，分散的管理体制使得流域管理流于形式。[44]
另外，水资源分类管理的制度刚性仍未消除，体制协调性差。我国长期实行多部门参与、多层次的管理体制，主要是由水利部门负责水资源管理，但管理的各项具体内容分割给各个部门负责；管理层次和范围基本是按行政级别和区域划分的，因而形成了部门分割、地区分割的局面。将城市与农村、地表水和地下水、水量与水质等进行分割管理，严重违背了水资源的自然循环规律和整体性，特别是引发了“多龙管水”“政出多门”等问题，导致一个城市和地区出现“管水源的不管供水、管供水的不管治污、管治污的不管回用”的局面，没有一个统一的机构对水问题负责。这种城乡分割、部门分割的水资源管理体制，使水资源的完整性被人为地破坏，地表水、地下水、空中水难以优化配置，生活用水、生产用水、生态用水无法统筹规划，合理的水价机制无法形成，水质管理与水量管理相分离，河道管理和水资源的保护无法衔接，不同水管机构职能交叉，加剧了制度体系内部冲突；加之缺乏强有力的监督机制，最终导致水资源管理和配置的长期低效，给各种保护主义、机会主义可乘之机，加剧了水资源危机。[45]
三 立法方面的原因
（一）水资源立法落后于理论更新和政策发展
较之于水资源的理论更新和政策发展，我国法律对水资源问题所作出的反应明显滞后得多。例如，对水资源实行流域管理是世界通行的成功做法，我国学者对水资源流域管理的理论建设也早已完成，然而，立法实践却不尽如人意。尽管2002年《水法》改变了原来单纯的区域管理模式，确立了流域管理和区域管理相结合的管理模式，但是，目前我国还没有一部专门、统一的系统规定流域基本法律制度和运行机制的流域管理法，对流域管理的相关规定散见于涉水法律法规及有关环境资源的法律之中。区域管理的制度惯性巨大，“多龙治水”的问题仍然突出，流域管理模式迄今尚未真正建立起来。
（二）立法体制不够完善
在立法机制方面，部门立法和部门利益倾向依旧明显。我国尽管遵循了水资源立法与水污染防治以及其他水资源开发立法相分离的思路，但仍然注重从现有的行政管理职权角度设计法律制度，部门立法倾向依然突出，水资源可持续发展的考虑被部门权力分割的现状所淡化，水资源管理与保护中的各种利益关系未能得到很好的协调和平衡。其结果是，由于需要照顾现行行政权分割、部门利益竞争的原因，一些在水事管理实践中已经取得成功经验的内容没有被纳入，由此，进一步影响了法律制度和管理机制的健全和完善。[46]
（三）水资源立法指导思想不科学
长期以来，我国水资源立法缺乏科学的指导思想，水资源立法遵循的是水资源立法与水污染防治以及其他水资源开发立法相分离的思路，缺乏水质水量统一管理、水资源开发利用与水环境保护协调发展的综合考量，[47]这导致涉及水资源的法律法规虽然不少，但都只是关注某一方面的问题，头痛医头脚痛医脚，诸多法律法规没有形成有机的整体，法律制度也无法发挥合力。另外，新的水资源管理理念也没有全面、及时体现在法律之中，如需水管理模式、最严格的水管理等。
（四）立法的前期调查研究工作薄弱
水资源立法存在前期调查工作薄弱的情况，一些起草部门重立项，轻起草，项目列入政府立法计划后，没有成立专门的起草班子，起草工作由部门个别业务处室甚至个别人员承办，力量十分薄弱，调查研究工作做得不够深入，对现实中存在的问题和解决问题的措施心中无数。这使得有些法律制度制定出来之后，要么不具备实施的现实土壤，要么达不到预期的效果。
（五）立法后评估工作滞后
我国水资源立法成果不可谓不多，但立法之后，却鲜有立法后评估。立法后评估不同于执法检查以及立法调研，它主要是采取对比分析、系统分析、成本效益分析等多种定性分析、定量分析的方法，对制度设计的合理性、内容的针对性、条款的操作性以及立法盲点等进行评价，由此了解现行法律法规的实际运行情况，为立、改、废活动提供依据。迄今为止，水利部仅对《防洪法》、《建设项目水资源论证管理办法》进行了立法后评估，水资源立法后评估工作尚未制度化、常规化。
四 执法方面的原因
（一）以权代法，行政干预较多
水行政执法中，行政干预较为严重，给执法工作带了重重阻力。从干预主体上看，行政干预既包括地方政府的干预，如大的非防洪工程建设项目审查、建设过程中，不积极履行审批手续，造成擅自建设工程项目案件查处困难，也包括系统内部的干预，如主管部门担心查处案件影响与地方政府关系协调以及内部人士说情等。从干预方式上看，行政干预既包括行为干预，如地方政府为招商引资，减免项目单位的取水许可手续和应缴纳的水资源费，直接影响水行政执法的严肃性，也包括政策干预，如有些上级部门或政府盲目发文对执法人员贯彻执行法律、法规等进行干预，造成执法混乱，政策干预的影响尤为恶劣。
（二）执法意识不强，执法水平不高
水行政执法工作起步较晚，人们对水利工作的认识仅限于水利工程建设、防汛抗灾和保障工农业生产，一些地方行政首长和部门领导法治意识薄弱，不能正确把握水行政主管部门的具体职能，对水行政执法工作重视不够，而一些水行政执法人员本身的水法治意识也不强，对行政执法的重要性和紧迫性认识不够，习惯用旧的思维方式去管理涉水事务，有法不依、执法不严的问题较为突出。而即使进行了水行政执法，其执法水平也不高，适用法律不准确、执法程序不规范、执法方式简单粗暴、滥用自由裁量权等现象屡有发生。
（三）执法机构与各专业管理机构职责不明
目前，水资源管理机构和执法机构的职责划分还不十分明晰，配合度不强。根据现有水法律法规的规定，流域管理机构与地方水行政主管部门在水行政管理和水行政执法工作中客观上存在着交叉、重叠的区域，当前，在水行政管理方面的事权划分相对比较明确，但在水行政执法方面的事权划分则基本上还是空白，使得在流域执法中出现冲突和矛盾。[48]另外，大部分水政监察队伍的执法职能仅仅是对个案的处理，而不具有日常监管职能，而水政监察机构和水行政主管各职能部门之间缺乏沟通，使得水政监察机构无法实现全部职能和业务优势。
（四）执法机构和执法队伍不健全
目前，一些地方还没有专门的水行政执法机构和执法队伍，相关工作由其他人员兼做。从执法人员来看，水行政执法队伍人员少，而且基层水行政执法人员大部门由各部门吸收而来，多为从事工程管理的技术人员，水法律知识欠缺，而有执法经验又有水利专业知识和法律知识的专业执法人员极其稀缺，执法人员查处案件能力不强，部分执法人员在执法过程中，由于业务不熟悉，法律知识掌握不够，工作被动，造成不利影响。
（五）执法条件受限，手段落后
由于执法专职队伍刚刚建立，有些规定还没有以政府或财政部门的名义出台，水政执法装备没有统一，配备不全，有时因装备落后贻误了查处时机。尽管水利部水政监察规范化建设要求，应为水政执法队伍配备必要的交通、勘查、通信等专用工具及装备，未经水政监察部门同意，主管部门不得将其平调给其他单位和部门使用，并保证执法经费。但由于种种原因，此项工作在一些基层水行政执法机构中却难以实施，专用车辆挪作他用，办案装备不能及时配置或更新，执法经费也没有保证。[49]没有必要的经费来源渠道，缺乏必要的执法办案装备、工具，极大地影响了水行政执法的效能和效率。
（六）执法标准不统一，查处不力
水行政执法涉及的范围广泛，事项多样，环节烦琐，而执法标准却并不统一，特别是水行政许可审批，自由裁量权大，随意性很强。此外，水行政执法手段刚性不足，强制性不够，对违法当事人的震慑力不够。如证据保全、强制查封、强行清障等行为的实施，没有公安的配合，很难执行到位，致使一些违法当事人逃之夭夭，违法行为得不到有效追究，公共财产的损失无法弥补。在水事违法案件中，有很多案件无法在实施过程中监察到，水行政执法人员需要进行现场调查取证，但《水法》及相关水法规没有规定可行的强制性措施，导致水行政执法中调查取证非常困难，影响了水事案件的查处。[50]
（七）缺乏强有力的执法监督机制
由于缺乏一个强有力的执法监督机制，有法不依、执法不严、违法不究的现象时有发生，滋养着各种各样的腐败行为，极大地阻碍了水行政执法工作的发展与完善。水行政执法监督机制不健全主要表现在：一是监督方式单一，且流于形式；二是基本法律制度建设落后，一些必不可少的法律制度没有规定或规定得过于笼统，如回避制度、合议制度、评议考核制度等；三是相关的水行政执法监督制度的立法技术落后，法律文件可操作性差；四是缺少承担水行政执法过错责任追究职能的专门机构；五是水行政执法监督制度的实体性规范与程序性规范的内容与形式没有高度统一。[51]
五 司法方面的原因
（一）行政处理程序与司法程序关系不顺
在跨区域水污染处理方面，仅设立行政调处制度，排斥司法处理的进入，使得司法功能在处理此类纠纷中无从发挥作用。在一般水污染纠纷处理方面，虽然设计有行政处理与司法处理的相应制度，但两者之间的关系也远未理顺，司法介入不足的问题依然存在。首先，水污染纠纷的行政处理的法律效力不明，处理机关相互之间的关系不清，行政机关处理环境民事纠纷的性质不清、处理的法律效力不明，当事人不服行政机关的处理，缺乏法律上的救济途径，导致司法难以介入解决这类因行政处理引起的纠纷。其次，对水污染行为设置了以行政处理为主的法律追究机制，仅就水污染损害赔偿纠纷规定有民事诉讼制度，无论是对相对人还是对管理者追究行政责任，都是一种外部机制。从受害人的救济角度而言，赋予其较为广泛的请求权，是一种更加有效的利益驱动机制。最后，目前《水污染防治法》仅规定了水污染损害赔偿纠纷可以提起诉讼，其他水污染纠纷并未纳入诉讼的范围；同时，对于水污染诉讼管辖的规定不明确，地方性法院与专门法院的管辖分工对于水污染的处理并不合理。[52]
（二）公益诉讼制度尚未建立
我国《海洋环境保护法》明确规定了行使海洋环境监督管理权的部门有权作为主体向侵害海洋资源环境的责任人提起民事损害赔偿诉讼，我国海事法院在这方面进行了有益的尝试并已有成功的判例。但是，对于未通航的河流和内陆湖泊的水资源污染纠纷案件，《水污染防治法》中只是对公益诉讼的规定初露端倪，规定“环境保护主管部门和有关社会团体可以依法支持因水污染受到损害的当事人向人民法院提起诉讼”。当前我国无锡、贵阳、昆明等地开展了公益诉讼实践，产生了一些水污染公益诉讼案例，但是由于上位法对公益诉讼案件在程序上没有详细规定，实践中，证据、损失等方面司法机关很难把握，因此这些地方对公益诉讼案件还十分谨慎，而在其他地区，由于没有相应的地方规定，公益诉讼更是无法开启。因此，大量侵害公共利益的水污染事故因公益诉讼制度的缺失游离于民事诉讼之外。另外，就私益救济而言，由于流域水污染事件往往影响面广、当事人多，并且带有不确定性。要求单个受害者分别提起诉讼，其成本巨大，获益甚小，其结果可能就是受害者不愿提起诉讼。而代表人诉讼的门槛过高，加上地方法院从案件受理量考虑，代表人诉讼形式采用的很少。[53]这也客观上阻碍了因水污染受到损害的当事人行使诉权。
（三）跨区域的水资源保护纠纷解决机制不完善
由于水环境发生在一个连续的、流动的、具有整体性的生态单元中，决定了侵权行为地往往跨越多个行政区域。因此，在水环境案件的管辖上，如果按照一般的案件来制定管辖规则，就会存在很多问题。目前的审判管辖体制的设置只重视区域机构而忽视流域审判机构的弊端已暴露无遗。[54]根据最高人民法院关于海事法院受理案件范围的规定，海事法院只管辖海上以及通海可航水域的污染案件，不包括未通航的河流和内陆湖泊（如黄河、淮河、辽河等重要跨省市河流以及洞庭湖、鄱阳湖、太湖、巢湖、滇池、青海湖等大型湖泊）发生的水污染案件。对于跨地区的江河、湖泊水污染纠纷，地方法院由于受行政区划的限制，不是管不了就是不愿管，实际上处于无司法保护的状态。此类纠纷目前主要依靠行政执法解决，尚无统一的司法管辖体制。由于行政执法的主体环保部门隶属于地方各级政府，在执法中客观上存在渠道不统一、执法标准不统一、程序规范不统一的现象，跨区域水资源保护纠纷机制尚不完善。[55]
（四）水资源相关管理部门“有案不移、以罚代刑”现象严重
我国目前的水污染监管体制以行政监管为主，破坏水资源的行为大多先由各级政府的环保部门通过行政执法予以制止或处罚。原国家环保总局、公安部、最高人民检察院联合发布的《关于环境保护行政主管部门移送涉嫌环境犯罪案件的若干规定》，明确了环境行政主管部门应及时向公安机关、人民检察院移送涉嫌环境犯罪的案件。但行政执法与刑事司法衔接机制的建立仍处于探索阶段，一方面行政执法者因认识不到位、担心被追究环境监管失职的责任等而不愿主动移送案件；另一方面检察机关缺乏对案件具体信息进行了解的有效渠道，检察监督不到位。因此，水资源环境执法领域“有案不移、以罚代刑”现象严重，环境行政执法机关对污染行为人往往只进行行政处罚，而不将案件移送司法机关追究其刑事责任，使得司法介入水资源保护的难度加大。[56]
（五）水资源犯罪的因果关系复杂，犯罪结果难以量化
水污染的原因常常是多因一果，具有多样性、潜伏性、隐蔽性和长期性，对污染源是什么、污染行为如何起作用、每个污染行为的作用大小、污染事故与人身、财产遭受的实际损害之间的关系等难以作出精确判断。如阳宗海砷污染案，要确定是自然地质因素造成污染、入湖河流造成污染还是企业排污造成污染以及各污染因素作用力的大小相当困难。此外，虽然最高人民法院颁布的《关于审理环境污染刑事案件具体应用法律若干问题的解释》明确规定了“公私财产遭受重大损失”“人身伤亡的严重后果”“严重危害人体健康”等标准，使得破坏水资源犯罪的认定具有了相对可操作的量化依据，但破坏水资源犯罪不一定直接产生危害公私财产或人体生命、健康的结果，而是以水为介质对人身或财产造成损害。任何一个具体的水污染犯罪，其犯罪侵害的对象都是不具体的，是不特定多数人的生命财产安全，受害范围有多大、哪些人的健康及财产受到损害以及损害的程度，都无法统一采用计量手段来量化。此外，为防止污染扩大以及消除污染需要采取相关补救措施，水资源被污染后还可能引发动植物死亡、土地沙化、盐碱化等严重后果，这些危害后果也难以量化。[57]这使得检察机关和审判机关在认定犯罪事实、确定犯罪嫌疑人和量刑时存在诸多困难。
（六）水资源污染案件的证据规则和损害赔偿标准不明确
水污染案件的技术性、社会性和复杂性需要专业型法官进行审理，需要高超的庭审技术。因为它们往往以集团诉讼的形式出现，其中涉及的因果关系证明、举证责任分配、法律适用等问题的复杂性都超过了一般侵权案件。而在水资源污染案件中，侵权证据的收集和保全至关重要。但由于水资源污染流动性的特点，往往是上游污染下游遭殃，取证难度大。司法实践中，由于公民维权意识不强和取证手段有限，导致水资源污染案件的证据不能及时有效收集，不能及时进行相关鉴定并科学计算损失，导致人民法院在判定是否构成侵权或者确定赔偿数额方面存在较大的困难。因此，进一步明确水资源污染案件的证据规则，有利于解决水污染案件，加大水资源的保护力度。另外，污染物的排放标准只是作为环保部门进行环境管理的依据，还是可以作为确定排污人是否承担赔偿责任的标准，以及水资源污染案件赔偿范围等问题，在司法实践中争议也比较大。[58]
（七）司法保护职能分散
水资源污染损害赔偿纠纷案件审理争议多、案件执行难度大。水资源保护案件专业性强，涉及刑事、民事、行政等审判庭，每个审判庭按照各自职能分工分别审理环保案件，无法形成强大的保护合力，既不利于环保案件审理水平的提高，也不利于对水资源环境的全方位和深层次保护。[59]
[1]武卫政：《难以突破法律诉讼难关环境维权亟待走出困境》，http://env.people.com.cn/GB/6803116.html。
[2]蒋兰香：《我国水资源刑法保护机制研究》，《文史博览》2005年第14期。
[3]王斗斗：《最高法欲探索公益诉讼“保水解渴”》，《法制日报》2010年4月12日第5版。
[4]余跃军、高利红：《〈水法〉中的水资源保护制度研究》，载韩德培主编《环境资源法论丛》第2卷，法律出版社2002年版，第28—29页。
[5]同上书，第31页。
[6]吕忠梅：《环境资源法视野下的新〈水法〉》，《法商研究》2003年第4期。
[7]余跃军、高利红：《〈水法〉中的水资源保护制度研究》，载韩德培主编《环境资源法论丛》第2卷，法律出版社2002年版，第31页。
[8]吕忠梅：《环境资源法视野下的新〈水法〉》，《法商研究》2003年第4期。
[9]参见吕忠梅《环境资源法视野下的新〈水法〉》，《法商研究》2003年第4期；余跃军、高利红《〈水法〉中的水资源保护制度研究》，韩德培主编《环境资源法论丛》第2卷，法律出版社2002年版，第31页。
[10]李广兵、蔡守秋：《关于水环境水资源保护相关法律法规的评估》，http://article.chinalawinfo.com/ArticleHtml/Article_54655.shtml。
[11]20世纪80年代，我国便在环境相关政策中明确了排污许可制度的重要性，国内部分地区还开展了这一制度的试点工作。2004年国务院办公厅《关于加强淮河水污染防治工作通知》中就指出，环保总局要抓紧起草《排污许可证条例》。2007年《排污许可证条例》列入国务院立法计划。2007年国家环保总局编制了《排污许可证管理条例》（征求意见稿），并广泛征求了意见。然而，时至今日，该条例仍没有出台，我国仍没有国家层次的排污许可证立法，因此排污许可证法律地位并不明确。
[12]吕忠梅：《环境资源法视野下的新〈水法〉》，《法商研究》2003年第4期。
[13]马拥军、余富基：《对〈防洪法〉实施十年来的法律思考》，《人民长江》2008年第11期。
[14]冷罗生：《〈水污染防治法〉值得深思的几个问题》，《中国人口·资源与环境》2009年第3期。
[15]吕忠梅：《环境资源法视野下的新〈水法〉》，《法商研究》2003年第4期。
[16]侯俊、王超、兰林、万雷鸣：《我国饮用水水源地保护法规体系现状及建议》，《水资源保护》2009年第1期。
[17]常云昆：《论水资源管理方式的根本转变》，《陕西师范大学学报》（哲学社会科学版）2005年第4期。
[18]吕忠梅：《环境资源法视野下的新〈水法〉》，《法商研究》2003年第4期。
[19]常云昆：《论水资源管理方式的根本转变》，《陕西师范大学学报》（哲学社会科学版）2005年第4期。
[20]李广兵、蔡守秋：《关于水环境水资源保护相关法律法规的评估》，http://article.chinalawinfo.com/ArticleHtml/Article_54655.shtml。
[21]唐双娥：《水流概念与水资源概念的法学抉择》，《中国环境管理干部学院学报》2010年第1期。
[22]吕忠梅：《环境资源法视野下的新〈水法〉》，《法商研究》2003年第4期。
[23]高而坤：《加强水资源管理促进经济社会又好又快发展——在2009年全国水资源工作会议上的报告》，http://www.mwr.gov.cn/ztpd/2009ztbd/2009nqgszygzhy/hybd/200902/t20090214_1988.html。
[24]胡四一：《把握新机遇落实新要求切实把水资源管理工作提高到新水平》，《中国水利》2006年第11期。
[25]朱来友：《在全省水资源管理工作会议上的讲话》，http://www.jxsl.gov.cn/article.jsp？articleid＝6627。
[26]潘英华：《内蒙古自治区水行政执法初探》，硕士学位论文，内蒙古大学，2007年，第13页。
[27]赵坤元：《论水行政执法的完善》，http://www.riel.whu.edu.cn/article.asp？id＝25686。
[28]万鄂湘：《在水资源司法保护研讨会开幕式上的讲话》，http://news.sina.com.cn/c/2008-06-19/172514043880s.shtml。
[29]吴勇：《试论长江流域水污染纠纷的司法救济》，http://www.lawtime.cn/info/xiaofeizhe/lunwen/2011100843651.html。
[30]《关于加强水资源司法保护的提案》，http://cd.qq.com/a/20090710/003095.htm。
[31]杜萌：《中国水污染事件频发刑事立法缺陷致制裁难》，《法制日报》2009年6月10日第7版。
[32]同上。
[33]杨旭、杨琼：《检察机关保护水资源问题研究》，http://www.yxzf.gov.cn/jc/jcdy/2011/577319.shtml。
[34]同上。
[35]汪林、甘泓、倪红珍等：《水经济价值及相关政策影响分析》，中国水利水电出版社2009年版，第37页。
[36]［澳］阿勒克斯·加德纳：《水资源法改革》，载韩德培主编《环境资源法学论丛》第1卷，法律出版社2001年版，第174页。
[37]徐祥民、柏杨：《可交易水许可权制度构想——关于平衡水资源经济价值和环境价值的思考》，载徐祥民、吕忠梅主编《环境资源法论丛》第4卷，法律出版社2004年版，第361页。
[38]同上书，第361—362页。
[39]谭乃元：《水资源可持续利用保障体系的研究与实践——丽江拉市海高原湿地保护与开发利用》，硕士学位论文，四川大学，2005年，第3页。
[40]陈维春、张式军：《水资源与水环境价值再认识》，《华北水利水电学院学报》（社科版）2005年第1期。
[41]陈德敏、张玉飞：《水资源法治初探》，《广东水利水电》2004年第6期。
[42]汤进为：《翁立达：为后代留一条洁净的长江》，http://www.people.com.cn/GB/huanbao/55/20030612/1015891.html。
[43]李雪松：《中国水资源制度研究》，博士学位论文，武汉大学，2005年，第143页。
[44]黎元生、胡熠：《论水资源管理中的行政分割及其对策》，《福建师范大学学报》（哲学社会科学版）2004年第4期。
[45]黎元生、胡熠：《论水资源管理中的行政分割及其对策》，《福建师范大学学报》（哲学社会科学版）2004年第4期。
[46]王明远：《循环经济背景下水资源立法的健全和完善》，《现代法学》2009年第1期。
[47]吕忠梅：《环境资源法视野下的新〈水法〉》，《法商研究》2003年第4期。
[48]魏显栋：《流域水行政执法的发展障碍及对策研究》，《水利发展研究》2006年第2期。
[49]檀雪英：《水行政执法研究》，硕士学位论文，天津大学，2004年，第29页。
[50]潘英华：《内蒙古自治区水行政执法初探》，硕士学位论文，内蒙古大学，2007年，第16页。
[51]檀雪英：《水行政执法研究》，硕士学位论文，天津大学，2004年，第30页。
[52]吕忠梅：《完善司法救助机制构建和谐社会——以解决长江流域水污染纠纷为例》，http://www.riel.whu.edu.cn/article.asp？id＝30339。
[53]吴勇：《试论长江流域水污染纠纷的司法救济》，http://www.lawtime.cn/info/xiaofeizhe/lunwen/2011100843651.html。
[54]吴勇：《试论长江流域水污染纠纷的司法救济》，http://www.lawtime.cn/info/xiaofeizhe/lunwen/2011100843651.html。
[55]万鄂湘：《在水资源司法保护研讨会开幕式上的讲话》，http://news.sina.com.cn/c/2008-06-19/172514043880s.shtml。
[56]杨旭、杨琼：《检察机关保护水资源问题研究》，http://www.yxzf.gov.cn/jc/jcdy/2011/577319.shtml。
[57]杨旭、杨琼：《检察机关保护水资源问题研究》，http://www.yxzf.gov.cn/jc/jcdy/2011/577319.shtml。
[58]万鄂湘：《在水资源司法保护研讨会开幕式上的讲话》，http://news.sina.com.cn/c/2008-06-19/172514043880s.shtml。
[59]《关于加强水资源司法保护的提案》，http://cd.qq.com/a/20090710/003095.htm。