第二章　改革开放以来我国可持续发展法治建设的成就与问题

改革开放30多年来，我国经历了从法制到法治的观念变革和制度变迁，法治建设特别是可持续发展领域的法治建设取得了巨大成就。本章从立法、执法和司法等方面对30多年来我国可持续发展法治建设的成就进行了梳理。同时，对可持续发展法治建设过程中面临的形势和存在的问题进行了分析，以期为提出完善可持续发展法治建设的对策建议奠定基础。

第一节　我国可持续发展法治建设取得的成就

改革开放30多年来，在中国共产党的正确领导下，经过各方面坚持不懈的共同努力，我国可持续发展法治建设取得了举世瞩目的伟大成就，立法、执法和司法等方面工作全面加强。

一　可持续发展法律体系形成

经过30多年的不断努力，我国促进可持续发展的法律体系已经初步形成，而这一历史进程始终贯穿于中国特色社会主义法律体系的形成过程中，并与之相伴相随。

截至2010年年底，我国已制定现行有效法律236件、行政法规690多件、地方性法规8600多件，并全面完成了对现行法律和行政法规、地方性法规的集中清理工作。目前，涵盖社会关系各个方面的法律部门已经齐全，各法律部门中基本的、主要的法律已经制定，相应的行政法规和地方性法规比较完备，法律体系内部总体做到科学和谐统一。一个立足中国国情和实际、适应改革开放和社会主义现代化建设需要、集中体现党和人民意志的，以宪法为统帅，以宪法相关法、民法商法等多个法律部门的法律为主干，由法律、行政法规、地方性法规等多个层次的法律规范构成的中国特色社会主义法律体系已经形成，国家经济建设、政治建设、文化建设、社会建设以及生态文明建设的各个方面实现有法可依。[1]

中国特色社会主义法律体系的形成，把国家各项事业发展纳入法制化轨道，从制度上、法律上解决了国家发展中带有根本性、全局性、稳定性和长期性的问题，为社会主义市场经济的不断完善、社会主义民主政治的深入发展、社会主义先进文化的日益繁荣、社会主义和谐社会的积极构建，确定了明确的价值取向、发展方向和根本路径，为建设富强民主文明和谐的社会主义现代化国家、实现中华民族伟大复兴奠定了坚实的法制基础。[2]

在中国特色社会主义法律体系的形成过程中，中国特色可持续发展法律体系也初步形成，具体表现如下：

（一）可持续发展的宪法基础日益坚实

1978年2月，五届全国人大一次会议通过的宪法，第11条第3款规定：“国家保护环境和自然资源，防治污染和其他公害。”这是新中国历史上第一次在宪法中对环境保护作出明确规定。

此后，宪法经过多次修订，有关可持续发展的规定日趋完善。现行宪法第9条规定：“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有，即全民所有；由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂除外。国家保障自然资源的合理利用，保护珍贵的动物和植物。禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏自然资源。”这是对有关自然资源利用和保护的规定。第10条规定：“一切使用土地的组织和个人必须合理地利用土地。”这是对土地利用的规定。第26条规定：“国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害。国家组织和鼓励植树造林，保护树木。”这是对环境保护和森林的规定。以上条款，为中国环境保护和可持续发展法制建设奠定了坚实的宪法基础。

（二）基本和主要的部门法已经颁布实施

可持续发展主要涉及环境保护、资源开发利用、能源开发利用和应对气候变化等方面。目前，这些领域的基本法律和主要法律已经颁布实施。

在环境保护方面，1979年制定了《环境保护法（试行）》。环境保护法的颁布使环境保护有了牵头的法律。《环境保护法（试行）》的立法定位是中国的环境基本法。所谓环境基本法，也称综合性环境基本法，是指在一国环境法体系内，由国家立法机关制定的、与单项环境法相对应处于最高位阶的，包含国家环境政策、目标、基本原则和基本制度在内的综合性环境保护法律。[3]1989年，《环境保护法（试行）》结束了10年试行法地位，成为正式的《环境保护法》。该法对污染防治、生态保护等可持续发展的主要方面均作了规定，成为我国可持续发展领域的基本法。2014年，该法进行了修订。

在《环境保护法》的基础上，有关污染防治的立法逐步建立和完善。到目前为止，我国已经制定了《水污染防治法》、《大气污染防治法》、《固体废物污染环境防治法》、《环境噪声污染防治法》、《放射性污染防治法》和《海洋环境保护法》等单行的污染防治法，还制定了《环境影响评价法》等专项环境法。一些法律还进行了修订。这些立法对于防治环境污染，促进环境保护发挥了重要作用。

在自然资源立法方面，我国制定了《土地管理法》、《水法》、《森林法》、《草原法》、《矿产资源法》、《野生动物保护法》、《海域使用管理法》等法律，基本上涵盖了各类主要的自然资源，为各类自然资源的开发、利用和保护提供了基本的法律依据和指引。

在能源立法方面，我国制定了《煤炭法》、《电力法》、《节约能源法》、《可再生能源法》等法律，为传统能源与新能源的开发、利用、节约和保护提供了法律依据。

在其他一些特别领域，国家还制定了《防洪法》、《水土保持法》、《防沙治沙法》、《海岛保护法》、《清洁生产促进法》（2012年2月29日修改）、《循环经济促进法》等法律，审议通过了关于积极应对气候变化的决议。

（三）行政法规和部门规章比较完备

与基本的和主要的部门法相对应相配套，国务院制定了一批行政法规。国务院制定了针对建设项目环境管理、水污染防治、水土保持、化学品安全管理、农药使用管理、电磁辐射防治、野生动物保护、自然保护区、风景名胜区、野生植物保护、植物新品种保护、濒危野生动植物进出口管理、农业转基因生物安全管理、病原微生物实验室生物安全管理等方面的行政法规，对有关法律进行了细化或者补充。

国务院有关环境保护、资源管理、能源等部门，根据法律和行政法规，在本部门职责范围内，制定了大量的部门规章。

此外，国家标准化主管部门还颁布了大量与环境保护、资源管理、能源节约等相关的技术标准，其他一些主管部门颁布了不少行业标准，为可持续发展提供了相应的技术支撑。

（四）地方性法规规章不断增多

各个地方根据法律和行政法规，结合本地的实际情况，制定了相应的法规和规章。这些地方性法规和规章，既有综合性的立法，如《重庆市环境保护条例》、《深圳市环境保护条例》、《广西壮族自治区环境保护条例》等，也有专门性的立法，如《北京市节约用水办法》、《甘肃省林业生态环境保护条例》、《大连市循环经济促进条例》、《成都市节约用水管理条例》、《珠海市森林防火条例》等。

地方立法的创造性、科学性和人文性在不断增强。山东省立法机关出台了《山东省南水北调工程沿线区域水污染防治条例》，这是专门针对某项工程的立法，在我国地方立法史上尚属首次，为确保南水北调调水水质提供了法律保障。吉林省为在保护野生动物的同时维护人民群众的合法权益，出台了《吉林省重点保护陆生野生动物造成人身财产损害补偿办法》，规定如遇重点保护野生动物伤人，将由政府“埋单”。这些地方立法在国家立法的基础上进行了有益的探索和尝试，在促进环境保护和可持续发展的同时也充分体现了立法以人为本的思想。

（五）相关立法得到“绿化”

除了上述专门的环境立法外，近年来，我国还在其他领域的法律法规中增加规定环境保护的内容。1997年的《刑法》专列一节规定了破坏环境资源保护罪，并在其他章节规定了环境监管失职罪。《乡镇企业法》有多条规定涉及环境和资源保护，其第35条明确要求：“乡镇企业必须遵守有关环境保护的法律、法规，按照国家产业政策，在当地人民政府的统一指导下，采取措施，积极发展无污染、少污染和低资源消耗的企业，切实防治环境污染和生态破坏，保护和改善环境。”《农业法》也专设一章为“农业资源与农业环境保护”，规定“发展农业必须合理利用资源，保护和改善生态环境”（见该法第54条）。2007年3月16日颁布的《物权法》没有采用传统的“物”的概念，突破了“有体物”的范畴，将空间权、资源利用权、取水权等规定为物权类型，将其纳入《物权法》的调整范围，特别明确规定“不动产权利人不得违反国家规定弃置固体废物，排放大气污染物、水污染物、噪声、光、电磁波辐射等有害物质”（见该法第90条）。2009年通过的《侵权责任法》，作为民事基本法，设专章对环境污染侵权问题作出规定，为保护污染受害者的合法权益提供了有力的法律依据。

（六）积极加入可持续发展国际公约、条约与协定

除了国内立法，国际法也是我国可持续发展法律体系的重要组成部分。截至2010年，我国已参与并签署的有关环境与资源保护的国际条约与协定多达四十多项。[4]这些国际法律文件包括：《濒危野生动植物物种国际贸易公约》、《世界文化和自然遗产保护公约》、《保护海洋的联合国海洋法公约》、《保护生物多样性的生物多样性公约》、《控制消耗臭氧层物质的蒙特利尔议定书》、《削减温室气体排放的气候变化框架公约和京都协定书》、《控制危险废物越境转移及其处置巴塞尔公约》等。这些国际性文件，是我国参与国际可持续发展事业并为之作出重要贡献的集中体现。

以上六个方面的法制建设，为促进和保障我国经济社会可持续发展乃至全人类的可持续发展事业提供了有力的法律支撑。

二　可持续发展制度不断健全

随着可持续发展法律体系的形成建立，我国可持续发展的制度体系也不断健全和完善。

从关系上讲，法律体系是法律制度的外在表现形式，是制度的体系化和系统化，而法律制度存在于法律体系当中，是法律体系的内容要素。关于可持续发展法律制度的健全，我们从几个具体领域作一简要说明。

我国不断健全综合性可持续发展制度。比如，环境与发展综合决策机制正在逐步形成，国家主体功能区制度不断完善。根据国家“十二五”规划纲要，国家继续实施主体功能区战略，按照全国经济合理布局的要求，规范开发秩序，控制开发强度，形成高效、协调、可持续的国土空间开发格局。对人口密集、开发强度偏高、资源环境负荷过重的部分城市化地区要优化开发。对资源环境承载能力较强、集聚人口和经济条件较好的城市化地区要重点开发。对影响全局生态安全的重点生态功能区要限制大规模、高强度的工业化城镇化开发。对依法设立的各级各类自然文化资源保护区和其他需要特殊保护的区域要禁止开发。基本形成适应主体功能区要求的法律法规、政策和规划体系，完善绩效考核办法和利益补偿机制，引导各地区严格按照主体功能定位推进发展。

在环境保护领域，我国逐步建立健全了若干具体制度，形成了中国特色的环境保护法律制度体系。在环境管理方面的基本制度主要有环境影响评价制度、“三同时”制度、排污收费制度、排污许可证制度、总量控制制度、限期治理制度、政府环境保护责任制度、环境污染突发事件应急预案制度等，基本上覆盖了水污染、大气污染、噪声污染、固体废物污染等各个领域。

在自然资源方面，主要建立了以下两个方面的重要制度。一是自然资源权属制度，包括所有权制度和有偿使用制度。其中，建立了国家对矿藏、水流等重要自然资源的所有权制度，建立了土地的国家所有制和集体所有制，建立了自然资源有偿使用制度，通过有偿使用，开发利用自然资源的单位和个人依法缴纳相应的使用费。二是自然资源许可（证）制度，它是指在从事开发利用自然资源的活动之前，必须向有关管理机关提出申请，经审查批准，发给许可证后，方可进行该活动的一种管理措施，它是自然资源行政许可的法律化，是自然资源保护管理机关进行自然资源保护监督管理的重要手段。此外，还建立了自然资源的回收利用制度、生态补偿制度、档案制度、税收制度等一般性制度。针对一些特殊的自然资源，还建立了专门制度，如用水总量控制制度、能效标识制度等。通过这些制度的建立，有力地促进了自然资源的合理开发、高效利用和节约保护，有效地防治了可持续发展要素的浪费现象。

在生态保护领域，近年来，我国大力推进退耕还林（还草、还牧）、大江大河治理、防沙治沙、集体林权和国有林场改革等举措，初步建立了生态标识设计制度、区域流域生态补偿制度和自然保护区制度等一系列有利于生态治理、恢复和保护的制度。

在循环经济和清洁生产等专门领域，循环经济发展的制度初步形成，有利于减量化、再利用、资源化、清洁发展、安全发展、节约发展、绿色发展的制度正在形成完善之中。这些制度的创新和完善，既调动了企业和公众在可持续发展方面的积极性和主动性，也保障和规范了国家机关促进可持续发展的职能正常行使，为促进可持续发展领域的执法、司法、守法、法律监督和公众参与等奠定了基础。

此外，可持续发展的法律责任制度不断完善，刑事责任不断强化，行政责任日益规范，民事责任更加明确，政府在可持续发展方面的法律责任正逐步走向制度化和规范化。

三　可持续发展执法不断加强

可持续发展的执法，是各级政府和有关部门依照可持续发展领域的法律、法规的规定行使有关职权，从事环境、资源、能源管理的行为，其中包括对违反相关法律的行为实施行政处罚。行政机关不断强化可持续发展领域的执法活动，是我国经济社会又好又快可持续发展的重要保证。

改革开放30多年来，我国不断推进可持续发展领域的执法工作，在执法体制、执法能力和执法力度等方面均取得了显著成绩。

（一）执法体制方面

在执法体制建设方面，总体而言，在可持续发展的各个领域，包括环境保护、土地、矿产、水、森林、能源等方面，分别建立了纵横统一的监管体制，即纵向由不同层级政府及其职能部门在执法权限上进行分工，横向由主管部门统一负责，相关部门分工负责。

以环境保护执法体制为例。我国在横向上已经形成了环境保护部门统一监督管理，有关部门分工负责的环境保护管理体制；在纵向上已经形成了各级政府和各级部门分级负责的管理体制。我们还可以从国家环境保护主管部门的机构变迁来看待我国环境执法体制的完善。30年前，我国成立了国务院环保领导小组办公室，设在国家建委之下；1982年机构改革，又调整为城乡建设环保部下面的一个环境保护局；1984年，改名为国家环境保护局，隶属建设部；1987年改为独立的国家环境保护局，为直属国务院管理的副部级单位；1998年，国家环境保护总局成立，升为正部级单位；2008年，在大部制改革中，环境保护部成立，成为国务院组成部门。环境保护部的成立，对加强我国环境保护工作，推动经济社会又好又快发展，具有划时代的重要意义。环境保护的理念、战略和工作将更加全面深入地融入经济社会的发展全局，在决策源头形成强大的影响力，在更高层次更为有力地参与综合决策，推动宏观调控，促进发展方式的转变，推进科学发展，为建设生态文明提供强大的动力。

近年来，环保执法体制还进行了以下四个方面的改革：一是加强了中央对地方环境保护工作监管的力度，提高环境保护监管效率。主要的表现是设立了六大区域环境保护督查中心；二是为克服基层执法力量薄弱和执法难的现象，一些地方政府正在按照国务院的要求进行地方环境保护主管部门垂直管理的试点；三是为克服部门利益保护主义，正在强化责任制，如2006年国家环境保护总局和监察部出台了《环境保护违法违纪行为处分暂行规定》；四是按照2005年国务院《关于落实科学发展观加强环境保护的决定》、2007年《节能减排综合性工作方案》的要求，在一些领域建立了部门和区域之间的污染防治领导、节能领导等协调机制。

（二）执法能力方面

在执法能力方面，加强了国土资源、环保、水利、林业等与可持续发展密切相关领域的队伍和能力建设。健全了监察体制、监测网络和事故应急体系。提高了执法装备的技术水平，强化了对执法人员的培训和管理，提高了执法人员的素质，建设了一批思想好、作风正、懂业务、会管理的行政执法队伍。

（三）执法力度方面

在执法力度方面，各级政府及其有关部门强化了依法行政意识，加大了执法力度，严格执行环境、资源、能源和涉及经济社会可持续发展的法律法规。

以环境保护执法为例。近年来，环保部和地方各级环保部门对不执行环境影响评价、违反建设项目环境保护设施“三同时”制度（同时设计、同时施工、同时投产使用）、不正常运转治理设施、超标排污、不遵守排污许可证规定、造成重大环境污染事故，在自然保护区内违法开发建设和开展旅游或者违规采矿造成生态破坏等违法行为，进行了重点查处。特别是严格执行环境影响评价和“三同时”制度，对超过污染物总量控制指标、生态破坏严重或者尚未完成生态恢复任务的地区，暂停审批新增污染物排放总量和对生态有较大影响的建设项目；建设项目未履行环评审批程序即擅自开工建设或者擅自投产的，责令其停建或者停产，补办环评手续，并追究有关人员的责任。该举措被社会各界称为“环评风暴”，有力地遏制了环评违法行为，对促进环境保护产生了积极影响。区域限批的成果还在2008年修订的《水污染防治法》中以制度形式得到确认。环保部门还加大了对各类工业开发区的环境监管力度，对达不到环境质量要求的，限期整改。环保部门还加强了部门协调，完善了联合执法机制。

在加强对行政相对人执法力度的同时，各级政府及其职能部门还不断规范自身的执法行为，实行执法责任追究制，问责机制日益完善，从而加强了对执法活动的监督，保障了执法活动的规范化，维护了相对人的合法权益。

四　可持续发展司法日益强化

司法是可持续发展法治建设的重要环节，是推动经济社会可持续发展的不可替代的重要保障力量。在我国，推动可持续发展的司法保障机构主要是检察机关和审判机关。

（一）司法在可持续发展中的特殊功能

司法是社会公平正义的守护神。司法在可持续发展事业中，同样发挥着重要而独特的作用，具体表现如下：

首先，依法追究和惩治污染环境，破坏土地、森林、草原、矿产、生物等各类资源的违法犯罪行为，是刑事司法的重要使命。通过对各类环境资源刑事案件的侦查、公诉和审判，有力地维护国家环境资源能源等领域的管理秩序，促进依法管理。

其次，追究环境污染、生态破坏等侵权行为人的民事责任，确保侵权受害人的人身、财产权益及时得到全面有效的救济，是民事司法的重要职能。通过对环境资源类的侵权案件的调解审判，促进民事纠纷的有效解决，保护受害人的合法权益，维护社会和谐稳定。

最后，通过行政诉讼和反渎职等渠道，支持和监督政府及其有关部门在环境资源保护方面依法正确履行相应的职能，是行政审判和行政检察监督的重要工作。通过行使行政审判权和检察监督权，解决某些行政机关在执法方面的不作为和乱作为等问题，促使各级行政机关依法履行监管职能，切实保护生态环境、促进资源和能源的合理有效利用。

以上是司法在可持续发展事业中的独特功能。在加强可持续发展立法和执法的同时，应当更加重视可持续发展的司法工作。

（二）司法已成为可持续发展的重要保障

改革开放30多年来，党和国家一直高度重视司法对促进和保障可持续发展的作用，法院和检察院等司法机关积极履行为可持续发展保驾护航的司法职责，不断加强司法在可持续发展中的保障作用。

司法手段一直是加强环境保护工作的重要力量。最近连续几年来，《最高人民法院工作报告》和《最高人民检察院工作报告》，对如何运用司法手段支持和保障环境保护事业的发展，都有专门论述和精确分析。

2011年，在民事审判领域，各级法院共审结环境污染损害赔偿案件1883件，推动了一大批环境民事纠纷的解决，有力维护了受害者的人身和财产权益。在行政审判领域，全国法院收案统计显示，各级人民法院审结一审资源类行政案件24928件，同比上升7.36％；环保类行政案件2227件，同比上升19.41％。[5]这些行政案件的及时审理，全力维护行政相对人的合法权益，监督促进行政机关依法行政，积极引导人民群众合法理性表达利益诉求，有效维护了行政管理秩序和社会和谐稳定。

在刑事审判领域，2009年，各级法院新收环境资源犯罪案件10767件，其中盗伐林木案件3724件，滥伐林木案件3176件，非法占用农用地案件1027件，上述三类案件约占环境资源犯罪案件的4/5（如图2-1所示）。与此同时，重大环境污染案件、非法采矿案件和非法收购、运输、加工、出售国家重点保护植物、国家重点保护植物制品案件增长迅猛，同比分别增长70.00％、42.14％和38.67％。[6]面对环境资源领域犯罪案件上升势头，各级法院精心组织、依法审理、严厉打击，坚决遏制环境资源犯罪的蔓延。

2009年8月，江苏省盐城市盐都区人民法院以投放危险物质罪判处盐城市“2·20”特大水污染事件被告人胡文标有期徒刑10年。这是人民法院首次对故意违法排放污染物、造成重大环境污染事故发生的被告人，依法以投放危险物质罪追究刑事责任。这一案件对于从严惩治环境资源犯罪，进一步加强对环境资源的司法保护具有重要意义。人民法院通过对环境资源刑事案件的审理，有力地惩治了破坏资源、污染环境的犯罪行为，促进了经济、社会和环境的可持续发展。

2010年，最高人民法院制定了《关于为加快经济发展方式转变提供司法保障和服务的若干意见》，对妥善审理相关案件提出要求，积极为加快转变经济发展方式提供司法保障。特别是依法惩治破坏资源、污染环境的犯罪行为，制定审理油污损害赔偿案件司法解释，探索建立环境公益诉讼制度，推动地方法院设立环保法庭，依法促进生态文明建设。

2011年，最高人民法院重点开展了水资源司法保护专项工作。贯彻实施《关于审理船舶油污损害赔偿纠纷案件若干问题的规定》，完善统一油污损害赔偿纠纷审理规则。加强对油污案件的调处力度和审判指导，妥善处理了杰斯航运“NOBEL”轮、“希尔瓦保罗”轮、“塔斯曼海”轮等一批油污损害赔偿案件，有序指导环渤海湾地区法院积极稳妥受理海上污染案件。探索建立跨行政区域水资源司法保护机制，加快与环保、海洋等行政执法相协调的机制建设。推动环境公益诉讼制度的构建，从诉讼程序上解决水资源司法保护的瓶颈问题。[7]

检察机关在服务经济社会发展大局，保障可持续发展方面也发挥着重要作用。适应经济社会发展的新形势新要求，进一步完善、落实服务大局的措施。会同有关部门开展国土资源领域腐败问题治理工作，立案侦查土地和矿产资源审批出让、开发利用、征地补偿等环节的职务犯罪案件1248件。在近年查办涉农职务犯罪、查办危害能源资源和生态环境渎职犯罪专项工作基础上，建立常态化机制，及时依法查办相关犯罪。依法惩治造成重大环境污染和破坏生态资源的犯罪，保障生态文明建设和绿色经济发展。[8]

可以预见，随着我国法律体系的不断完善和法律制度的不断健全，随着政府依法行政水平的不断提高，随着公众法治意识的不断增强，司法在推动我国经济社会可持续发展方面必将发挥更大作用。

五　可持续发展监督机制不断健全

法律监督又称法制监督，有广义、狭义两种理解。狭义的法律监督是指有关国家机关依照法定职权和程序，对立法、执法和司法活动的合法性进行的监察和督促；广义的法律监督是指由所有的国家机关、社会组织和公民对各种法律活动的合法性所进行的监察和督促。本报告所指的法律监督是指广义的法律监督。需要说明的是，我们所讲的法律监督是对法律实施过程特别是其中违反法律的情况和行为所进行的监督，不包括对立法活动的监督，而只是对法律实施情况的监督。

从监督主体来看，法律监督可以分为三类。一是国家机关的监督。包括国家权力机关、行政机关和司法机关。这种监督是以国家的名义进行的，具有法律强制力，在一国的法律监督体系中处于核心地位。二是社会组织的监督。包括各政党、社会团体、群众组织和企业、事业单位。这种监督不同于国家机关的监督，它不以国家名义进行，不具有法律效力。但是它有组织性、广泛的代表性，因而是监督体系中的重要力量。三是公众的监督。按照人民主权原则，每个公民是政治权利的主体和国家的主人，因而每个人都可以成为监督主体。这种监督广泛、直接而具体，其作用不可忽视，是法律监督体系的基础。

从监督过程或者时间来看，法律监督包括事前监督、事中（日常）监督和事后监督三个阶段的监督，重点是事前和事中（日常）监督。

从法律监督的宗旨与目的来看，应当将国家机关及其公职人员作为重点监督对象。因为历史的经验表明，对民主法治最大的威胁和破坏因素主要不是来自社会团体和公民个人，而是来自公权力的拥有者即国家机关及其公职人员。法律监督是针对公权力的拥有者和运用者而设计的一种防范机制。因此，法律监督的主要客体是国家机关及其公职人员的各种公务活动，即公权力的拥有者与运用者具体操作公权力的行为。当然，在可持续发展领域，对任何主体实施的各种违法行为，包括环境违法行为、土地违法行为、水事违法行为等，均属于法律监督的重要对象。

法律监督机制是法治建设的重要环节，加强对可持续发展领域的监督，是可持续发展法治建设的客观要求和重要工作。目前，我国在政党监督，人大、政协监督，行政监督和社会监督等方面的监督机制正在不断健全和完善。

在政党监督方面，包括中国共产党的监督和民主党派的监督。中国共产党在加强政党监督和权力监督方面，做了一些有益的尝试。中组部在2007年下发的《体现科学发展观要求的地方党政领导班子和领导干部综合考核评价试行办法》中，建立了新的干部考核评价指标体系，将资源消耗、环境与资源保护等方面的统计数据和评价意见列入其中。将可持续发展方面的指标纳入考核评价机制，是我国党政领导干部考核监督机制的重大进步。

在人大监督和政协民主监督方面，全国人大常委会加强了法律实施的监督工作。2007年，《各级人民代表大会常务委员会监督法》（以下简称《监督法》）实施，这是我国社会主义民主法律制度和人大制度发展的重要标志。它对于各级人大常委会依法行使监督职权，健全监督机制，改进监督方式，加强监督工作，增强监督实效，更好地发挥人民代表大会制度的特点和优势，具有重大而深远的意义。此外，全国人大还不定期开展专项执法大检查，推动各级政府采取有力措施，切实落实全国人大审议通过的有关法律和国家节能减排目标的完成。地方各级人大也加强了对环境、资源、能源等可持续发展领域执法的定期检查。全国政协也加大了对可持续发展领域的民主监督工作。

在党纪监督和行政监督方面，各级纪检、监察机关按照中国共产党的纪律检查规定和《行政监察法》、《环境保护违法违纪行为处分暂行规定》等法规规章的要求，督促有关主管部门依法履行职责和查处违法渎职行为。

在社会监督方面，公众、社会团体和新闻媒体等都发挥了重要作用。针对环境问题日益严峻的现实，广大人民群众和社会组织积极参与，检举和揭发各种环境违法行为，推动环境公益诉讼。新闻媒体坚持职业道德，揭露了一批环境违法违纪现象。有关主管部门也为公众的社会监督积极创造有利条件。譬如，在环境保护监督工作中，实行了环境质量公告制度，国家环保部门定期公布各省（区、市）有关环境保护指标，发布城市空气质量等环境信息，及时发布污染事故信息，为公众参与创造了有利条件。国家环保部门还依法要求企业强制性公开有关环境信息，并积极引导企业承担环境社会责任。对涉及公众环境权益的发展规划和建设项目，主管部门通过听证会、论证会或社会公示等形式，广泛听取公众意见，接受社会各方监督。

监督制度的建立和完善，对于促进可持续发展立法和决策的科学性、民主性，督促各级政府和各有关部门依法行政，做好环境保护和资源能源管理工作，监督各级司法机关公正司法，依法开展环境、资源、能源等领域的检察和审判工作，起到了重要的推动作用。

第二节　我国可持续发展法治建设面临的形势与问题

必须清醒地认识到，我国可持续发展法治建设在取得巨大成就的同时，也面临着严峻的形势和挑战，法治建设还存在不少难以适应经济社会可持续发展的问题，需要引起高度重视，并着力加以解决。

一　面临的形势

我国可持续发展法治建设面临的形势是多方面的，在环境、资源、能源和气候变化等领域面临的形势尤为严峻。这些领域，已经成为影响制约我国经济发展方式转变和可持续发展的突出因素。

（一）环境污染

我国环境保护虽然取得积极进展，但环境形势严峻的状况仍然没有改变。《2012年中国环境状况公报》表明，2012年，全国环境质量状况总体保持平稳，但形势依然严峻，面临许多困难和挑战。一是全国水环境质量不容乐观。长江、黄河、珠江、松花江、淮河、海河、辽河、浙闽片河流、西南诸河和西北诸河十大流域的国控断面中，Ⅰ—Ⅲ类、Ⅳ—Ⅴ类和劣Ⅴ类水质的断面比例分别为68.9％、20.9％和10.2％。珠江流域、西南诸河和西北诸河水质优，长江和浙闽片河流水质良好，黄河、松花江、淮河和辽河为轻度污染，海河为中度污染。在监测的60个湖泊（水库）中，富营养化状态的湖泊（水库）占25.0％，其中，轻度富营养状态和中度富营养状态的湖泊（水库）比例分别为18.3％和6.7％。在198个城市4929个地下水监测点位中，优良、良好、较好水质的监测点比例为42.7％，较差、极差水质的监测点比例为57.3％。二是全国近岸海域水质总体一般。一、二类海水点位比例为69.4％，三、四类海水点位比例为12.0％，劣四类海水点位比例为18.6％。四大海区中，黄海和南海近岸海域水质良好，渤海近岸海域水质一般，东海近岸海域水质极差。9个重要海湾中，黄河口水质优，北部湾水质良好，胶州湾、辽东湾和闽江口水质差，渤海湾、长江口、杭州湾和珠江口水质极差。三是全国城市空气质量执行新标准后达标率降低。2012年，325个地级及以上城市环境空气质量仍执行《环境空气质量标准》（GB3095—1996），据此评价，达标城市比例为91.4％，但执行《环境空气质量标准》（GB3095—2012）后，达标城市比例仅为40.9％；113个环境保护重点城市环境空气质量达标城市比例为88.5％，按环境空气质量新标准评价，达标城市比例仅为23.9％。四是农村环境问题日益显现。随着工业化、城镇化和农业现代化不断推进，农村环境形势严峻。突出表现为工矿污染压力加大，生活污染局部加剧，畜禽养殖污染严重。全国798个村庄的农村环境质量试点监测结果表明，试点村庄空气质量总体较好，农村饮用水源和地表水受到不同程度污染，农村环境保护形势依然严峻。[9]此外，近年来，突发性的环境污染事件呈现多发、频发、易发和重发的特点。

总体来说，旧的环境污染尚未消除，新的环境问题接踵而至。发达国家上百年工业化过程中分阶段出现的环境问题，在我国短期内集中出现，呈现结构型、复合型、压缩型的特点。环境污染和生态破坏造成了巨大经济损失，危害群众健康，影响社会稳定和环境安全。未来一段时期内，我国人口将继续增加，经济总量将不断扩大，环境保护面临的压力越来越大。

（二）资源紧张

近年来，随着经济社会快速发展，我国面临的资源形势越来越紧张。自然资源总量有限，总体供需矛盾依然突出，资源破坏现象依然发生，资源利用率依然不高，资源消耗浪费现象严重，部分战略性资源出口较大，国内保护机制不健全，合理的资源价格形成机制还没有完全建立，资源节约和保护工作任重道远。

以水资源为例。人多水少、水资源时空分布不均是我国的基本国情水情，发展需求与水资源条件之间的矛盾十分突出。目前我国用水总量已经突破6000亿立方米，占水资源可开发利用量的74％，但全国缺水量仍达500多亿立方米，近2/3城市不同程度的缺水。当前我国正处于城镇化、工业化、农业现代化加快发展阶段，人口仍呈增长趋势，粮食主产区、城市和重要经济区、能源基地等用水增长较快，工程性、资源性、水质性缺水长期并存，加之受全球气候变化影响，水资源问题更加突出。[10]近年来，我国多个地区出现严重干旱，2010年，原本水资源丰富的长江中下游地区出现大旱，西南地区发生特大干旱，多数省区市遭受洪涝灾害。[11]2011年上半年，长江中下游多个省份先是大旱，紧接着又是洪涝灾害。这些事件的发生，给我国的水资源问题敲响了警钟，对我们加强水资源开发、利用、节约和保护及相关立法工作提出了更高的要求。中共中央国务院《关于加快水利改革发展的决定》明确指出，水资源供需矛盾突出仍然是可持续发展的主要瓶颈。2012年国务院《关于实行最严格水资源管理制度的意见》进一步指出，当前我国水资源面临的形势十分严峻，水资源短缺、水污染严重、水生态环境恶化等问题日益突出，已成为制约经济社会可持续发展的主要瓶颈。

（三）能源问题

在我国目前的发展阶段，能源结构以煤为主，清洁能源和可再生能源在能源消费结构中所占比重不高，部分能源项目的无序开发和重复建设现象突出，能源利用效率仍然较低，能源需求还将继续增长。国际能源形势风云变幻，对国内能源需求关系也产生了一定的影响。

根据法律规定，能源性矿产资源（包括煤炭、石油、天然气和水等能源资源）属于国家所有，但在这些能源资源的开发利用中普遍存在事实上的地方所有、企业所有等谁占有谁所有的现象，致使国家所有权虚化。国家作为所有权主体既没有从能源开发利用收益中获得足够的回报，又未能很好遏制能源开发利用秩序混乱的局面。

过去一段时间以来，国内部分能源产品价格持续走高，涨价后企业增加的成本最终都转嫁到消费者身上，在社会上引起一些不满情绪。所以，在加强能源开发、利用和节约的同时，如何把通过能源涨价增税增加的公共财政返利于民，减轻普通消费者的能源消费压力，促进能源公平，也是今后需要解决的难题。

由于能源使用而带来的气候变化问题以及控制温室气体排放问题所面临的巨大压力和特殊困难，也是我国实现可持续发展的重大制约因素。

（四）气候变化

全球气候变化已是不争的事实。目前国际社会关注的气候变化，主要是指由于人为活动排放温室气体造成大气组成改变，引起以变暖为主要特征的全球气候变化。气候变化是人类社会可持续发展面临的重大挑战。

气候变化导致灾害性气候事件频发，冰川和积雪融化加速，水资源分布失衡，生物多样性受到威胁。气候变化还引起海平面上升，沿海地区遭受洪涝、风暴等自然灾害影响更为严重，小岛屿国家和沿海低洼地带甚至面临被淹没的威胁。气候变化对农、林、牧、渔等经济社会活动都会产生不利影响，加剧疾病传播，威胁经济社会发展和人民群众身体健康。据政府间气候变化专门委员会报告，如果温度升高超过2.5℃，全球所有区域都可能遭受不利影响，发展中国家所受损失尤为严重；如果升温4℃，则可能对全球生态系统带来不可逆的损害，造成全球经济重大损失。

我国人口众多、气候条件复杂、生态环境脆弱，最易遭受气候变化不利影响。气候变化对我国的影响主要集中在农业、水资源、自然生态系统和海岸带等方面，可能导致农业生产不稳定性增加、南方地区洪涝灾害加重、北方地区水资源供需矛盾加剧、森林和草原等生态系统退化、生物灾害频发、生物多样性锐减、台风和风暴潮频发、沿海地带灾害加剧、有关重大工程建设和运营安全受到影响。[12]2009年和2010年，我国受到了严重的气候灾害侵袭。2009年遭受了夏季高温和冬季多年不遇低温的袭击；2009—2010年，西南地区发生了有气象记录以来最为严重的秋冬春持续特大干旱。2010年入汛后华南、江南地区连遭14轮暴雨袭击；北方和西部地区连遭10轮暴雨袭击；多地高温突破历史极值。气象灾害的异常性、突发性、局地性十分突出，极端气象事件多发偏重，并引发其他严重的自然灾害，造成重大人员伤亡和经济损失。[13]

我国作为全球最大的发展中国家，尚未完成工业化和城镇化的历史任务，发展很不平衡。2010年人均国内生产总值刚刚超过2.9万元人民币，按照联合国的贫困标准，还有上亿贫困人口，发展经济、消除贫困、改善民生的任务十分艰巨。[14]在这种情况下，适应和应对气候变化面临的压力更大、任务更重。

（五）我国正处于加快转变经济发展方式的关键时期

当前是全面建设小康社会的关键时期，是深化改革开放、加快转变经济发展方式的攻坚时期。全面建设小康社会，不仅包括经济建设、政治建设、文化建设、社会建设，还包括生态环境建设，使整个社会走上生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路。

加快转变经济发展方式是我国经济社会领域的一场深刻变革，必须贯穿经济社会发展全过程和各领域。按照国家“十二五”规划纲要的要求，加快转变经济发展方式，必须坚持把建设资源节约型、环境友好型社会作为加快转变经济发展方式的重要着力点。深入贯彻节约资源和保护环境基本国策，节约能源，降低温室气体排放强度，发展循环经济，推广低碳技术，积极应对气候变化，促进经济社会发展与人口资源环境相协调，走可持续发展之路。[15]

今后，随着经济总量不断扩大和人口继续增加，面对加快转变经济发展方式、全面建设小康社会的客观要求，加强环境保护的压力更大，合理开发利用资源的任务更艰巨，有效利用节约能源的工作更繁重，积极应对气候变化控制温室气体排放的要求更严格。总之，落实科学发展观、加快转变经济发展方式、推动经济又好又快可持续发展面临新的任务。这些，都对我国可持续发展法治建设提出了新的挑战和新的要求。

二　存在的问题

面对环境、资源、能源和气候变化等方面的严峻形势，我国可持续发展法治建设还不能完全顺应和有效应对上述形势，法治建设自身在立法、执法和司法等方面还存在一些问题和不足，需要加以解决和完善。

（一）立法方面

中国特色社会主义法律体系形成后，如何适应经济社会发展和社会主义民主法制建设的需要，继续加强立法工作，提高立法质量，完善中国特色社会主义法律体系，依然任重道远，是摆在我们面前的一个重大课题。

立法工作任务依然艰巨而繁重。社会实践是法律的基础，法律是实践经验的总结。社会实践永无止境，立法工作也要不断推进。建设中国特色社会主义是一项长期的历史任务，完善中国特色社会主义法律体系也是一项长期的历史任务，必须随着中国特色社会主义实践的发展而发展。更何况中国特色社会主义法律体系本身就不是静止的、封闭的、固定的，而是动态的、开放的、发展的。新形势、新实践、新任务给立法工作提出了新的更高的要求。

这是因为：其一，我国正处在深刻变革的历史进程中，在前进的道路上会遇到这样或那样的新情况新问题，有些是可以预料的，有些是难以预料的，既要解决当前面临的突出问题，又要建立有利于科学发展的体制机制，改革发展稳定的任务依然艰巨，立法工作的任务不会减少，难度也不会降低。其二，我国经济社会发展已进入“十二五”时期，中央提出要牢牢抓住和用好重要战略机遇期，确保科学发展取得新的显著进步，确保转变经济发展方式取得实质性进展，我们的立法工作如何围绕“十二五”时期经济社会发展目标任务，从制度上、法律上推动中央重大决策部署的贯彻落实，有大量工作要做。其三，随着社会主义民主政治的深入发展，人民政治参与积极性不断提高，权利意识越来越强，利益诉求越来越具体，参与立法的愿望越来越高，这对做好立法工作提出了更高的要求。还要看到，我们的法律体系虽然已经形成，但本身并不是完美无瑕的，这当中既有一些现行法律需要修改的问题，也有部分配套法规急需制定的问题，还有个别法律尚未出台的问题，这主要是由于立法条件尚不成熟、各方面的认识不尽一致，需要在实践中继续探索、积累经验。[16]

立法方面存在的问题主要表现在以下六个方面：[17]

一是宪法有关规定还不完善。我国《宪法》中仅仅规定了国家的环境保护职责，而没有对公民环境权作出规定。确认和保障环境权，是环境保护的第一项重要任务，也是环境保护的首要目标。《宪法》中没有规定人的环境权，在很大程度上影响了公众的环境权益和国家的可持续发展。

二是有的立法质量还有待提高。有的环境法律缺乏力度，原则性的要求多，明确而有力的规定少，缺乏可操作性。立法时由于部门之间扯皮等原因，对相当一部分条款不得不做模糊处理，这就导致某些环境法律规定对可持续发展既无大错亦无大用，被人戏称为“豆腐法”。更为重要的是，我国现行可持续发展方面的法律在相当程度上存在着体制、机制与法制相脱节的问题，一些法律在实质内容上既不解决执法的体制和机构设置，也不解决执行法律所需要的经费，又不直接涉及有利于可持续发展的经济政策，就使法律实效大打折扣。

三是存在立法空白，有的重要领域无法可依，可持续发展法治建设的步伐有待加快。在土壤污染、化学物质污染、生态保护、遗传资源、生物安全、臭氧层保护、核安全、环境损害赔偿和环境监测等方面，还没有制定出法律或行政法规；在环境技术规范和标准体系上，也还存在着一定的规范空白。

四是法律修改工作较为迟缓。亟须在科学发展观的指导下，对现行可持续发展法律进行后评估，发现法律存在与当前形势不相适应的问题，抓紧研究修改，以增强法律的实效性。

五是配套法规的制定跟不上法律实施的需要。比如，在已经公布的28部环境资源方面的法律中，授权性规范共计140多条，而目前已经制定出来的配套行政法规和规章加起来尚不足百部，平均完成率不足70％。另外一个突出问题是，很多配套的法规和规章是在法律实施很长时间以后才姗姗出台，而不是与法律同步实施，这显然也不利于法律很好地发挥作用。

六是立法程序的民主化有待进一步提高。一些与人民群众切身利益紧密联系、社会公众关注度较高的立法，吸收社会公众参与立法过程的程度还不高，参加立法听证会的代表的广泛性有待进一步提高。

另外，我国的立法体制也不能完全适应可持续发展的需要，突出表现在立法工作中的“部门立法”色彩浓厚。例如，授权行政主管部门起草草案的做法，造成立法行为各自为政，立法工作成为政府部门之间争权夺利的“主战场”。进而出现立法工作封闭神秘化、部门权力擅自扩张和部门利益法定化、无问责规定和职责虚无化、漠视关联部门和公众的利益、行政强权化和司法救济简单化。[18]

当然，以上所指问题都是可持续发展法治建设工作前进中的问题，这些问题只能通过深化立法工作改革加以解决。随着科学发展观的贯彻落实和法治建设的不断深入，我国立法机关将不断解决这些问题，坚定不移地走中国特色的可持续发展法治建设道路。

从全国人大及其常委会的角度来看，要充分发挥最高国家权力机关的作用，依法行使国家立法权，加强对立法工作的组织协调，督促有关方面认真研究解决立法中涉及的重大问题，创新立法工作思路，完善立法工作机制，加强立法工作机构和队伍建设，不断提高立法工作的质量和水平。[19]

（二）执法方面

“徒法不足以自行”，法律的生命力在于实施。中国特色社会主义法律体系的形成，总体上解决了有法可依的问题。在这种情况下，有法必依、执法必严、违法必究的问题就显得更为突出、更加紧迫，这也是广大人民群众普遍关注、各方面反映强烈的问题。

近年来，我们重视可持续发展法制建设，加强了环境资源与能源管理。但是，实践中有法不依、执法不严、违法不究的现象还比较普遍，对可持续发展领域违法处罚力度不够，违法成本低、执法成本高、守法成本高。执法管理体制未完全理顺，执法能力较薄弱，部分执法人员的执法行为不规范，对执法活动的监督还不完全到位。一些地方对环境资源与能源方面的监管不力，甚至存在地方保护主义。比如在环境执法领域，有的地方不执行环境标准，违法违规批准严重污染环境的建设项目；有的地方对应该关闭的污染企业下不了决心，动不了手，甚至视而不见、放任自流；还有的地方环境执法受到阻碍，使一些园区和企业环境监管处于失控状态。这种状况不改变，环境污染和资源破坏现象就不可能得到根本治理。

1.执法体制不顺

与可持续发展密切相关的各个领域，包括环境保护、国土资源管理、水资源管理等，均实行主管部门统一管理和相关部门分工负责相结合的管理体制。这种体制本身具有很多优势，但在实际运行中却存在不少问题。相关部门的“分管”与主管部门的“统管”之间，职责交叉、重叠甚至冲突的情形时有发生，执法部门的正常执法活动还会受到一些产业主管部门甚至政府的不正常干扰。这极大地影响了执法效果。

以环保执法体制为例。目前，环保实行以块为主、条块结合的行政体制，由于人、财、物都属于地方，受制于地方，就不得不听之于地方。作为地方政府的职能部门，环保部门行使权力的首要依据并非法律，而是地方政府首长的意志及其制定的地方政策。地方各级环保局局长“顶得住的坐不住”的现象就是现有体制下环保执法困境的真实写照。[20]因此，在行政执法中受地方人为因素干扰多，特别是在地方保护的背景下，人为的强制干扰因素就更多。在现行行政体制下，环保部门可谓进退两难，基层环保部门的人财物均属于地方政府任免、控制、支配，因此环保部门对地方政府指令只能言听计从，虽然环保部门是行政执法主体，但环保部门的检查权往往被各类的“土政策”阻挡，责令重污染企业的停产治理或限产治理等建议，常常不被地方政府采纳和批准。[21]比如，2010年，安徽蚌埠伊诺华轮胎有限公司在未进行环评的情况下，私自上马了一个锅炉项目。安徽省固镇县环保局执法人员赶去检查，并发现这家企业在缴纳排污费方面存在一些问题，违反了排污费征收相关条例。不料固镇县委组织部突然下发通知，以“影响了发展环境和招商环境”为由，对固镇县环保局6名工作人员予以集体停职。[22]这一事件在社会各界引起轩然大波。环保局检查未经环评违规上马的项目，这种执法精神理应受到表彰。但固镇县反而对合法的执法行为进行打击，这表明了地方党政领导对正常环保执法的不当干预，这种干预的背后，反映了一些地方政府为追求经济发展而罔顾环境的观念，也反映了目前执法体制存在的问题。

2.执法能力不足

执法人员数量不足、素质不高。以环保执法队伍为例。在四川，环境监察总队仅有三十余人，而实际工作量应该需要100人完成。陕西省蓝田县环保局正式编制只有5人，其余人员则为不具有执法权的工人身份。以上这些还是环保部门的绝对人数，如果排除行政事务性工作人员，执法人员的数量相对来说就更少。[23]除了人员数量不足外，环保部门工作人员的素质也难以保障。很多地方的基层主管部门缺少专业执法人员，或者执法人员的素质较低。四川省有的地方环保部门没有人会使用水污染监测仪器。在辽宁省沈阳市某区，环保局工作人员表示，该局懂得环境执法的人员非常少。[24]

3.执法投入不足，执法技术水平有限

环境、国土、水利、矿产等领域行政执法的成本是非常高的，除人员经费、办公经费外，最主要的还有技术设备、人员培训等费用，特别是购买各种仪器设备，成本比较大，但如果没有相应仪器设备，行政执法将成为不可能完成的任务。据一项研究表明，环境行政执法的经费与经费预算需求相比，总体缺口40％，其中监督执法经费、仪器设备购置经费、基础设施经费缺额较大，缺口率分别为50.8％、104.5％和146.2％，难以保障各项环保工作的需要。环保部长周生贤也曾多次说到，一些基层环保局的设备甚至连中学实验室都不如，发生污染事故后，环保执法人员只能靠鼻子去闻。如此看来，环境行政执法投入不足，无法配备相应的技术设备，严重制约环境行政执法的效果。

4.执法力度有限，“违法成本低”现象普遍存在

以环境行政处罚为例。在环境行政处罚实施中，使用最多的手段是罚款，而我国环境保护法律关于罚款的规定，绝大多数采用最高限额制，即规定某种违法行为的最高处罚额度。其中最重的罚款是针对水污染事故的处罚。根据《水污染防治法》第83条的规定，对造成一般或者较大水污染事故的，按照水污染事故造成的直接损失的20％计算罚款；对造成重大或者特大水污染事故的，按照水污染事故造成的直接损失的30％计算罚款。与以前的最高限额处罚相比，按损失比例处罚相对来说处罚力度要大一些，但在实际处罚的过程中，受各方面因素影响，处罚的数额仍然不高。以紫金矿业集团股份有限公司（下称“紫金矿业”）重大水污染事故为例。紫金矿业是国内最大的黄金生产企业，有中国第一大金矿之称，位列全球500强。紫金矿业年报显示，公司2009年利润达50亿元。2010年7月3日和7月16日，紫金山金铜矿湿法厂先后两次发生含铜酸性溶液渗漏，造成汀江重大水污染事故，直接经济损失达3187.71万元。事故发生后，福建省环保厅对该环境污染事件开出了中国环境处罚历史上最大一笔罚单，重罚“紫金矿业”956.313万元人民币，并责令其采取治理措施，消除污染，直至治理完成。[25]这一处罚与该企业造成的经济损失（姑且不论生态环境损失）相比，明显偏低，而与企业每年的经济收益相比，更是九牛一毛。正是因为行政处罚力度不够，企业在经过损益计算后并不在乎罚款，所以出现了所谓“违法成本低”现象。

（三）司法方面

在司法方面，还存在一些与可持续发展的要求不相适应的方面，包括司法观念、司法体制和司法能力建设等。

1.司法观念方面

有的司法机关和司法工作人员仍然抱着消极司法、被动司法的观念，不能积极主动地通过司法审判工作和检察工作来推动经济社会可持续发展。有的司法机关认为司法工作要为“地方经济保驾护航”，不惜牺牲环境利益来促进经济增长，最后演变成为某些环境违法行为“保驾护航”，成为违法排污者的“保护伞”。

2.司法体制方面

在实践层面，司法机关的人、财、物均在很大程度上受制于地方政府，在中国司法机关还不能独立于地方政府的前提下，各级人民法院在受理环境纠纷案件时一定会看政府的脸色或者当事人背景后行事，这也造成大量环境污染被害人或因案件不被法院受理而加入“上访”行列，或因判决不公而不断申冤；更有甚者采用极端手段暴力抗法或者暴力抗污，这些常常为日后群体性事件的爆发埋下了隐患。而所有社会矛盾，不管是否属于司法处理的范畴，最后又都交给司法机关来处理，导致法院不堪重负，不得不采取一些回避措施。《山东省高级人民法院新类型、敏感、疑难案件受理意见（试行）》是最为直白和典型的例子。该意见对新类型、敏感、疑难案件的慎重受理、适时立案、上下协调和统筹兼顾的原则，以及一般不予受理、应当谨慎受理和可以不予受理的不同措辞，将环境纠纷的当事人拒之门外。[26]行政处罚案件难以得到有效执行的现象也在一定范围内存在，有些地方的环保部门面临行政处罚案件不能被司法部门受理的尴尬局面。[27]这些现象的存在，并不是简单的法院是否立案受理的问题，而是涉及整个社会矛盾的调处机制问题，属于社会系统工程，单靠司法机关是难以从根本上解决问题的。

3.司法能力建设方面

最大的问题是司法能力不足，司法人员相关专业知识不足。过去法官的来源主要是军转干部、社会考干和调干，进入法院后不能适应审判工作的需要。而即使是科班出身的法学院毕业生，很多也没有专门学习过可持续发展方面的法律知识。比如，环境资源法作为可持续发展领域最主要的法律部门，在法学教育中就处于边缘地带，很多高校的法学专业均没有将环境资源法学纳入学生必修的课程范畴。这必然影响可持续发展法律知识的普及。

（四）法律监督方面

除了立法、执法和司法方面存在的问题外，法律监督机制的不畅和薄弱也是影响可持续发展的重要因素。

从整个国家机关的监督体系来看，监督主体和部门很多，但缺乏科学的配合与协调，整个体系难以形成完整的闭合系统，监督机构重叠，监督成本昂贵。

从国家权力机关的监督来看，主要存在以下四个方面的问题：

一是人员配置不够适应。《监督法》第2条第1款规定行使监督权的主体是各级人大常委会。但从目前现状看，作为监督主体的地方人大常委会的力量单薄，人员偏少、年龄偏大，知识结构、专业结构不合理，很难承担监督法赋予的重任。

二是程序执行不够到位。《监督法》的显著特点就是对听取和审议“一府两院”专项工作报告等几项主要监督形式作出了较为严格的程序规定，从而保障人大常委会监督工作有效实施。但在工作实践中，这些程序执行起来难以全部到位，出现部分缺失。比如《监督法》规定的一些时间要求，在实践中往往难以做到。

三是监督体制不够顺畅。目前，影响人大常委会行使监督权的体制性障碍仍然存在，一定程度上制约了《监督法》的有效实施。现实中，“以党代政、党政不分”现象依然存在。有的地方党委、政府共同决策政务事项，联合下发文件。在基层，更是党委直接介入经济社会活动，包揽政府事务，人大无法开展监督。[28]尤其是在环境保护、国土资源等社会热点领域，人大监督面临的压力更大。

四是监督手段不够完善。尽管《监督法》规定了人大常委会拥有质询、特定问题调查、撤职等刚性监督职权，但现行的主要由党委来选拔、任用、管理干部的体制，使人大常委会难以有效行使；此外，《监督法》硬性规定人大常委会监督情况必须向社会公开。但法律对如何公开、怎样公开，公开是否有范围、有无程序性限制等却没有明文规定，使得公开原则在实践操作中“打了折扣”。诸如执法检查中发现的比较敏感的因执法不到位而导致民生、环保受影响的问题，一旦公布，可能引发社会对政府的不满，甚至被引为行政诉讼的证据；若不公布，则人大常委会违法。由此可见，人大的监督工作犹执一把双刃剑。[29]

从社会监督来看，公众与社会的力量没有充分有效地调动和展现出来。以环保领域为例。一方面，公众参与能力明显不足，法律也未提供完善的制度支持，甚至可能受到政治上的压制，这使得公众无法全面、大胆、深入地参与环保公益事业。相反，本应支持政府的环保参与者最终成为环境污染群体性事件的参与者。另一方面，由于社会监督机制不完善，环保法律实施过程中信息收集和反馈机制不完备，新闻媒体的作用受到现有体制的制约，因此社会监督也未发挥应有的作用。在经济发展的欢声中，我们很少能够看到媒体对违法排污行为的深度曝光或者对不实环境信息予以质疑的报道。[30]

总之，为了克服上述问题，为了保障可持续发展战略的顺利实施，法治建设还有很多工作需要继续努力。一方面还需要继续制定和完善与环境、资源和能源等相关的法律法规；另一方面要把执法和司法放在更加突出的位置，严格执法和司法，健全权力机关的监督机制。当然，还要加强可持续发展方面的社会监督，提高全社会的守法意识和守法程度。

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[1]吴邦国：《在形成中国特色社会主义法律体系座谈会上的讲话》，人民网（http://theory.people.com.cn）。

[2]同上。

[3]王灿发：《环境法的辉煌、挑战及前瞻》，《政法论坛》2010年第3期。

[4]王灿发：《环境法的辉煌、挑战及前瞻》，《政法论坛》2010年第3期。

[5]参见《人民法院工作年度报告（2011年）》。

[6]参见《人民法院工作年度报告（2009年）》。2010年和2011年的《人民法院工作年度报告》未见对环境资源类刑事案件的专门统计，特此说明。

[7]参见《人民法院工作年度报告（2011年）》。

[8]参见曹建明《最高人民检察院工作报告——2011年3月11日在第十一届全国人民代表大会第四次会议上》。

[9]参见《2012年中国环境状况公报》。

[10]陈雷：《在全国水资源工作会议上的讲话》，水利部网（http://www.mwr.gov.cn/slzx/slyw/201205/t20120508_320842.html）。

[11]参见《中共中央国务院关于加快水利改革发展的决定》（2010年12月31日）。

[12]参见全国人大常委会《关于积极应对气候变化的决议》（2009年8月28日）。

[13]参见国家发展改革委《中国应对气候变化政策与行动——2010年度报告》（2010年11月）。

[14]参见国务院新闻办公室《中国应对气候变化的政策与行动（2011）》（2011年11月22日）。

[15]参见《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》。

[16]吴邦国：《在形成中国特色社会主义法律体系座谈会上的讲话》，人民网（http://theory.people.com.cn）。

[17]孙佑海：《改革开放以来我国环境立法的基本经验和存在的问题》，《中国地质大学学报》（社会科学版）2008年第4期。

[18]汪劲：《中国环境法治三十年：回顾与反思》，《中国地质大学学报》2009年第5期。

[19]吴邦国：《在形成中国特色社会主义法律体系座谈会上的讲话》，人民网（http://theory.people.com.cn）。

[20]汪劲：《中国环境法治三十年：回顾与反思》，《中国地质大学学报》（社会科学版）2009年第5期。

[21]邢化峰：《基层环保执法软肋该如何突破？——反思固镇县6位环保官员被集体停职事件》，《环境保护》2010年第13期。

[22]参见邢化峰《基层环保执法软肋该如何突破？——反思固镇县6位环保官员被集体停职事件》，《环境保护》2010年第13期；《“环保执法被停职”暴露权力制约软肋》，新华网（http://news.xinhuanet.com）。

[23]裴敬伟：《中国环境行政的困境与突破》，《中国地质大学学报》（社会科学版）2009年第5期。

[24]裴敬伟：《中国环境行政的困境与突破》，《中国地质大学学报》（社会科学版）2009年第5期。

[25]《福建重罚“紫金矿业”近千万令其消除污染》，中国新闻网（http://www.chinanews.com）。

[26]张晏：《中国环境司法的现状与未来》，《中国地质大学学报》（社会科学版）2009年第5期。

[27]侯兆晓：《何时不再面对执行尴尬》，《中国环境报》2008年11月13日第3版。

[28]万仁余：《关于正确有效实施监督法的几点思考》，中国江西网（http://fa.jxcn.cn/news）。

[29]李建萍：《贯彻实施监督法存在的问题及解析》，人民网（http://wangqun.people.com.cn）。

[30]汪劲：《中国环境法治三十年：回顾与反思》，《中国地质大学学报》（社会科学版）2009年第5期。