立法立项工作的思考与完善

常州市人大常委会课题组

立法立项是立法准备阶段、法律法规起草前的必要程序。地方立法机关通过立项决策，确定地方在今后一段时间社会法治化发展的重点，是立法准备阶段的核心环节。作为新获得地方立法权的城市，深入研究立法立项这一立法供给的最前端环节，逐步完善立项工作的相关机制，对提高地方立法质量具有重要的现实意义。

一、立项工作的主要作用

1．明确立法布局重点。立法立项作为一项重要的基础性工作，发挥着立法的预设和指向作用，可以在宏观上对经济社会发展和政府工作进行引领，有针对性地解决重大问题。通过科学开展立项论证，制定立法计划和立法规划，能够有效推动整个地方立法工作有计划、分步骤、有重点地开展，适时为社会发展提供有力保障。

2．科学配置立法资源。立法资源在一定时期是有限的，但立法需求伴随着社会发展不断快速增长，在这样的供需矛盾下，更需要对立法项目进行审慎研究。通过合理立项，明确立法需求的必要性和缓急程度，根据机构职责分工对各类社会管理需求进行有效分流，在决策过程中实现有限立法资源的合理配置。

3．提升立法成果品质。科学、规范、系统的立项程序，可以进一步确保立法结果的质量。立法机关通过论证取舍、去粗取精、去伪存真，对立法需求的合法性、必要性和可行性进行研究，明确工作方向，突出重点，防止盲目地启动立法项目，防止出台不实用、不管用的地方性法规，从源头上保证立法品质，为高质量立法奠定牢固的基础。

二、立法立项实践中的不足

常州市在制定年度立法计划和五年立法规划的过程中，充分利用政府和社会资源，开展了征求意见、调研筛选、专业论证等一系列工作，围绕立法立项探索工作机制，积累了一定的经验。我们认为，科学的立项过程能有效地提高地方立法的质量，但在实践操作中也存在着一些问题，影响了这项工作充分发挥应有的作用。

1．立项标准不明。在当前实践中，立项工作中的项目审核没有统一的标准，相关立法项目在筛选过程中不可避免地受到主观因素影响；同时存在的审核标准抽象、规范化程度不高等问题，也影响了立法规划的质量水平和后续实现。从全国范围来看，各地立法计划完成率整体不高，较多分布在60%—80%，江苏省的数据也没有明显优势。立项标准不明导致立项后执行的变数增大，难以保证计划完成的刚性。

2．程序规范滞后。地方立法的程序性规定一般依据宪法、立法法等法律内容进行创设，在这些正式的制度规定中，立项程序通常属于非正式程序或准备程序。立项工作重形式轻实效、重决策轻论证、重创设轻修改的情况多有发生，实际开展立项的方式各不相同，效果也不甚理想。与其他立法程序相比，立项程序的制度规定相对缺失，江苏各市中仅有南京专门制定了《南京市地方性法规立项论证办法》，常州市第一部地方性法规《常州市制定地方性法规条例》中虽然对于如何确定立法项目作出了原则性规定，但具体规范还有待进一步明确和细化。

3．主导作用不强。各地立法实践中绝大多数立法项目还是来源于政府部门，人大的主导地位在立项阶段变成了被动等待，江苏省部分城市甚至还出现“等米下锅”、无法可立的现象。从常州市政府部门申报的项目分布情况来看，有一部分部门建议立法的重点仍是通过地方性立法增加行政管理手段；少数部门想通过立法来固化利益、争取编制经费或宣传攀比。这种现状直接削弱了立法立项的科学性，也影响了立法工作的权威性。

4．公众参与不足。从实践操作上来看，许多城市公众参与地方立法立项的方式往往只有公开征求意见这一种途径；公民提交立法建议的渠道、立法机关的受理和反馈方式、立法信息公开等制度也大都没有明确。在参与效果上，公众虽然投入了相当的热情、时间和精力，但在缺乏相关专业协助的情况下，提出的立法建议被采纳的几率显著低于政府部门。2016年常州市向社会各界征集到的96件立法项目中，由普通公民直接提出的仅有3项。虽然我们始终鼓励和支持公民参与立法立项，但客观上公众参与的门槛较高、影响有限，单一的模式难以形成长期持续的良性循环。

三、完善立法立项机制的建议

1．建立统一的立项标准。立项标准作为筛选立法项目的实体准则，应当坚持合法性、必要性和可行性的标准，对立法需求进行统一筛选。

在合法性的考量上，应当把符合上位法规定、不与上位法冲突作为首要标准。立法项目应当符合“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面”的法定范围，不得越权立法；实施性的立法应当是与上位法具体规定相一致的细化和具体化，自主性和先行性的立法也不得与宪法、法律、行政法规的基本原则相冲突。地方立法只有依照法定权限和技术规范开展，才具有合法性。

在必要性的考量上，立项内容应当符合常州市社会实际需要，围绕矛盾突出、反映普遍、社会影响广泛的问题进行。常州市今年制定的《常州市人大常委会2017—2021年立法规划》按照立法法“根据本行政区域的实际情况作具体规定”的要求，结合全市中心工作确定了12件正式项目和17件调研项目，分布于提升公共服务、关注特殊群体、创新社会管理、保护环境资源、建设生态文明等各个方面，最大程度地凝聚了市情民意，体现了对立法资源的精准使用。

在可行性的考量上，立项内容应当与本地的现实条件一致。进行立项筛选时，常州市坚持实践先行，要求立法项目已经具有一定的环境基础和社会共识，对于存在的问题已经找到合理解决的措施。在这项标准的审查上，先行立法经验是极为重要的立法效果预判因素，例如在对吸烟和燃放烟花爆竹等社会热点事项的立法调研中，我们了解到其他城市立法效果普遍欠佳、制度施行不畅，表明尚不具备充足的社会环境条件，因而未对其进行立项。

2．完善立项程序规则。在具备一定立法立项经验的基础上，可以根据本市实际情况，参考中山市、上海市、南京市等地的做法，针对立法立项的整体或者特定环节制定程序性规范。

严格申报程序，对申报的内容、形式和时间进行明确要求。2016年以来，常州市在向政府各部门等书面征集项目时已要求在申报时提交立项建议书、调查研究情况和意见汇总、相关法律法规和政策文件汇编、相关理论研究成果等背景资料，并对立项合法性、必要性、可行性进行初步阐述，避免随意申报和功利性申报；对于缺少相关申报材料或逾期申报等情况，明确了不予纳入正式项目等后果，维护了立项申报工作的严肃性和权威性。考虑到不同主体立法资源和能力的差异，上述要求对于其他社会组织和个人予以适当放宽，以鼓励社会各界参与。

建立审查程序，对收集到的立项建议进行初步筛选。立项建议中可能存在超越地方性立法权限、上位法正在酝酿修改、已列入政府规章制定计划等不适宜立法的情形，有必要进行初步筛选。可以按照申报主体的不同，联合相关单位分别开展审查，如常州市就采取了联合市政府法制办审查各政府部门申报项目、联合人大常委会各工作委员会审查社会组织和个人申报项目的方法。联合相关部门进行审查，不是对申报的项目进行简单汇总，而是运用专业知识和工作经验来平衡社会发展需要和立法条件时机，从整体上根据紧迫性和重要性系统地安排先后顺序，落实应立则立、急用先立的原则。

完善论证程序，健全多方参与的论证机制。立法机关在听取政府部门的汇报、主动开展社会调研的基础上，应当逐步完善立项论证的有关规范，使立项论证成为保证立项质量的关键环节。常州市目前的做法是，对影响重要权利义务、增设行政许可的事项逐一开展论证、听证，并邀请人大常委会相关工作委员会、政府法制办、人大代表、立法咨询专家以及专家学者等部门和人员参加，汇聚各方面的知识和经验优势。项目申报人在论证会议上对立项项目的合法性、必要行、可行性进行充分阐述，回答与会人员询问并提供相应的参考资料。通过细化完善论证程序规则，能够避免将来对立法计划和规划的随意更改，大幅度提高对立项项目进行筛选和审查的科学性。

3．发挥主导地位作用。在地方立法立项论证中，应当避免地方立法的部门利益化倾向，充分发挥人大主导下的立法前瞻、引领和推动作用。

主动提出立法项目建议，发挥在立法立项中的积极性和能动性。充分利用职能优势，重视人大在执法检查、调查研究、听取专项报告等监督工作中获取的立法信息和需求，重视分析人大代表提出的各类法规案和立法建议，逐渐摆脱“政府报什么，人大立什么”的传统模式。通过立足职能充分行使职权，常州市人大机关在申报五年立法规划项目时主动提出了《常州市文明行为促进条例》、《常州市外送餐饮卫生管理条例》等契合社会发展，顺应群众诉求的立法项目建议。各专门委员会和工作委员会在立法建议方面充分配合，可以克服政府部门申报项目缺乏全局意识和整体考虑的弊端，进一步解决好起草与审议的衔接等问题。

适时回应立项建议，强化在立项工作中的导向作用。在经过筛选、论证程序之后，人大的相关工作机构可以集中对立项建议进行答复反馈。如果对项目予以采纳，应该告知申报的主体，并就后续工作开展进一步的沟通交流；如果有关项目不符合立项条件，则不但要告知申报部门或申报人员，还应同时说明不予立项的理由和事实依据。通过开展统一答复，可以表明各个立法项目均是立法机关依据重大事项决定权等职能、遵照相应规范做出的独立决策。尤其是对政府部门申报的项目作出不予立项的反馈，能够凸显人大在立项环节中的强势主导地位，同时引导相关政府部门关注其他可以立法、值得立法的重要领域。

4．提升立项工作民主化程度。建立健全公众直接参与立法立项的保障机制，确保民意表达的真实，杜绝参与上的虚假繁荣，是地方性立法能够真正代表广大人民根本利益、体现地方特色的根本保证。

完善公开征集制度。应当拓宽立法建议征集渠道，充分发挥人大代表、政协委员、各类社会组织的积极作用。常州市目前通过传统媒体、网络、微信公众号等平台拓宽立法项目建议渠道，以更透明的方式向社会广泛征求立法意见，使立法与社会各方面尤其是弱势群体的需求更好地契合。同时，公开征集立法项目的实施方案做到了贴近实际，对各类主体分别制定具有差别的征集要求，积极引导社会组织和公民多提立法建议，并及时反馈采纳情况。

明确公民参与权利。在制定立法立项工作程序规范的过程中，建议细化公众知情、表达、参与等权利，形成良性互动。人大要通过一定的方式公开介绍立项项目的立法意图、作用、实施条件和要求等情况，让公众对立法计划有正确的认识。同时公众可以通过一定的方式参与到地方性法规立项等活动中来，作为相关利益群体来陈述自己同意或者反对某一制度设计的观点和理由，表明对立法的意见和要求。如“常州人大”微信公众号已经相继开展了草案公布、意见征集、会议信息公开等活动，社会反响良好。在下一步工作中，应当继续扩大公众在立项程序中的参与广度和深度，为听取和协调各方利益提供稳固基础。

强化公众监督保障。公众对行政立法权力的有效监督，是确保地方立法公众参与取得实效的前提之一。在监督的对象上，不仅包含立项内容的合法性，还应当注重立项程序的合法性；在监督的方式上，常州市尝试对某些事关社会公众的重大利益的事项进行立项听证，或允许公众旁听工作会议、论证会议等，建立更加积极主动的意见听取机制；在监督的效果上，确保对立法立项相关内容的质疑进行及时反馈，确保各方的正确意见和建议能够被接纳，切实增强公众对地方立法工作的认同。

地方立法的立项工作应当在实践中及时总结经验，在申报、审查、论证等关键环节上做到科学化和精细化，通过建立完善规范、民主、有效的工作机制，充分发挥其在引领推动改革发展、提升法治化程度方面的重要作用。