第一节　政府补助基本内涵及相关研究综述

一　政府补助的定义、特点与内容

为了规范政府补助的确认、计量和相关信息的披露，根据《企业会计准则——基本准则》，国家财政部制定了《企业会计准则第16号——政府补助》，明确规定“政府补助，是指企业从政府无偿取得货币性资产或非货币性资产，但不包括政府作为企业所有者投入的资本”。

从政府补助的计量方式来看，主要包括两种类型：一是属于货币性资产，“应当按照收到或应收的金额计量”。二是属于非货币性资产，“应当按照公允价值进行计量；公允价值不能可靠取得的，按照名义金额计量”。其中，“与资产相关的政府补助，应当确认为递延收益，并在相关资产使用寿命内平均分配，计入当期损益。但是，按照名义金额计量的政府补助，直接计入当期损益。”“与收益相关的政府补助，应当分别下列情况处理：‘（一）用于补偿企业以后期间的相关费用或损失的，确认为递延收益，并在确认相关费用的期间，计入当期损益。（二）用于补偿企业已发生的相关费用或损失的，直接计入当期损益’。”[1]

根据《〈企业会计准则第16号——政府补助〉应用指南》的规定，可以概括出政府补助的两大特点：一是无偿性，政府补助是政府无偿地向企业提供的补助，“具有无偿性的特点”，“政府并不因此而享有企业的所有权，企业未来也不需要以提供服务、转让资产等方式偿还”。二是条件性，政府补助通常附有两类条件：其一，“政策条件”，即“企业只有符合政府补助政策的规定，才有资格申请政府补助。符合政策规定不一定都能够取得政府补助；不符合政策规定、不具备申请政府补助资格的，不能取得政府补助”。其二，“使用条件”，即“企业已获批准取得政府补助的，应当按照政府规定的用途使用”。

从政府补助内容来看，主要包括四种类型，如图1-1所示。一是财政拨款，即由“政府无偿拨付企业的资金，通常在拨款时明确规定了资金用途”。二是财政贴息，即“政府为支持特定领域或区域发展，根据国家宏观经济形势和政策目标，对承贷企业的银行贷款利息给予的补贴”。三是税收返还，即“政府按照国家有关规定采取先征后返（退）、即征即退等办法向企业返还的税款，属于以税收优惠形式给予的一种政府补助”；四是无偿划拨非货币性资产。[2]

二　文化产业政府补助相关研究梳理

鉴于文化产业的意识形态属性和社会价值属性，世界各国政府普遍对文化产业采取了补助扶持政策，有关文化产业的政府扶持问题也受到了学术界关注。概括而言，学者们对于文化产业政府扶持问题的研究主要集中在如下几个方面：

（一）关注文化产业政府扶持的必要性问题

国外学者对于文化艺术领域的政府补助持不同观点。有研究指出政府补贴的不合理问题，强调商业与艺术领域不应该给予政府补贴（Alistair，2010）[3]；甚至有学者认为，正是政府监管的不当，政府补贴电影产业一定程度上助长了青少年吸烟问题（Christopher，2011）。[4]与此同时，Bertelli（2014）发现，有些区域用于文化艺术的政府补贴的分配反映了社区与利益相关者的政治意图。[5]从国内来看，齐勇锋（2014）认为，公共财政政策是我国文化产业发展战略的重要组成部分，推动文化产业发展既需要发挥市场配置资源的基础性作用，也离不开政府的宏观调控与公共财政的投入扶持。公共产品理论、外部性理论、幼稚产业理论、可持续发展理论等都对政府扶持文化产业发展提供了理论基础（杨京钟，2013）。[6]从文化产品的特点来看，作为一种优质品，文化消费者的需求与偏好难以真实把握，所以税收政策可以有效降低文化生产企业的生产成本与风险，从而顺利实现文化产品供给活动（肖建华，2010）。[7]文化产品具有外部性、准公共产品属性以及高投入、高风险、高产出的行业特征，在市场存在缺陷与市场失灵状况下，政府扶持政策成为有效理由（杨京钟，2012[8]；杜小伟，2013[9]）。从政府扶持政策的内在价值来看，有助于降低文化产业的投资风险与成本，增加产业发展的资本，拓宽政府税源基础从而创造更多税收收入，带来政府更大的税收优惠，进一步降低文化产业投资风险的循环往复，形成促进文化产业发展的良性激励机制模式（马衍伟，2008）[10]；同时，也有助于降低文化产业的外部性、非竞争性，保障文化产品的社会效益（路春城等，2008）。[11]从产业现实诉求来看，政府补助文化产业是国际公约的要求，并不必然构成世界贸易组织意义上禁止和可诉性补贴，对处于成长初期的文化产业给予资助是作为缔约国的中国政府应当履行的责任（郭玉军、李华成，2013）。[12]其理由是，一方面，我国文化产业的规模较小，属于幼稚产业，需要国家在经济政策上给予财政税收与融资政策的扶持，特别是基于区域不平衡的状况，西部地区发展文化产业给予必要扶持尤为重要（王家新、宋文玉，2004）[13]；另一方面，伴随我国政府直接从文化模式向市场机制调节模式转变，客观上要求建立有效的扶持政策和完善的文化法律体系来加强对文化产业的扶持与监管（陈志楣，2008）[14]，换言之，政府对文化产业领域的介入与扶持具有天然的制度合理性（魏鹏举，2006）。[15]

（二）探究文化产业政府扶持的方式方法

根据Cumraings与Schuster（1989）的研究，政府资助文化政策的模式主要包括四种类型。一是提供便利型政策模式，政府采用免税等优惠政策促进文化产品的生产，不直接提供政府资助。二是庇护者型政策模式，定位于提高艺术活动的质量，由独立运作的委员会分配资金，政府扮演文化庇护者角色；三是建筑师型的政策模式，政府直接资助各级文化团体的运作经费；四是工程师型政策模式，政府资助只提供给那些符合政治要求的文化艺术生产，并直接负责艺术的生产与分配。[16]然而，克雷克（Craik，2005）研究认为，对文化艺术领域的政府补助进入了一个困境，回到了形式上以赞助为中心的模式，开始强调公平和自给自足。[17]从国内来看，目前的文化产业政府扶持力度呈现逐年增加的良好态势，关注对文化企业技术创新、内容原创的扶持，鼓励发展文化服务贸易和文化“走出去”，鼓励开发与弘扬传统文化等（张皓，2010）。[18]学者们重点研究政府对文化产业扶持补助的模式：吴庆华（2010）研究指出，发达国家采用直接动用财政资金、通过税收杠杆与综合运用各种经济政等扶持本国文化产业发展。[19]例如，实施文化产业研发税收抵免、针对文化企业采取低税率所得税制度、特定文化企业所得税免征、捐助文化产业者减免所得税、文化产业人员享受所得税优惠（纳税年度直接减免税、数年所得平均收入纳税法、高比例60%特定费用扣除）等（郭玉军、李华成，2012）。[20]美国为艺术产业的某些部门提供直接的资金支持，州与城市的政府对音乐厅、剧院、博物馆、公园的建设和维修提供资助，免费给艺术家提供工作室与公寓的补助资金（苑洁，2005）[21]；针对特殊文化产业行业实施特别税收优惠政策，鼓励电视电影的生产，通常规定其制作费用的15%—30%进行税收扣除，还对如录音棚等方面的电影基础产业允许税收抵扣，形成了对电影相关产业采取投资税收抵扣、支付工资税收抵扣、生产开支税收抵扣等税收优惠政策（兰相洁、于骁骁，2012）。[22]法国政府也同样采用税收优惠政策与财政资助支持文化产业发展，中央政府直接提供赞助、补助与奖金等鼓励与引导企业支持文化发展（辛文，2010）[23]，除了对文化企业与事业单位给予直接支持，还对各种有利于文化产业发展的重要活动提供资助（兰相洁、焦琳，2012）。[24]另外，成立专门资助协会与组织。金元浦等（2001）指出，西方各国成立企业资助艺术协会资助企业，并享受政府的税收抵免优惠政策来降低成本，例如利用“赠券计划”给予具有艺术潜在需求的观众赠券或减价凭证，提高其参与艺术活动的积极性，艺术团体将凭证给政府，政府按照大众需求给予艺术团体资助，培育和涵养文化市场。[25]韩国建立文化产业政府扶持机制，除了每年度国家公共财政预算投资于文化产业部门，还由官方机构（财政资金）和民间机构（非营利性资金）共同出资扶持文化产业发展，设立官方和半官方文化产业专项基金扶持机制，并构建完善的文化产业政府财政奖励机制（杨京钟，2013）。[26]此外，鼓励多元社会资本进入文化产业领域。法国积极鼓励企业对文化产业发展进行赞助，对赞助企业减免税收、抵免优惠政策，通过国家电影中心对电影业的生产发行和放映等各个环节给予扶持性资助（刘昕，2012）。[27]美国除鼓励个人向非营利性的艺术组织捐款外，还规定对非营利性文化团体和机构免征所得税，企业向非营利性艺术组织捐款在应纳税所得额10%的部分予以免除（王苏，2011）。[28]日本政府出资设立各种文化奖项，与非营利民间团体共同捐助组建各种文化产业扶持基金，以鼓励培养文化产业创新人才（张明娥，2013）。[29]

（三）探讨中国政府扶持文化产业发展的问题与改善对策

有学者指出，目前政府支持文化产业发展的力度、财政拨款内部结构以及文化产业融资渠道等问题制约了文化产业的发展，存在资助政策的延续性与稳定性差，资助规模偏小与资助体系不健全，资助范围不合理与效率低下等问题，公共财政缺位与越位问题也时有发生（王德高等，2011[30]；刘吾康，2011）。[31]曲顺兰、路春城等（2010）也指出，政府支持力度不够、扶持范围小，只有极少数单位与项目获得资助，且资助金额少；文化产业税收优惠政策公平性不够、对中小文化企业扶持力度小，这与中小文化企业占据较大比例的事实相反；文化产业税收政策存在真空，没有对文化产业从业者给予适当税收优惠政策，而且数字内容、动漫行业、会展、新闻媒体等行业缺乏体现行业特点的税收政策体系。[32]

从对策建议来看，我国文化产业政府扶持体系的建立应遵循公平税负、平等竞争原则，改变制定税收优惠政策的传统思路，税制设置要有自动更新机制，增强文化产业税收政策的信息透明度，制定针对中小型文化企业的财政税收优惠政策，营造公平的政府扶持环境（陈莹莹，2012）。[33]从总量上说，要加大政府对文化产业的扶持投入，并按照一定比例建立陪同投入机制，设立专门的文化产业发展基金，鼓励社会捐赠（马洪范，2012）。[34]从政府扶持投入指标来看，根据文化产业不同行业的特点实施差别税率，重点激励文化企业技术创新的财税政策，并规避政府财税政策扶持对文化产业市场机制造成的冲击（贾康、马衍伟，2008）。[35]增强政府扶持的针对性，优先对优秀的、国内外文化市场前景广阔的文化产品的生产与经营给予财政补贴（刘吉发、陈怀平，2005）[36]，建立动态财税支持机制，在文化企业发展的不同阶段实施差异化的财税优惠政策等，对于重点扶持的文化产业允许其税前据实扣除各类准备金和加速折旧，对资金周转暂时困难的文化企业可暂缓征收税款或以税利返还形式设立各种文化基金或专项资金，对文化企业用于再投资的所得退还其已缴税款，对科技含量高的文化产业实施免征进口关税（梁云凤等，2010）。[37]从实施机制来说，要切实落实文化产业相关税收政策，包括增值税优惠、营业税优惠、特别税收优惠、税利返还政策和差别税率政策，提高对“小型微利文化企业”的所得税优惠幅度，建立更具针对性的文化企业所得税优惠体系（岳红记等，2007[38]；安体富、张新，2012[39]）；同时，文化产业发展资金要面向各类文化企业，通过资本投入（参股）、无偿资助、贷款贴息等方式引导文化产业发展方向，支持文化企业的发展（叶菊华，2011）。[40]

（四）关于文化产业政府扶持绩效问题的初步探索

政府补助是一种重要的制度性基础设施，其对强化市场经济体制良好运行发挥着被称作“治理的质量”的重要作用（唐清泉、罗党论，2007）。[41]一方面，很多研究认为政府补助等扶持政策有助于帮助企业降低创新风险，降低资本成本（Lee and Cin，2010[42]；吴晓园、钟俊娟，2010）。[43]也有诸多研究强调企业获得政府资助是其成为优秀企业的标签。罗宾·克利尔（Robin Kleer，2009）[44]指出，政府资助可以理解为政府向外界发出的信号，即拿到政府补助的企业将是政府青睐的企业，从而对企业获得银行贷款或非银行类资金具有重要引导作用，有利于企业吸引新的投资（Feldman and Kelley，2010[45]；高艳慧，2012）。[46]另一方面，很多研究指引了政府补助的无效应或者负向作用。例如，顾元媛（2011）利用1998—2008年中国省级面板数据得出了政府补助低效应的结论，即无论经济效益还是社会效益都是负值[47]；还有研究指出，是否受到政府资助与企业的创新溢出受益并无关联（Arlemaen，2007）[48]，不仅不能达到培优的目标，政府补助也不能显著帮助那些处于破产边缘的公司成功起死回生（黄蓉、赵黎鸣，2011）[49]，而且过度的政府干预与高额政策补贴反而会产生一系列的负面效应，扭曲市场机制的资源配置功能，降低资源配置效率（费友海，2006）。[50]在文化产业政府扶持绩效问题的研究方面，Lee＆Yoon （2013）研究指出了文化产业政府扶持政策评估的重要性。[51]叶菊华（2011）研究指出由于机制创新缺乏导致文化产业财税政策效应低的状况。[52]刘鹏、杜啸尘（2014）在对中国文化产业扶持政策进行梳理的基础上指出文化产业财政扶持资金仍然存在“重项目申报、轻项目跟踪评价及考核”等问题。[53]作者曾基于161家文化产业上市公司面板数据研究了政府补助对文化产业就业的绩效问题，得出“政府补助对文化企业就业具有直接促进效应，又能产生带有滞后性的促进效应，但效应强度都明显偏弱，且全行业就业贡献率仅为1.58%”的结论（臧志彭，2014）。[54]

综上所述，学术界在文化产业政府扶持的必要性、方式方法、存在问题与改善对策方面进行了大量探讨，形成了较为丰富的成果。然而，目前学者们的关注点主要集中在财政政策、税收政策等宏观维度，如何从企业层面分析把握宏观的政府扶持政策的具体执行状况，分析挖掘政府补助扶持的微观现实与存在的问题，尚缺乏足够的创新性探索。与此同时，学术界对于文化产业政府扶持绩效问题的研究尚处于起步阶段，亟须加强。