三 实现公共服务均等化

公共物品具有正外部性，提供公共物品的私人收益小于社会收益，因而私人提供公共物品的激励不足，这就意味着政府需要承担提供公共物品的责任。作为公共物品的重要组成部分，公共服务的供给也是如此。加强和优化公共服务是政府的主要职责和作用。我国已经基本建立公共服务体系，但公共服务供给仍然存在地区、城乡和群体之间不平衡的问题，部分地区和人口仍然无法享受基本公共服务。这不符合社会主义本质的要求，也与全面建成小康社会使发展成果惠及全体人民的目标相悖。对此，习近平总书记将实现公共服务均等化作为全面建设小康社会、共享发展的重点，并提出在2035年基本实现基本公共服务均等化的目标。

（一）公共服务供给不足，均等化水平较低

我国公共服务水平的发展并未赶上经济增长。《2010年人类发展报告》回顾了40年来人类发展的成就。我国的人类发展指数从1980年的0.368提高到2010年的0.663，排在世界第89位，属于中等人类发展国家，也是1970—2010年发展最快国家中的第二名。但我国的发展最主要来自经济增长，收入类HDI的进步排在世界第一位，而非收入类HDI的进步则未能进入前十位，说明我国在教育和健康方面的公共服务水平的发展并未赶上经济增长。

除了公共服务总体发展水平落后于经济增长以外，我国公共服务水平的发展还存在巨大的地区差异。《中国人类发展报告2013：可持续与宜居城市——迈向生态文明》中计算的各地区2010年人类发展指数显示，北京和上海人类发展指数均超过0.8，达到极高人类发展水平；而人类发展指数最低的贵州和西藏则不足0.6。同时，从教育指数、预期寿命指数来看，教育、健康等公共服务水平较低的区域主要集中在西藏、贵州、云南、甘肃、青海、广西、安徽、江西等贫困地区、民族地区和边疆地区。

从具体的公共服务供给情况来看，教育、医疗等公共服务设施和公共服务投入存在巨大的城乡差异和地区差异。例如，2016年全国义务教育阶段校舍中的危房面积占比为1.074%。其中，乡村的危房面积占比达到2.286%。分地区来看，甘肃、云南、广西、江西等省（自治区、直辖市）的危房面积占比较高。其中，甘肃省的危房面积占比达到11.195%，甘肃省乡村的相应数据达到11.271%。医疗卫生方面，西藏自治区每千人卫生技术人员数最少，仅为4.5人，其次是安徽和江西，为4.7人和4.8人，而卫生技术人员数最高的北京则达到10.8人。如果考虑到卫生服务覆盖半径和中西部地区地广人稀和交通不便之间的矛盾，则实际差距会更大。医疗卫生条件的城乡差异也非常明显，城市医疗卫生条件明显优于乡村地区。青海和西藏卫生技术人员的城乡差异均超过4倍。这说明医疗卫生公共服务的地区和城乡分布非常不均衡。

社会保障方面，尽管我国已基本建立社会保障体系，并且随着经济的发展，社会保障覆盖面不断提高，基金收入不断增加，更多的居民从中受益。例如，2017年我国基本养老保险参保人数达到9.15亿人，基本医疗保险参保人数达到11.77亿人。但是，社会保障领域的发展还存在一些问题：一是社会保障存在制度分割，城乡适用不同的制度，不同的就业群体也被不同的制度覆盖，在缴费和收益上有明显的制度差异。二是统筹层次过低，跨统筹区域流动难以得到保障。三是社会保障覆盖率的地区差异较明显，部分人群还未得到社会安全网的有效保护。

此外，公共服务均等化问题还存在群体差异，主要表现为农民工无法平等享受城市基本公共服务。习近平总书记指出：“按照常住人口计算，我国城镇化率已经接近百分之五十五，城镇常住人口达到七亿五千万。问题是这七亿五千万人口中包括二亿五千万的以农民工为主体的外来常住人口，他们在城镇还不能平等享受教育、就业服务、社会保障、医疗、保障性住房等方面的公共服务，带来一些复杂的经济社会问题。”

总体而言，我国当前的公共服务均等化水平较低，主要表现为公共服务的地区、城乡和群体差异较大。地区差异方面，民族地区、边疆地区和贫困地区的公共服务水平较低；城乡差异方面，农村公共服务水平低于城镇；在群体差异方面，农民工可获得公共服务水平明显低于城镇户籍居民。这不符合社会主义本质的要求，也与全面建成小康社会、使发展成果惠及全体人民的目标相悖。为了维护社会公平正义，促进发展由全体人民共享，并全面建成小康社会，《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》提出了“基本公共服务均等化水平稳步提高”的目标要求。此外，习近平总书记还强调，要以推进基本公共服务均等化为重点，着力改善民生。发展经济的根本目的就是要让各族群众过上好日子。既要坚持不懈抓发展，不断扩大经济总量，为民生改善提供坚实基础，也要大力推进基本公共服务均等化，促进社会公平。

（二）着力保障基本民生

公共服务均等化程度较低的重要表现是部分地区、部分群体无法享受公共服务，我国正处于全面建成小康社会的关键时期，应着力于增加这部分群体的公共服务供给，以突出重点、保基本为原则，促进基本公共服务均等化，攻克民生这块短板。习近平总书记指出：“要按照人人参与、人人尽力、人人享有的要求，坚守底线、突出重点、完善制度、引导预期，注重机会公平，着力保障基本民生。”

《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》也明确了公共服务均等化的原则是以突出重点、保基本为前提：“增加公共服务供给。坚持普惠性、保基本、均等化、可持续方向，从解决人民最关心最直接最现实的利益问题入手，增强政府职责，提高公共服务共建能力和共享水平。加强义务教育、就业服务、社会保障、基本医疗和公共卫生、公共文化、环境保护等基本公共服务，努力实现全覆盖。加大对革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区的转移支付。加强对特定人群特殊困难的帮扶。”

（三）提高各项公共服务均等化水平

党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》、党的十八届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》以及党的十九大报告，针对各项公共服务的供给和均等化发展提出了具体的政策建议。

优先发展教育事业。推动义务教育均衡发展，全面提高教育教学质量，提高人力资本水平。普及高中阶段教育，逐步分类推进中等职业教育免除学杂费，率先从建档立卡的家庭经济困难学生实施普通高中免除学杂费。发展学前教育，鼓励普惠性幼儿园发展。办好特殊教育。完善资助方式，实现家庭经济困难学生资助全覆盖。加快城乡义务教育公办学校标准化建设，加强教师队伍特别是乡村教师队伍建设，推进城乡教师交流。

实施健康中国战略。习近平总书记指出，“要推动医疗卫生工作重心下移、医疗卫生资源下沉，推动城乡基本公共服务均等化，为群众提供安全有效方便价廉的公共卫生和基本医疗服务，真正解决好基层群众看病难、看病贵问题。”中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议和党的十九大报告也提出推进健康中国建设：完善基层医疗服务模式，发展远程医疗。促进医疗资源向基层、农村流动。深化医药卫生体制改革，实行医疗、医保、医药联动，推进医药分开，实行分级诊疗，建立覆盖城乡的基本医疗卫生制度和现代医院管理制度。坚持预防为主，实施食品安全战略，传承发展中医药事业，支持社会办医，促进生育政策和相关经济社会政策配套衔接，推进医养结合，加快老龄事业和产业发展。

加强社会保障体系建设，建立更加公平可持续的社会保障制度。实施全民参保计划，基本实现法定人员全覆盖。适当降低社会保险费率，提高社会保险覆盖率。“完善城镇职工基本养老保险和城乡居民基本养老保险制度，尽快实现养老保险全国统筹。完善统一的城乡居民基本医疗保险制度和大病保险制度。完善失业、工伤保险制度。建立全国统一的社会保险公共服务平台。统筹城乡社会救助体系，完善最低生活保障制度。坚持男女平等基本国策，保障妇女儿童合法权益。完善社会救助、社会福利、慈善事业、优抚安置等制度，健全农村留守儿童和妇女、老年人关爱服务体系。发展残疾人事业，加强残疾康复服务。坚持房子是用来住的、不是用来炒的定位，加快建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度，让全体人民住有所居。”

提高就业质量和人民收入水平。习近平总书记指出：要创造更多就业岗位，不断增加劳动者特别是一线劳动者劳动报酬。要关注一线职工、农民工、困难职工等群体，努力让劳动者实现体面劳动、全面发展。中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议和党的十九大报告也提出：坚持就业优先战略和积极就业政策，实现更高质量和更充分就业。创造就业岗位，解决结构性就业矛盾，促进就业创业。对于农民工无法获得平等就业机会以及劳动力市场分割问题，统筹人力资源市场，打破城乡、地区、行业分割和身份、性别歧视，维护劳动者平等就业权利。加强就业援助，帮助就业困难者就业。实施新生代农民工职业技能提升计划。开展贫困家庭子女、未升学初高中毕业生、农民工、失业人员和转岗职工、退役军人免费接受职业培训行动。

（四）创新公共服务提供方式

公共服务资金主要来自公共财政，然而，当前的财税体制不利于公共服务均等化的发展。中央政府用于公共服务支出的比例较低，公共服务投入主要由地方财政负担。例如，2017年中央和地方公共财政用于教育、科学技术、文化体育与传媒、社会保障和就业、医疗卫生与计划生育、节能环保的公共服务支出数额为85491.73亿元，但其中中央本级财政投入仅占7.14%。既然地方政府承担了主要的公共服务供给职责，就要求有相应的公共财政做保障，然而，当前的中国财政体制存在中央与地方财权与事权不对等的问题，地方公共服务供给能力有限。2017年一般公共预算收入占比为47%，一般公共预算支出占比则仅为14.7%。地方政府恰好相反。地方财政收入较低，但却承担了大量的事务和支出责任，导致基层政府负担过重，公共事务支出难以得到合理保障。中央虽然通过转移支付的方式将中央财政收入安排给地方政府，但在转移支付制度不完善的情况下，地方政府对公共服务等公共事务的承担能力必然有限。

从公共服务供给的地区差异来看，2017年一般公共预算收入数据显示，西藏、青海、宁夏、海南、甘肃、黑龙江、吉林、新疆、贵州、广西等省（自治区、直辖市）财政收入较低，人均水平也不高，这必然导致这些地区公共服务供给能力不足。由于许多公共服务具有非竞争性特点，人口密度小以及人口分散使得公共服务供给成本更高，这就进一步降低了人口分布较为分散的少数民族地区、边疆地区、贫困地区的公共服务的供给能力，导致公共服务不均等化程度更严重。而转移支付制度不完善，一般性转移支付尤其是其中的均衡性转移支付规模较小，均衡地方公共服务投入的功能难以得到有效发挥。

因此，中央与地方财权与事权不对等限制了地方公共服务供给能力，各地区财政收入能力差异较大则导致地区公共服务供给不均衡，而不完善的转移支付制度又难以有效发挥其均衡地区公共服务供给差异的功能，最终形成公共服务供给不足、均等化水平较低的问题。

针对公共服务供给和均等化发展中财税体制出现的问题，习近平总书记提出建立现代财政制度，形成中央和地方财力与事权相匹配的财税体制：“要完善地方税体系，逐步建立地方主体税种，使地方政府承担的公共服务有稳定的资金来源。要在合理划分中央和地方政府事权与支出责任基础上，进一步完善财政转移支付体系……”

除了完善财税体制以提高公共服务供给能力和均等化水平以外，党的十八届五中全会还提出扩大公共服务资金来源、创新公共服务提供方式的建议：“能由政府购买服务提供的，政府不再直接承办；能由政府和社会资本合作提供的，广泛吸引社会资本参与。”这种创新公共服务提供方式的做法，也是共建共 享理念的体现。