落实小微企业税收优惠问题的分析

黄桂祥

内容提要：最近两年，小微企业税收扶持力度不断增强，但受制于优惠政策过于复杂，优惠力度过小，申报门槛偏高，涉税中介机构桥梁作用缺失等因素，广东省小微企业申报激励的动力始终不足，不利于省内小微企业把握机遇转型升级。建议税务部门通过翔实的统计与采样分析，尽快建立新型优惠管理模式，以掌握落实优惠政策的主动权。同时，做好相关的配套改革，如指导小微企业建账核算、创造税收优惠前提条件、发挥涉税中介机构作用、对部分陈欠税款进行豁免等，真正提高对小微企业的关注度和小微企业的申报热情。

关键词：小微企业 税收优惠 涉税财会管理

2013年下半年，广东省小微企业税收优惠落实问题，经审计报告、省人大质询后引起社会各界高度关注。在随后的三个多月时间里，省地税局一连发出3个相关通知、通报，王南健局长亲召珠三角小微企业代表座谈会，倾听各行业代表的意见，地税部门宣传、辅导和系统优化等措施也陆续推出。同时，将优惠年限溯延至2011年，要求各市、县地税部门展开排查，入户动员，户户签字，以更大决心和投入促进小微企业税收优惠政策的有效落实。政府有心扶持，地税部门大力推进，为什么小微企业税收优惠还是达不到预想效果呢？

一、原因分析

地税部门通过内部展开自查分析，集中坦陈了如下几种原因：

（一）政策过于复杂

小微企业税收优惠政策过于复杂，申报成本过高，影响小微企业的申报积极性。以企业所得税为例，小微企业所得税优惠须同时满足小型和微利两个条件，涉及资产规模、从业人数、年应税所得3个主要指标，其中从业人数计算尤为复杂，需要先计算每月平均人数：（月初人数+月末人数）/2，然后再计算12个月的平均人数，如此专业、繁复给核算提出了较高的要求，妨碍了小微企业对税收产生亲近感，实际操作性差。其他涉及的税收优惠，既有普惠的，也有特定专项计算的，横跨生产经营、技术转让、损贷计提、股权投资等行业和项目，小微企业普遍反映不适。

（二）优惠力度过小

近几年来，国家对小微企业的税收扶持厚爱有加，涉及的税种包括营业税、增值税、所得税和财产行为税等10余项，一般的小微企业都可或多或少从中受益。小微企业优惠内容、项目很多，而审计报告及人大质询的只是部分问题，全省的“零”情况，主要是指小微企业所得税优惠，并未涉及更多的税种。但由于优惠散碎、“含金”量不高，即使是足额享受企业所得税减、免优惠的小微企业，其一年最高边际优惠额也不超过1.5万元，最低只有几十元。优惠政策给企业带来的真实收益过低，加上烦琐的手续，导致众多小微企业选择放弃申报。

（三）申报门槛偏高

除了增值税和营业税2万元起征点带有普惠性质外，其他税项优惠的范围条件是特定的，门槛较高。尤其是只有“建账核算”才能享受企业所得税优惠的条件，直接把账户不全、核算松散的众多小微企业挡在门外。即使允许“先办后审”，也须提前备案，附送《资产负债表》、职工名册、从事行业项目等，不符合相关条件的则不得享受优惠。因此，小微企业积极性不高。加上宣传方法有待改善、宣传力度有待加强，告知服务和辅导不够全面、有效等原因，直接影响了小微企业税收优惠政策的落实效果。

可以说，上述这些分析是客观的，既有政策设计缺陷和企业申报意愿较低因素，也有税务部门工作上的原因。

二、深层剖析

（一）传统观念影响税务执法

一直以来，在税收任务的压力下，税务部门恪守筹集资金、组织财政收入的职责，习惯于制订预算计划和适应上级政府的“增长”需求。1994年分税制改革以前，税务部门有较大的灵活度和自由裁量权，在“放水养鱼”、“促产培财”等扶持企业发展项目上积累了一些经验，但总体上呈粗放式管理特征。现在统一税法，削减自由裁量权，使得处在转型中的税务部门，一时难以适应公共服务的管理要求，特别是在落实纳税人减、免、扣等税收优惠上，没有把它与组织收入的刚性执法等同起来，另外基层管理部门对税收优惠不够积极和主动，更多的还是候等纳税人上门“讨优惠”、“求照顾”。尽管省地税局再三强调“两个确保”，要同抓同管同服务，但囿于一些地方政府下达了与税源、征管实际不相符的收入任务，部分基层税务部门将工作精力主要集中在组织收入上，对涉及面广的小微企业税收优惠没有给予足够的重视，对小微企业及其税收优惠对国民经济的健康发展的作用、意义认识不够，造成税收优惠政策的兑现不够充分。

（二）税收优惠管理有待深化

基于执法检查、内外部审计和渎职风险防范等因素，税务部门规范执法的要求日益严格，即使政府为改善企业营商环境，要求各部门拿出积极措施，鉴于税务部门自有特性，除了强调面上的服务外，只能将原已出台散见于各税收法例的减、免、扣或起征点等优惠条款汇集起来宣传应对。久而久之，这种被动应景的做法难以适应形势变化，引起有关部门和社会公众的议论与不满，而税务部门仍固守摊子，缺乏必要的应变能力。在这次落实税收优惠中，很多地方未能将落实优惠、减免纳税人负担视同执法，对相关文件要求仅作批转、传阅。尤其是对政策出台后申报企业偏少，甚至没有申报的情况未及时掌握、跟踪改进，缺乏应有的计划、辅助和落实责任制。这从一个侧面反映了税务专业部门对市场经济变化、深化改革发展的不适应性。同时，基层税务部门相对封闭循环的工作方式必然会影响税收优惠政策的有效推进。

（三）涉税财会管理亟待加强

过去税务部门重视建立专业队伍，强调税务人员要“五懂四会三掌握”，把税收政策与纳税人经营活动融合起来，并引导各种企业建章立制，健全财务会计核算制度。尤其鼓励推广“查账征收”，减少滥用人为因素多的“核定征收”，帮助企业提高内部管理水平，使税收管理与服务落实到企业运营中。近年来，由于企业所有制和财会制度变化等各种原因，这些传统有效做法日渐式微，致使小微企业财务核算管理出现衰退状态，客观上错失了促进小微企业加强征信建设的一些机会，同样也让这些小微企业错失享受国家金融、税收等方面的优惠机会，不利于自身健康发展、做大做强。缺乏“软实力”是广东大小企业通病，应当找准“郎中”提壶针砭。

（四）中介机构桥梁作用缺失

调查显示，广东省60%以上小微企业的财务与报税业务均委托中介组织代理，中介组织对小微企业涉税关系的影响不言而喻，且作用日益增大。中介机构一般是在年初与委托人商定受托事项和固定费用（500至1000元/月者为多），由于缺乏税务部门的指导和利益挂钩，在信息不对称或没有增加收益的情况下，中介机构往往会把争取税收优惠作为额外工作视而不见，难以主动、真实地告知业主。与此关联，因中介机构代理了小微企业的财务事项和纳税申报，税务部门也无法掌握小微企业资料甚至联系方式，直接影响税收优惠等政策信息的告知与互动。这是一个显而又隐的中介因素，在小微企业享受税收优惠中具有特殊作用，应该引起足够重视，税务部门应以社会化服务的思路，克服障碍，以取得实效。

三、对策建议

小微企业是国民经济发展的生力军，在扩大就业、促进创新、繁荣市场等方面发挥着极为重要的作用，应该尽最大努力落实好各种税收优惠。基于小微企业税收优惠问题成因复杂，涉及面广等原因，解决的方法可分步实施，近期可考虑做好如下几项工作：

（一）弥合新旧观念，改进考核办法

要把重启小微企业优惠之事，作为税务工作转变观念、职能的契机，不仅要落实当下优惠任务，更要引申出新的优惠管理思路与规范，连带推动其他相关管理工作。真正明确“不落实优惠也是收过头税”是侵犯纳税人合法权益的行为。重点对广大基层干部进行教育，依靠他们依法落实税收优惠。同时，建议改进只将组织收入考核激励，而未将优惠工作纳入正式考核的做法，要明确对落实户数、金额等进行加分鼓励。

（二）摸清底数，掌握主动权

小微企业底数不清，担心优惠难以落地，这是一个“心病”。综合多方面反映，从2013年8月起，国家对月营业额不超过2万元的小微企业暂免征营业税，预计全省惠及6万～7万户企业，年免征营业税约2.5亿元。在企业所得税方面，涉及广东省地税小微企业的所得税优惠是多少呢？选取粤东、粤西两个中等发达的县市进行分析推算，估计2014年全省地税方面（不含深圳市）可享受企业所得税优惠的小微企业约为3万户，减免企业所得税约1.2亿元，约占广东省地税当年税收总额的0.25‰，综合测算，受益企业约占广东省小微企业的20%。但到底是多少，仍须进行统计与采样分析，只有摸清底数才能掌握主动权。

（三）协同推进，建立优惠新模式

一是继续由省地税局牵头，梳理涉及小微企业的所有减免税优惠条款（目录），形成完整、详细、准确的操作指南，做到先“透明”规定、再落实“优惠”。二是进一步优化流程，简化表证文书，以流程图表等有效形式，明晰指引征纳双方操作细节，并按照一窗式办理要求，规范办税窗口前后台的做法和办理时限等。三是应用升级小微企业税收优惠系统，将小微企业按类型进行细分，自动匹配优惠政策，对符合条件的小微企业在网上自动弹出提示，提醒其办理相关优惠业务。为提高征纳互动效率，还应通过短信推送方式提醒小微企业，从细微处体现行政服务理念。

（四）征免有据，加强后续管理

实践中会有各种情况，征与不征、免与不免都有其理由与风险。对基层而言，要注意两种倾向：一是不作为，“衙门老大”态度，对小微企业之事心不在焉，或蜻蜓点水，不痛不痒；二是乱作为，图一时之快，征免不分，一律统免。这两种倾向都有风险，告诫我们要征免有据，即使全额免征户也应以适当的换算公式或以零申报要求健全税户管理，不能一味迎合纳税人而免之过宽、迁就过度。“善举者，善作善为也。”小微企业享受优惠后，仍须逐月申报，但不纳税，以满足其领取发票经营及其他经营活动的需要。税收事业不断壮大，应免之有度，依法办理，稳定发展。

四、配套改革

从长远看，要落实好税收政策，建立税收优惠管理新模式，支持小微企业健康发展，还应抓好相关改革或配套措施。

（一）恢复指导小微企业建账核算

在这次质询和热议中，小微企业方面几乎没有声息，也从侧面说明其自身的无奈与欠缺。而在这轮优惠中，以企业方式注册并建账核算的小微企业受益最大，上述2.5万户次企业得到优惠就是例证。目前有部分小微企业，为了躲避“查账征收”，宁肯放弃优惠，缴付有限的税金以换取税管“自由”。这种貌似聪明的思维和做法，实际上放弃了诚信立业的诸多良机，已影响与制约了企业从小到大、由弱至强的发展，是任何有抱负的大小企业所不为的。鼓励建账建制，不仅利于治税理财，实质还是促进众多企业转型升级的急切措施，也是建立“信用广东”的基础和条件。地税部门应善抓机会，恢复和担当起这份曾经的社会责任，争取有关部门的配合，下真功夫、苦功夫，开辟一条征纳两利的新路子。

（二）重视发挥涉税中介作用

小微企业委托中介机构代理财税事务已有成型的市场，双方自愿选择、有偿服务也是国际惯例。税务部门作为涉税中介的监管者，在助推小微企业优惠的同时，要面对实际困难与障碍，着重实现国、地税两家共同监管的有效方式和推动涉税中介组织的行业化、社会化管理取得实质性进展。在此基础上，应科学界定税务机关职能，厘清社会服务与专业管理的边界和法律责任，主动将大量事务性、专业性工作特别是类似小微企业优惠事务责任赋予中介部门，从根本上解决“政府服务不足”的问题。同时，加大对守信激励、失信惩戒的力度，确保对涉税服务组织“放得开，管得住，有活力”，使之成为税收社会化管理新亮点。

（三）改革社会现金使用制度

这是一项系统性工程，难度和意义都很大，应借助十八届三中全会的全面深化改革的精神，攻破这个久议不决的瓶颈。要深刻意识到税制改革，包括落实中的税收优惠，仅靠税务部门的努力是不够的。现代税收运行环境决定了没有金融部门的配合，仅税收调节的作用是有限的。要力促减小现金交易的范围、流量，限制现金交易，大力推行支票信用卡结算，逐步形成以计算机联网为主干的监控系统，加大反账外经营的力度，把游离于税网之外的收入纳入其中，使税收优惠更具价值和导向力，更好地发挥税收的“奖限”作用。

（四）对部分陈欠税款进行豁免

针对税收优惠力度不足问题，向中央有关部门争取降低门槛，将实行核定征收的小微企业纳入优惠范围，扩大优惠覆盖面，简化办理流程。同时，与清理欠税结合起来（如运用国家“金税三期”上线数据审核机会），梳理分类各种税收的陈欠，建议对一贯诚实经营，但负担过重而有发展机会的企业包括小微企业的部分陈欠进行豁免。这样，不但减缓企业重担，使之轻装上阵，对财政收入无实质性影响，也可化解税务部门为应对各种陈欠而滞压的各种风险，实为善举。

近期，中央层面继续加大对中小微企业优扶督促力度，对月销售额不超过2万元暂免增值税、营业税的规定不设减免期限，并把它与“约法三章”、落实八项规定结合起来，扶持小微企业的工作将在一段时期内持续下去。广东省地税部门要进一步抓住契机，做好长、短期发展规划，创新内外部管理，依法落实税收优惠，尽快建立标本兼治的工作机制。

（作者单位：广东省地方税务局纳税服务处）