第2章 建筑工程绿色监理的框架体系

第1节 工程建设监理概述

2.1.1 我国工程建设管理模式演变

1950—1952年，工程建设基本上都是建设单位根据自己的财力和需要，自行安排并组织工程建设实施的。1953—1957年，新工程项目大量开工建设，逐渐形成了建设单位发包、施工单位承包的建设单位负责制格局。1958年5月，石景山钢铁公司扩建采用建设单位投资包干模式，成效显著。1960年，国务院有关部门召开了全国性的推广投资包干会议。20世纪60年代，为集中人力、物力、财力确保工程建设项目在较短时间内完成，形成了由指挥部统一管理工程项目建设所有事项的模式。1984年9月，国务院颁布了《国务院关于改革建筑业和基本建设管理体制若干问题的暂行规定》，要求推行投资包干制和招标承包制。1988年，建设部按照国务院批准的“三定”方案规定的职责，创建我国工程建设监理制度。最早利用这一制度的是利用世界银行贷款的鲁布革水电站引水工程。1988年7月25日，建设部发布了《关于开展建设监理工作的通知》（1988建建字第142号），开始建设工程监理制试点，同年8月1日，人民日报第一版以显著的标题“迈向社会主义商品经济新秩序的关键一步——我国将按国际惯例设建设监理制”向全世界公布了我国建设领域实施的这一项新的重大改革。开始5年后逐步推开，1997年《中华人民共和国建筑法》以法律制度的形式作出规定，国家推行建设工程监理制度，从而使建设工程监理在全国范围内进入全面推行阶段。可以说，1988—1997年是工程建设监理事业蓬勃兴起的第一个十年。我国工程管理模式的发展历程如图2-1所示。

继快速发展的第一个十年后，工程建设监理进入了突破发展的第二个十年（1998—2008年），依然保持了高速发展的势头，委托建设监理的工程建设项目迅速增加，建设监理队伍不断扩充，有关建设监理的规章陆续颁布，如建筑工程监理范围和规模标准规定、工程建设监理企业资质管理规定、注册监理工程师管理规定、房屋建筑工程施工旁站监理管理办法、建设工程监理规范、建设工程监理与相关服务收费管理规定等，具体如表2-1所示。建设监理的社会认知度也在不断提升。

不可否认，建设监理在发展过程中，也遇到了一些新的困难，如建设监理业务逐渐被肢解，业主对工程建设监理重要性认识不足，不规范招标制约监理工作的开展，施工安全责任重大等。住房和城乡建设部建筑市场监管司于2016年3月发布了《关于征求进一步推进工程监理行业改革发展的指导意见》（征求意见稿），开始探索监理行业下一步的改革创新。

2.1.2 工程建设监理的内涵

1．监理

“监理”可以理解为名词，也可指一项具体行动。在现代汉语中，这是一个外来词，其英文相应的名词是“supervision”，动词为“supervise”。监理是“监”与“理”的组合词。“监”是对某种预定的行为从旁边观察或进行检查，使其不得逾越行为准则，也就是监督的意思；“理”是对一些相互协作和相互交错的行动进行协调，以理顺人们的行为和权益的关系。因此，“监理”一词可以解释为：有关执行者根据一定的行为准则，对某些行为进行监督管理，使这些行为符合准则要求，并协助行为主体实现其行为目的。

在实施监理活动的过程中，需要具备的基本条件如下：

（1）明确的监理“执行者”，也就是必须有监理的组织；

（2）明确的行为“准则”，也就是监理的工作依据；

（3）明确的被监理“对象”，也就是被监理的行为和行为主体；

（4）明确的监理目的和行之有效的监理思想、理论、方法与手段。

2．工程建设监理

这里提到的“工程建设监理”，实际上是一种社会监理，是指由独立的、专业化的社会监理单位，受业主（或投资者）的委托，对项目建设全过程实施的一种专业化管理。其内容主要是根据业主的需要，可以包括项目建设前期的可行性研究及项目评估，实施阶段的招投标、勘察、设计、施工等。社会监理是由社会监理单位的工程师，通过对项目建设的组织、协调、监督、控制和服务等一系列措施来实现的。社会监理单位是指依法成立、独立的、智力密集型的从事工程建设监理业务的经济实体。换言之，工程建设监理是指工程建设监理单位接收业主的委托和授权，依据建设行政法规和技术标准，运用法律、经济、技术等手段，对工程建设项目参与者的行为，进行监督、控制、指导和协调，以确保工程安全，达到合理发挥投资效益目的的活动。

工程建设监理按监理阶段不同可分为设计监理和施工监理。设计监理是在设计阶段对设计项目所进行的监理，其主要目的是确保设计质量、进度、投资等目标满足业主的要求；施工监理是在施工阶段对施工项目所进行的监理，其主要目的在于确保质量、投资、进度和施工安全等，以满足业主的要求。

2.1.3 工程建设监理的任务

工程建设监理的中心任务就是控制工程项目目标，也就是控制经过科学规划所确定的工程项目的投资、进度和质量目标，这三大目标是相互关联、互相制约的目标系统。工程建设监理的主要任务，是对工程建设的具体实施活动进行管理、协调、控制（一般称作“三控、两管、一协调”），以达到促进提高工程建设水平的目的。

所谓“三控”，是指对工程建设的进度、质量和投资的管理。这是工程建设监理的核心，最为重要。任何工程项目都是在一定的投资额度内和一定的投资限制条件下实现的。任何工程项目的实现都要受到时间的限制，都有明确的项目进度和工期要求。任何工程项目都要实现它的功能要求、使用要求和其他有关的质量标准，这是投资建设一项工程最基本的需求。实现建设项目并不十分困难，而要使工程项目能够在计划的投资、进度和质量目标内实现则是困难的，这就是社会需求工程建设监理的原因。一般情况下，质量、进度、投资三项工程目标很难同时达到峰值，工程建设监理正是为解决这样的困难和满足这种社会需求而出现的。监理的任务就是要根据工程项目业主的不同侧重要求、工程项目建设的客观条件以及建设市场的发展趋势，拟定三项匹配比较科学合理的管控方案，并尽力实现这预定的目标，以期达到工程建设的最佳状态。

所谓“两管”，是指对工程建设合同的管理和对工程建设过程中有关信息的管理。对合同的管理，是实现“三控”的重要途径，其表现形式是：定期或不定期地核查工程建设合同实施情况，纠正实施中出现的偏差，提出新一阶段执行合同的预控性意见。关于信息管理，主要是对有关工程项目建设，以及与工程项目建设有关的所有信息的收集、整理、筛选、存贮、传递、应用等一系列工作的总称。其实，信息管理是合同管理的附庸，或者说合同管理的表征，所有工程建设合同管理无不是以信息管理为依托，工程建设信息管理无不是以工程建设合同管理为服务对象。

所谓“一协调”，是指协调参与同一工程项目建设各方的工作关系，使之都能按照预定的计划有条不紊地搞好各自担负的工作。可以通过定期或不定期召开会议的形式或者通过分别沟通的形式进行，达到统一意见、协调步调的要求。做好工程协调工作，要以既定的工程项目建设计划为出发点，以最大限度地调动各有关方面的积极性为基本准则，以最合理的投入为代价，促进工程建设顺利进行。

工程建设的每个阶段、各个环节都有具体的“三控、两管、一协调”的内容，按照工程建设的程序来划分，各阶段的主要内容如下：

（1）建设前期阶段：对工程建设项目可行性研究和工程建设投资决策的监理。

（2）勘察设计阶段：优选规划设计方案，协助招标勘察、设计单位对工程勘察、设计进行监理。

（3）施工阶段：协助招标选择施工单位，对工程施工进行监理，组织工程预验收等。

除此之外，监理单位还可以根据自己的能力和营业范围，承担项目法人委托的其他连带监理业务，如项目运营期的技术服务等。

2.1.4 工程建设监理的特点

1．独立性

建设项目监理单位是直接参与工程建设项目建设的“第三方”，它与业主及承包商之间是一种平等的合同约定关系。当委托监理合同确定后，业主不得干涉监理单位的正常工作。监理单位行使工程承包合同及委托监理合同中所确认的职权，承担相应的职业道德责任和法律责任。监理单位与监理工程师不得同工程建设的各方发生任何利益关系，必须保证监理单位的独立性。

2．公正性

在工程建设过程中，监理单位和监理工程师一方面应当严格履行监理合同的各项义务，竭诚为业主服务；另一方面，应当排除各种干扰，以公正的态度对待委托方和被监理方，维护合同双方的合法权益。特别是当业主与承包商发生利益冲突时，应公正地站在“第三方”的立场上，以事实为依据，以有关的法律法规和双方所签订的工程建设合同为准绳，独立、公正地解决和处理问题。

3．科学性

建设项目监理应当遵循科学性的准则。监理的任务决定了监理单位必须具有科学的思想、理论、方法和手段，必须具有发现和解决工程设计问题和处理施工中存在的技术、管理问题的能力，能够为建设单位提供高水平的专业化服务。

4．服务性

监理活动既不同于承包商的直接生产活动，也不同于业主的直接投资活动。一方面，监理人员要对工程建设活动进行组织、协调和控制，保证工程建设合同实施，为建设项目业主提供服务；另一方面，监理人员在为业主服务的同时，有权监督业主和承包商严格遵守国家有关建设标准和规范。