关于零星税源社会化管理的调研报告

广东省地方税务局征管和科技发展处

内容提要：零星税源社会化管理是借助社会力量切实加强零星税源管理的一种征管方式，可有效解决地税部门管理人员不足、管理压力大的问题。截至2013年8月，全省开展地税零星税源社会化管理的部门共有17个市（区）局，53个县局，占全省的37.8%；总户数约238万户，占总纳税户数的49.7%，占零星税源户数的67.4%；税费收入约48亿元，占税收收入总额的2.0%。零星税源社会化管理带来税收收入增多、税务机关工作量减少的同时增加了税收成本，要充分考虑各地实际，结合税源特点、部门协作关系、执法风险及税收成本等问题，进行必要性论证后谨慎推行。

关键词：零星税源社会化管理 执法风险 税收成本

根据2013年8月15日南健局长关于开展零星税源社会化管理调研的批示，调研组采取全省书面调研和到广州、东莞、佛山实地调研相结合的形式，对我省地税系统零星税源社会化管理情况进行了专题调研，现将有关情况报告如下。

一、我省地税部门税收征管现状

我省地税部门税收征管现状主要有两个特点。

（一）税（费）源增长较快

至2013年8月底，全省地税管理的纳税户数（含出租屋等临时登记户，不含车船税和二手房交易等一次性税源，下同）为470万户，比2008年底（311万户）增加159万户，增长51.1%。其中，个体工商户168万户，比2008年底（117万户）增加51万户，增长43.6%；临时登记户184万户，比2008年底（126万户）增加58万户，增长46%。社保费登记户数（含灵活就业人员，下同）429万户，比2008年底（198万户）增加231万户，增长116.7%。其中灵活就业人员259万户，比2008年底（111万户）增加148万户，增长133.3%。

（二）税务人员工作量差异大

至2013年8月底，全省地税共有税务工作人员（含临时工、协税员，下同）26894人，比2008年底（23504人）增加3390人，增长14.4%。其中税源管理人员8080人，比2008年底（7069人）增加1011人，增长14.3%；办税服务厅人员6100人，比2008年底（4651人）增加1449人，增长31.2%。

2013年人均管户（纳税户）582户，比2008年底（440户）增加142户，增长32.3%。2013年人均管理社保费户数（不含灵活就业人员，下同）211户，比2008年底（124户）增加87户，增长70.2%。人均管理税费（社保费）户数则为793户，比2008年底（564户）增加229户，增长40.6%。2013年办税服务厅日均工作量123659笔（户次），每日人均工作量20笔（户次）。

我省税（费）源地区分布差异大，导致各地税务人员工作量差异很大。2013年人均管户（纳税户）最高的广州达1685户；社保费人均管户最高的中山达614户。纳税户人均管户最低的汕尾则只有86户；社保费人均管户最低的河源、梅州只有18户。2013年办税服务厅人员，每日人均工作量全省平均为20笔（户次），最高的茂名为29笔（户次），最低的横琴为5笔（户次），有的县局只有二、三笔（户次）。

二、我省地税部门零星税源社会化管理的主要做法

为有效解决地税部门管理人员不足，管理压力大的问题，不少地方在当地党政的支持和有关部门的配合下，建立了“政府领导、税务牵头、部门配合、社会参与”的协税护税机制，实行零星税源（含出租屋等临时登记户，不含车船税和二手房交易等一次性税源，下同）社会化管理，借助社会力量切实加强零星税源管理。据统计，至2013年8月全省共有17个市（区）局，53个县（市、区局，包括东莞、中山市局，顺德区局和按县局管理的税务分局，下同）开展了零星税源社会化管理，占140个县（市、区局）的37.9%。零星税源社会化管理主要有协管、代征、代征加协管三种形式，其中协管的有5个市（区局），代征的有25个县（市、区局），代征加协管的有23个县（市、区局），潮州（湘桥区）、汕尾（海丰县）市都只是由其中一个集贸市场实行委托代征。梅州、江门、湛江、揭阳、横琴等5个市（区局）没有开展零星税源社会化管理工作。

2013年8月底，全省地税实行社会化管理的户数（不含车船税、二手房交易税费及社保费，下同）为237万户，占总纳税户数的49.7%，占零星税源户数（353万户）的67.1%，2013年1至8月实行社会化管理的税费收入（不含车船税、二手房交易税费及社保费）为48亿元，约占税收收入总额2414亿元（不含省局直属分局的税费收入）的2%。

（一）建立专门机构和队伍

这主要是指实行协管和代征加协管方式的地方。2000年，广州市实施了“党委领导、政府牵头、各家参与、统一管理”的社会治安综合管理体制，成立了由地税局等18个部门组成的领导小组，加强外来人员和出租屋管理，个人出租屋税收正式纳入广州市综合治理工作范围，并从2001年起，统一委托全市160多个街道代征个人出租屋税收。2009年9月又决定对全市个体工商户及零散税源全面实行委托代征，在各街道（镇）办事处设立协税护税工作站负责个体工商户的委托代征工作。至2010年6月，个体工商户及零散税源委托代征机制已在全市成形并顺畅运转。随后广州市整合街镇个人出租屋及个体零散税源两套代征机构，实现了对街镇协税护税工作站与个人出租屋税收代征机构人员及业务的整合。协税护税工作站按本辖区代征个体工商户及零散税源户数比例配置代征员。原则上每150～300户个体工商户配备代征员1名，专业市场或农村地区人力配置可适当增减。

东莞市于2005年7月成立了市、镇、村（居）三级协管的工作架构：市政府、财政局、国税局、地税局、工商局、质监局等五大职能部门的相关领导组成税务协管领导小组，镇区成立税务协管中心，各镇区原则上在属下各村（居）委会成立协管站，经济欠发达、纳税户较少的镇可在几个村（居）委会设立一个协管站。目前东莞市共有镇区税务协管中心32个，镇区属下村（居）委会税务协管站158个，税务协管人员1412人。

佛山市率先在禅城区进行试点工作，采取协管加委托代征的方式。2008年，禅城区地税局、国税局、财政局、区政府财金办等部门有关负责人组成协税护税领导小组办公室，全区建立了11个基层协税站，招聘、培训80多名协税员，形成了区、镇（街）、村（居）三级协税护税工作架构。

（二）明确协管、代征范围

广州地税明确，个体工商户（含已经办理税务登记个体工商户、个体医疗机构、个体民办非企业单位和无证照生产经营户），除税法规定或上级税务机关明令不能实施或暂不实施委托代征的个体工商户及达到重点税源户标准的个体工商户外，其应缴纳的地方各税原则上全部实行委托代征。

东莞市各镇区的税务协管中心（站）协管范围为管辖范围内的各类零星税源、部分个体工商业户（具体指年销售额在50万元以下的个体工商业户、年营业收入在30万元以下的其他业户）。

禅城区对片区内的个人出租房屋实行代征和协管，并将个体工商户、个人独资企业、个人合伙企业的定期定额纳税户及难以管到的无证照生产经营户（全区共有2.3万户）纳入协管范围。

（三）明确工作职责

税务协管的工作职责是：协助税务部门清理无牌无证户和漏征漏管户；协助税务部门核实纳税人应缴税额；协助税务部门对逾期申报和欠税户进行催报催缴；对辖区内纳税户的异常情况进行跟踪调查；协助税务部门派发有关税收宣传资料，传递各类涉税文书；对税务违法犯罪行为进行举报；积极配合税务部门开展其他有关工作。

代征加协管的则加上代征区内个人出租房屋的相关税费，其主要工作职责包括征收代征税费、打印完税凭证、代开发票等。

税务协管人员不具备税收执法权限，税收执法权由税务人员行使。如《限期缴纳税款通知书》由税务部门发出，委托税务协管员上门送达。

只实行委托代征的也通过与委托代征单位按期签订委托代征协议的方式，明确委托双方的职责和权益。

（四）开发信息系统

东莞市开发了税务协管信息系统，广州、佛山市局开发了委托代征管理系统，河源市源城区开发了私人房屋出租税收管理系统。中山市局开发了代征税款征收模块，并充分利用流动人口和出租屋综合管理信息系统对出租屋税收进行全面有效管理。

（五）强化培训与辅导

各地积极主动做好对协管、代征单位的培训和辅导工作，定期和不定期对相关人员进行业务培训，帮助他们更新税收知识、提高软件操作能力。

（六）规范协管代征行为

建立代征制度和操作规范，定期与代征单位进行工作协调和情况沟通，指导、管理协管、代征单位的协管、代征工作。加大对协管、代征单位的监督力度，定期对协管、代征工作进行检查和考核，保障零星税源社会化管理的规范、有序和高效运行。同时，严格执行税收票证管理制度和“双限”制度，强化对代征单位票证使用情况、代征税款情况及结存情况的监督、跟踪和控管。

为保证税款安全，禅城区实行POS机扣税，避免收取现金。为解决租赁市场“阴阳合同”的问题，创造公平的税收环境，禅城区还制定了《佛山市禅城区租赁市场指导租金标准》，从2011年10月1日起在全区范围内正式执行。

（七）提供经费保障

必要的经费是有效开展零星税源社会化管理的前提。我省地税零星税源社会化管理的经费来源主要有三种方式：

一是按收入分成。东莞是对税务协管中心负责协管的纳税户所涉及税款的市级收入部分，实行市、镇、村（居）三级分成，分成比例为：11个欠发达镇，市、镇、村（居）按2∶3∶5分成；其他镇区，市、镇、村（居）按3∶3∶4分成。清远市（资源税除外）、珠海市香洲区也采取税收分成的经费保障办法，地税部门无须向代征单位支付代征手续费。

二是代征手续费加政府奖励经费。2011年广州市市内代征手续费支付比率为：代征个体税收市区库收入的3%及区（县级市）政府给予的奖励经费。禅城区建立了按代征税款的2%支付代征手续费及与协税护税工作绩效挂钩的经费供给机制。

汕头各代征协管站的经费由区政府和各街道镇自行解决，地税局按规定支付代征税款手续费。中山市局以代征非住宅税款的2%支付代征手续费，作为代征单位管理经费的一部分，其余经费由各镇区财政解决。

三是只由地税机关支付代征手续费。韶关、肇庆都是从日常征收经费中向代征单位支付代征税款手续费的。

（八）加强绩效管理工作

禅城区局在零星税源社会化管理工作中，引入人员绩效管理制度。建立综合治税工作人员绩效管理机制，制定服务规范、票证管理、代征税款征缴、税费征收、资料整理、催报催缴、税务协管、计算机软件及网络安全管理等8大考核项目，把纳税申报率、税款入库率、新欠增减率、纳税服务质量、催报催缴率等重要指标纳入工作人员绩效考核指标，工作人员个人绩效与绩效奖励金挂钩，切实加强对其德、能、勤、绩的考核量化，提升管理质效。

三、我省地税部门零星税源社会化管理的主要成效

零星税源社会化管理是按照税源专业化管理要求，根据“抓大、控中、规范小”税源分类管理原则，充分利用社会资源加强零星税源管理的有益尝试，是创新社会管理体制的有效举措。各地的实践证明，零星税源社会化管理在堵塞税收征管漏洞，提高税收征管质量，壮大地方财力，优化纳税服务，提升纳税遵从度，营造公平、公正的依法治税环境，促进社会公平等方面发挥了积极作用。

（一）提升社会管理水平

零星税源社会化管理发挥了镇（街）、村（居）“地利、人和”的优势，能及时发现和协助清理无牌无证经营户及漏征漏管户，对工商、税务、安监等部门的工作都有极大的帮助，更能调动相关职能部门参与的积极性，有利于整合综合治税力量，形成多部门全方位的管理合力。广州税收管理融入街道社会管理后，使得街道有充足的经费加强综合治理力度，目前广州市专职出租屋管理员队伍有1万人，在册管理出租屋400万套、流动人员635万人，成为平安广州、和谐广州的重要力量。近年来，广州市每年开展综合治理专项行动2万多次，出动管理力量80多万人次清查治安隐患，社会管理水平有了明显提升。

（二）增加税收收入

广州市个人出租屋税收从2000年的800万元上升到2012年的13.8亿元，增长了172.5倍，即使在2009年和2012年个人出租屋税收政策调整、税负大幅下调的情况下，税收仍能保持增长。广州市2010年代征的个体工商户及零散税源相关税费（不含社保费）累计11.9亿元，同比增长38.4%。2011年国家出台税收减负政策大幅调高流转税起征点，2012年试行“营改增”政策，广州市个体工商户及零散税源的地税税收收入总额却保持稳定，未出现下滑：2011年全年地税税收收入总额为14.2亿元（比2010年的11.9亿元增长2.3亿元，增幅19.3%）；2012年全年地税税收收入总额为14.7亿元（与2011年基本持平，增长0.5亿元）。

截至2012年底东莞市共有零星税源户21万户，个体工商户的税务登记率达98.3%，纳税申报率达96.8%，巡查新户数增长18%。共实现零星税源税收收入17.5亿元，剔除营业税起征点上调和个人所得税扣除标准提高等政策因素影响，同比增长15.1%。

（三）促进税收公平

税务协管员结合本地的实际情况深入辖区认真调查摸底，在个体工商户自报的自身经营情况基础上展开典型调查，力求与个体户实际经营状况最大程度地接近，对新办个体户的经营面积、从业人员数量、成本费用等情况进行实地调查核实，为个体户税收管理员进行税款核定提供重要依据。这样有利于公平税负，易于被广大个体工商户接受，建立公平的纳税环境，并获得了地方政府和纳税人的普遍好评，取得了良好效果。

（四）提升服务质效

协管小组对于一些没有及时办理工商登记以及税务登记的生产经营户，及时督促其尽快办理，对逾期申报纳税的经营户进行催缴、催报，促使纳税人及时改正，避免了纳税人受到处罚和被加收大额的滞纳金；协管小组增加办税地点和涉税咨询途径，有效提高涉税疑难解决效率，近在身边的贴心服务，极大地方便了纳税人，有利于征纳和谐。

（五）缓解管理压力

以前人力资源紧张时，禅城区局的分局经常出现一人多岗的现象，实行零星税源社会化管理后极大解放了个体户税收管理员，腾出更多的人手充实重点税源管理与纳税评估员队伍。以祖庙分局为例，推行征管社会化后，祖庙分局零散税源日常管理基本转移到协税站管理，减负成效明显：截至2013年5月，祖庙街道协税站共办理零散税源相关业务达17742笔，其中征收管理业务3148笔，税务咨询4052人次，催缴5669户次，派送文书4166份，扫描征管资料707户，大大减轻了分局的管理负担，试点分局负责零散税源管理的人员由改革前的14名下降至5名，预计顺畅运转后只需2～3名，投放在零散税源征管上的人力资源可节约60%以上。税源管理方面，街道发挥所属村委会、居委会协管职能，积极清理无牌无证户和漏征漏管户，试点分局零散税源管户数由试点前11722户增加到2013年5月12633户，增加911户，同比增长7.8%。全区零散税源社会化工作运行平稳后预计可调剂出管理员5名、征收岗和催报催缴岗人员16名投入到大、中税源管理中。

东莞市实行零星税源社会化管理后，规模较大的分局负责个体户管理的人员由原来的7～10个人，减少到现在的3～5人，规模较小的分局由原来的2～3人减少到1人。

广州市局将173万户纳税户实行零星税源社会化管理后，人均管户由1685户减为270户，减少了84%（当然，实行零星税源社会化管理不等于税务机关不管纳税户了），个体管户人力资源也得以大幅缩减，如2010年越秀、天河、海珠区局个体税收管理员分别由38名、10名和18名缩减至10名、5名和4名。

四、我省地税部门零星税源社会化管理存在的问题

（一）代征单位信息反馈不及时

在现行的代征模式中，税务部门对代征纳税户具体信息、发票开具、税款缴纳等情况的了解依赖于代征单位的信息反馈，有的代征单位由于缺乏计算机信息技术支撑，无法存储大量的代征信息，严重阻碍了代征工作的信息反馈，致使税务部门的监管工作处于被动地位。

（二）税务机关监管手段薄弱

《税收征管法》的相关规定如税务检查、违章处罚、税收保全及强制措施不适用于代征人，代征人游离于税收征管法规之外，成了事实上的法外主体。

（三）协管、代征人员素质良莠不齐

由于协管、代征人员大部分是临时聘用，人员素质参差不齐，业务水平较低，而且协管、代征人员的工资收入不高，流动性大，导致税收风险增大。一是代征单位业务人员的税收业务知识不足，从而导致漏征或少征税款的风险加大。二是在协管、代征过程中容易出现权力寻租的现象，发生廉政风险。三是在协管代征过程中与纳税人产生矛盾，而一些纳税人将代征单位和税务部门混为一体，影响了征纳和谐。四是有些代征单位现金收取税费，税款存在安全隐患。

（四）信息化支持亟待提升

目前大集中系统和“金税三期”的委托代征并不能对委托代征的业户做到明细的“一户式”管理，对零星税源社会化管理缺乏有效的信息监管手段。同时，省局“大集中”核心征收系统禁止外部系统数据回写，这导致代征单位与地税机关重复操作，影响了代征工作效率（总局“金税三期”上线后仍将面临同样的问题）。

（五）征收成本过高

实践证明，实行零星税源社会化管理之后，税务机关的工作量确实大大减少，工作压力大大减小了，税务机关实实在在减负了。但是，所谓税收社会化管理减负其实只是转负，不过是将税务机关的负担转给社会负担而已，税收管理社会化实质是税收管理负担社会化，就整个社会来说，则不但没有减负，反而增加了负担，增加了征收成本。一方面，投入产出比低。零星税收基本上都是芝麻，边际成本很高，因此投入产出比很低。东莞市有1412名专职的税务协管人员，2013年1～8月协管的税收才5.4多亿元，人均才38.5万元，仅为该市正式税务人员人均所管税费收入（2237万元）的1/58。另一方面，增加了税收成本。2012年东莞市地税零星税收市级分成收入6亿元，按照经济欠发达镇2∶3∶5和非欠发达镇（街）3∶3∶4的市、镇、村分成比例计算，市本级分成收入1.7亿元，占28.8%；镇村分成收入4.3亿元，占71.2%，其中村（协管站）超过50%，即超过2.2亿元，占零星税收收入17.5亿元的12.6%以上，即100元税收的征收成本达12元以上，明显高于我省一般税收征收成本。

五、进一步完善和规范零星税源社会化管理的建议

我们认为，要正确判断零星税源社会化管理的作用和成效，是否实行零星税源社会化管理，各地要充分考虑本地的实际情况。

（一）充分考虑必要性

零星税源纳税人多，税收规模小，管理上费时费力，实施社会化管理确能有效提高效率，但同时也要考虑到税源特点、部门协作关系、执法风险及税收成本等问题，经权衡后谨慎推行。当前实施结构性减税、降低中小纳税人负担已是大势所趋，零星税源势必式微，推行社会化管理应充分考虑到这一因素。

而有些地方税源少，财力弱，税务人员的工作量并未饱和，更没有必要实行零星税源社会化管理，也没有财力来支撑零星税源社会化管理。湛江市部分县（市、区）曾开展过税收社会化管理的尝试，在某一时期也发挥过促进地方收入作用。但由于零星税源不稳定，税收执法的规范性及部门配合方面存在种种问题，近年来已停止实施。

同时，零星税源关键是要管住，只要管住了，就可以比较顺利地征到税收（因为零星税源多数是定额征收，定额实行“批扣”就可以了，没有必要再多一个代征环节）。因此，零星税源社会化管理重点是要借助社会力量管住管好。但是，税务协管并没有明确的法律依据，法律法规上也没有给税务协管支付手续费的规定，而代征则有明确的法律依据并且可以依法收取手续费。因此，要解决经费问题，实行代征加协管的方式是比较好的选择。而如果只采取协管方式，经费则要完全依靠当地财政的支持。

（二）加强沟通，建立机制

社会化管理的成功很大程度上取决于政府的支持和各部门的积极配合。从过往经验看，合作各方开始时往往满腔热情，但在遇到困难时就会相互推诿，闹得不愉快甚至造成不好影响。因此，应建立健全常态化的工作机构和工作机制，形成长效机制。要明确税务部门和协作部门各自的职责和义务，规范社会化管理各个环节的运作。在发挥其他部门管理优势的同时，要充分发挥税务部门的业务优势，保持税务部门在零星税收管理工作中的执法主体地位，牢牢抓住税务部门关键执法权，如定额核定权、检查权、处罚权等。

（三）要加强管理，防范风险

要建立健全零星税收社会化管理的规章制度、内控机制和绩效考核体系。要对零星税收社会化管理过程实行全程监控，随时掌握零星税收社会化管理的动态。要加强对零星税收社会化管理进行监督检查。对协管、代征单位被查出有严重违反税收法律、法规及委托代征协议行为的，要立即撤销其协管、委托代征权限，对协管、代征人员徇私舞弊、玩忽职守、故意刁难纳税人的，要停止其协管、代征资格。要运用科技手段来减少人为操作，如全面推广银行扣缴、复盘扣税以及POS机扣税，逐步取消现金收取税款，消除税款安全隐患。

（四）要统一规范代征软件

建议省局研究开发零星税源社会化管理系统软件，切实加强对代征税款的监控，保证代征税款及时、安全、足额入库。而且零星税源社会化管理系统要与大集中系统（金税三期）互联互通，开通相关数据回写，避免重复操作，提高工作效率。

（五）要加强业务辅导

要加强对有关协管、代征人员的税收业务培训，并应指定业务骨干进行日常业务辅导，及时将最新的税收政策向委托代征单位进行宣讲，提升其业务水平，确保协管、代征工作正常开展，提升协管、代征工作质量。

（六）建立考核激励制度

为保证零散税源社会化管理工作的长期运作，除税务机关定期向代征单位划拨代征税款手续费外，当地政府也应给予一定补充奖励经费，充分激发代征单位的积极性和主动性。税务机关要对协管、代征单位的代征情况定期进行考核，对操作规范、服务良好、成绩突出的代征单位适当给予奖励。协管、代征单位也要加强对协管、代征人员日常考核和年终考评，对工作成绩突出的给予表彰和奖励。