2013年税收热点透视

刘中虎

内容提要：2013年，税制改革成为年度最受关注的税收话题。坚持分税制财政体制改革，是立足国情的必然选择，而破除当前分税制困境的关键在于事权上移。随着“营改增”的全面推进，消费税等有望成为地方税主体税种。为减轻环境税出台阻力，建议在小范围内，从低税率开展环境税的征收。土地增值税税制本身的缺陷，导致各界误解误读，短期内应进一步完善土地增值税实施细则，长期来看，与房地产税合并是可行选择。可立足国情，借鉴国外成熟的遗产税制度，构建符合中国特色的遗产税体系。

关键词：分税制 环境税 土地增值税 遗产税

从党的十八大吹响全面深化改革的号角，到2013年底的十八届三中全会，都把财税制度改革提高到前所未有的高度，作为释放制度红利和增添改革动力的关键着力点，财税制度改革引起了国民的空前关注，不管是官员还是平民，不管是学者还是商人，都纷纷主动站出来发出自己的声音，期冀税制改革朝着理想的方向发展。

一、分税制改革，十字路口紧迫再起航

近年来，现实运行中出现的诸如县乡财政困难、地方隐性负债、“土地财政”和“跑部钱进”等突出矛盾和问题，一次又一次地将分税制的评判问题推向风口浪尖，使其成为社会各界关注的焦点。

（一）坚持分税制改革方向，是立足国情的必然选择

1994年开始实行的分税制财政管理体制，实现了行政性分权到经济性分权的转变，对于理顺中央与地方的事权、财权分配关系，调动中央、地方两种积极性，加强税收征管，保证财政收入和增强宏观调控能力，都发挥了积极作用，但也积累了一些突出问题。多位地方政府官员就主张，分税制运行20年都毫无进展，又基本重归分钱制，这足以表明分税制在中国行不通，与中国现行政治体制严重不适应，应该寻找第三条道路。高培勇、安体富等知名学者表示了强烈反对，指出分税制财税体制是被历史反复证明，与社会主义市场经济体制相适应的唯一正确的改革方向。分税制运行困境，其根源是省以下财政体制迟迟不能真正进入分税制状态，把分税制曲解为弹性分成制，实行五花八门、复杂易变、讨价还价色彩浓厚的分成制与包干制。因此，当前紧要的是逐步推进“乡财县管”和“省直管县”两个层面的扁平化改革，把财政实体层次减少到三级，让每级既必须分事，又有税可分，实行真正意义上的分税制。

（二）后营业税时代，消费税（销售税）有望成为地方主体税种

随着营业税改征增值税改革的全面推进，本来就“缺兵少将”的地方税收体系更加窘迫，重新确立地方主体税种，已成为当前最为紧迫的任务。中国人民大学教授吕冰洋提出，借鉴美国经验，单独开征销售税作为地方主体税种，既可以降低增值税和企业所得税对经济的不良影响，还可以缩小地区间的财力差距。在企业界人士看来，此举与过去营业税如出一辙，仍然是重复征税，只会增加企业负担。还不如直接把现有企业所得税和个人所得税改为地方专享税种。由于存在税源流动性过大、容易诱导地区恶性税收竞争的致命缺点，这一方案也被否定。有专家就建议，未来地方主体税种可采取“房产税+资源税”模式，通过把房产税覆盖面扩大到个人住房，辅以年度税基市场化评估机制，有望给大部分地方政府提供稳定的、可预期的税收支柱；在房产税税源不太充裕的西部地区，从价计征的资源税完全可以成为地方支柱财源。但多位学者认为行不通，不管是从规模、增长潜力，还是从历史规律和中国国策上看，房产税目前都难当地方主体税种大任。目前最可行的改革思路是把消费税改造培育成地方税种，扩大消费税征收范围，优化行业适用税率结构，由生产环节征收改为销售环节征收。改革后的消费税具有税基广泛、地方易于征管、收入增长弹性适度、税源流动性小的特点，还与十八届三中全会改革基调相一致，是最为理想的选择。

（三）事权上移、税权下移，是破除当前分税制困境的关键

面对财力与事权匹配日益失衡问题，多位专家建议，当务之急是明晰事权，把部分基层做不好、做不到的事权逐级上移。将有较强“外部性”的司法、环保监管、食品和药物安全、跨区域基础设施等部分支出责任集中到中央；省级政府在医疗、义务教育、交通等方面支出上承担更大责任。财政部财科所所长贾康认为，推进行政层级扁平化改革是合理配置事权的重要基础，将财政层级扁平化为省直管县、乡财县管，减轻信息不对称的损失与扭曲程度，进一步明晰与合理化政府事权。多位学者也坦承，合理配置税权同样十分重要，提议适当赋予省级人大地方税种调整权和地方特色税种开征权；对宏观经济影响较小或地方特色浓厚的税种，由全国人大制定基本法规，由地方人大依法定程序制定实施细则。同时赋予省级人大税目、税率和减免的调整权。专家还强调，建立科学有效的转移支付制度也必不可少。借鉴发达国家经验，以人均财力转移支付为主线，科学设定纵向转移标准化系数，大幅提高中央对地方的一般性财力转移支付比重，大幅降低专项转移支付比重。

二、推出环境税，渐成公认治污速效药

2013年，全国平均雾霾天数为52年来之最，安徽、湖南等13省市均创下历史最高雾霾天数记录，104座城市陆续重度“沦陷”。环保治理和生态修复的关注度一再飙升，加快立法、尽快开征环境税的呼声一浪高过一浪。

（一）环境税开征，或已为时不远

早在2008年初，相关部委即开始联手研究环境税开征工作，随着国内环境问题逐渐恶化，人们对国家生态文明建设的日益重视，我国开征环境保护税的迫切性和重要性已经凸显，相比2010年的征收环境，当下环境税开征的时机已经成熟。财政部财科所报告甚至强调，我国正处在开征环境税的绝佳时机，频发的极端恶劣天气倒逼环境税尽快出台，环境税与当前实施的营业税改征增值税政策搭配出台，不仅可以对冲财政减收压力，强化税收调控效果，还可以促进税制结构优化。不过，在知名学者马中看来，环境税开征还有很长一段路要走。新税种立法需要经过多个法定程序，加之环境税立法虽已历时十年，争议犹存，即使方案已经报至国务院审核，也不太可能马上推出，燃油税开征就是明证。环保部环境规划院副院长王金南也强调，税基（污染排放量）究竟由环保部门还是税务部门确定，尚无定论。环境税的出台不宜急于求成，不妨先行试点，待征管实践成熟后再确定推行时间。

（二）小范围、低税率起步，减轻环境税出台阻力

征收范围和税率水平决定了环境税的影响程度。考虑到计税依据的复杂和困难，未来环境税的征收应遵循先易后难的原则，先选择实施条件成熟，易于推行的污染物环境税征收。有专家提出，可首先选择开征二氧化碳、氮氧化物、二氧化硫等税目，待技术成熟水平与征管能力匹配后，再研究开征废水、噪音、固体废弃物等税目。在业内人士看来，不如直接参照排污费的征收规范，以实际污染物排放量为计税依据，碳税则以化石燃料含碳量测算排放量为依据。多位专家指出，按照现有的技术水平和征管能力，仅开征碳税最为可行。至于税率水平，多数网友建议，应遵循“费改税”原则，以不增加企业税负为前提。在马中教授看来，单以排污费标准征收环境税远不够治污成本，应坚持“环境无退化”原则，将税率提升至能够有效激励企业主动治理的水平。中国政法大学施正文教授同时提出，税率水平要与经济发展、企业承受能力相适应，采取行业差异性税率，对污染严重的税目适用高税率，对污染较轻的税目适用低税率。

（三）实现政策初衷，尚需制度跟进

从顶层设计出发，构建环保治理、生态修复、资源综合利用的税收政策体系，才能有效促进政策目标实现。有专家建议，按照“谁破坏生态谁付费”的原则，调整完善消费税制，把高污染、高能耗、高档奢侈品纳入征税范围。按照“谁使用资源谁付费”的原则，推进资源税由从量征收改为从价征收，并适时将水资源纳入资源税征收范围。财政部财科所副所长苏明则强调，还要配套建立环保激励机制，一方面建立环境治理转移专项基金，与环境改善程度直接挂钩；另一方面，调动企业治理积极性，对零排放、零排污企业实行减免退税政策，对污染改进明显企业实施财政性奖励。在业内人士看来，明确建立环保税务合作工作制度甚为关键。“费改税”后环境税由税务部门负责征管，将很大程度减少环保部门的行政威慑力，进而降低环保部门的监管动力，这就需要法规制度来厘清两部门权责，确保税源信息无缝对接，行政监管不放松。

三、屡起波澜的土地增值税，改革已成各界共识

2013年11月24日，央视《每周质量调查报告》报道指出，2005年至2012年8年间，全国房地产开发企业应缴而未缴的土地增值税总额超过3.8万亿元，多家知名房企榜上有名。消息一出，立刻引起各界热议，相关房企纷纷发布公告予以否认，当事双方也由公开辩论发展到对赌，即使国家税务总局出面澄清也未能平息争议。

（一）误读误解背后，难言税收宣传到位

对于房企欠缴3.8万亿元土地增值税的报道，多数学者认为报道失之偏颇，存在误读误解，主要表现在：测算方法不科学、不严谨，至少高估行业毛利润率16个百分点；对免税政策不知晓，虚增近40%的应税销售额；对土地增值税清算时点不明，错把“应征不征”税额当“应缴不缴”税额。国家税务总局官员也出面证实，该推算方法不正确，对税收政策和征管方式存在误解误读。白景明、杨志勇等学者也认为，其实这都是税收征管具体操作不透明、税收宣传不够普及惹的祸，如果税务机关在履行应收尽收职责的同时，把小税种放到应有的位置上，进行从基本税法到具体征管方式的全方位宣传，让内行人看到门道、外行人可以理解，这场风波或许可以避免。

（二）税制设计缺陷是导致土地增值税纠结的根本原因

房企欠缴巨额土地增值税消息传开后，上榜房企和税务部门遭到了广泛质疑。有学者强调，即使是最为保守的推算数据，都显示出存在大量土地增值税应收未收的问题。绝大多数专家学者坦承，把征管不力归罪于税务部门既不现实，也不公平，其实更多地应归罪于土地增值税本身，税制设计过于复杂，最为核心的清算时点规定弹性较大，具体操作起来比较困难，清算需要审核大量跨若干年的收入、成本和费用情况，清算难度大并容易引发执法风险，加上房企的游说和地方政府的高地价偏好影响，在困难和压力面前，土地增值税清算工作进展缓慢，也就见怪不怪了。有网友进而调侃道，在这场游戏中，地方政府和房企“你好我好”，但损害了国家利益，苦了消费者。至于税务部门，不过是代人受过——他们没有大面积漏征税的胆量。

（三）存废之间，合并或是改革方向

鉴于征管实施中出现的种种问题，激进派认为，开征以来，土地增值税收入规模一直偏小，对财政收入的贡献可有可无，在调控高企的房价时贡献的力量更是微不足道，况且土地增值税税基与企业所得税基本上如出一辙，属于不合理的重复征税，理应尽快废除。保守派则认为，土地增值税出台的最初目的是抑制当时的房地产行业暴利，税率设计偏高，加上仓促出台，制度设计确实不尽合理，但不能因此就全盘否认土地增值税的作用。虽然目前规模不大，但增长势头强劲，相信在打好税制这块补丁后，定能成为地方可以依赖的主体税种。因此，当务之急是，修改完善土地增值税实施细则，适时推进税种立法进程。中间派则认为，短期内调整立法层面的可能性较小，确立更加合理的土地增值税会计计算规则，明确各地区的土地增值税计算方法，或许可以起到改善作用。但从税制改革的高度观察，按照十八届三中全会“加快房地产税立法并适时推进改革”的决定精神，把土地增值税放在房地产税费的整合中统筹处理更为妥当，还原土地增值税的财产税特征，统一对增量和存量房地产的土地增值收益征税，实现税收中性，最终达到降低房价或者减缓房价增长等长期目标。

四、开征遗产税是大势所趋，但应审慎推进

从2013年初的“深圳将试点开征遗产税”网络传言，到2月国务院适时研究开征遗产税的表态，再到业内专家透露“征收遗产税被写入十八届三中全会文件草稿”，每一次消息传出，都成为舆情空前热点。据人民网舆情监测室观察，“遗产税或将开征”话题，单2013年9月24日媒体报道就有2300篇，截至9月29日相关微博甚至高达10万多条。

（一）开征遗产税，利大于弊

征收遗产税，以国家力量合法地“劫富济贫”，不但有利于缩小贫富差距，避免社会阶层固化，完善税收制度体系，还可以刺激消费，激发“富二代”们的创新创业激情，提高整个社会经济运行效率。有专家进一步指出，合理征收遗产税，将推动大量房产入市抛售以换取现金纳税，可以达到控制囤房行为、刺激实业发展、促进底层年轻人奋斗的三重目的。有网友甚至认为，遗产税会极大地降低官员贪腐收益，间接遏制贪腐行为。此外，还有众多网民和部分学者持明确反对意见，认为征收遗产税不但与我国家庭养老模式不适应，还在法理上与居民主要财产——房产70年使用权相冲突，并直接导致富人财产外移，影响经济发展，加上财产登记制度不完善，富人避税成本较低，征税成本将居高不下，征收遗产税只会极大地增加家庭负担，很可能制造新的不公，抑制甚至扼杀公民的创造精神和企业家精神，最终必然得不偿失。支持派则认为，遗产税是社会再分配的重要环节，既是我国税制完善的必然发展方向，也是国际通行做法，富人移民国外很可能面临缴纳更多遗产税的风险，担心遗产税引发移民潮纯属多余，美国的成功实践已经表明，遗产税并没有导致富人外移，反而出现了众多巴菲特式富豪，以多缴税造福下一代为乐，社会创新活力不但没有被抑制反而得到激发。

（二）遗产税推出之路，说近还远

有学者认为，我国开征遗产税，不但具备了一定的税源基础，还具有现实的政策支撑。改善收入分配格局失衡和实现直接税为主的税制改革目标都迫切需要遗产税出力，随着年底不动产统一登记、住房信息全国联网等基础制度的加快落实，遗产税开征时机已经成熟，条件已经基本具备。北京师范大学研究报告还指出，按国际通行的2%税率计算，遗产税将增收2000亿元。在多数学者看来，现阶段开征遗产税不合时宜，也不靠谱，既与经济发展阶段和市场化进程不相适应，又存在房产使用权等方面的法律障碍，还缺乏有效的居民财产收入登记制度作支撑，如果仓促推出，很容易沦为“穷人嫌弃、富人逃避”的空头税收，最终陷入无法落实的死循环。近年包括美国在内的多个国家停征和调整遗产税政策，香港宣布2014年取消遗产税的消息表明，遗产税对吸引外资具有明显的抑制作用。研究是必要的，但遗产税落地需先夯实制度基础环境，这无疑是一个漫长的过程。

（三）起征点设置，适度就好

起征点高低事关民众切身利益，对于修订草案，遗产税起征点为80万元的传言，网友纷纷大呼“伤不起”，在房价高涨的当下，随便一套房都有可能超过80万元，这就意味着北上广等大城市，遗产中有房就要交税，遗产税又变成了“房产税”，最终沦为“工薪税”，这无异于与百姓争利。对于学者建议的500万元起征点版本，网友们同样觉得不靠谱，考虑到房产价值，500万元还是偏低。独立经济学家何志成则提出，不妨把征税对象确定为资产超千万人群，千分之一的总人口比例，可以达到调节分配和组织收入的双重目的。多数专家学者则认为，其实起征点的高低并不重要，关键是明确遗产税是个案税，不是普遍税，不能扼杀公民的创造精神和企业家精神。不妨学习借鉴美国近年来大幅提高遗产税起征点的经验，从长远入手，结合我国房产价值、纳税主体收入来源方式、征管成本等实际因素，构建中国特色的地区差异化遗产税动态调整机制。

（作者单位：江门市地方税务局）