地方人大加强计划审查监督工作的若干思考

常州市人大常委会课题组

审查批准国民经济和社会发展计划，并对其执行情况进行监督，是宪法和法律赋予国家权力机关的一项重要职权，也是地方各级人大及其常委会行使重大事项决定权的重要方面。然而多年来基层人大监督工作实践表明，计划监督始终是经济监督工作中的薄弱环节，预算监督和计划监督一条腿长、一条腿短的情况在实际工作中普遍存在，这与新常态背景下计划编制、管理和执行的重要性形成了较大反差，迫切需要在新时期人大监督工作中予以加强。

一、地方人大计划审查监督工作的现状和问题

地方人大常委会计划审查监督的具体工作一般由财经委承担。与财经委同时承担的预算审查监督相比，计划审查监督工作受到的重视程度低，社会关注少，审查监督大多以程序性、形式化为主。之所以会出现这样的情况，主要是由于以下几个方面的原因：

一是法律制度不够完善。尽管宪法、监督法、地方组织法赋予了地方人大及其常委会审查批准国民经济和社会发展计划的权限，但对于人大及其常委会如何行使计划审查监督权，规定得比较笼统和原则，审查监督的内容、范围、程序、标准以及效力等均不明确，很难据此付诸实践，在实际操作中也因此而遇到一些具体的困难和问题。例如相关法律规定，审查批准国民经济和社会发展计划以及执行情况报告的权限属于人民代表大会，在人代会会期短、议程多的情况下，人大代表很难对计划草案进行全面、深入、细致的审查，提出高质量的审查意见，尤其是人代会对于计划草案以及执行情况报告的审批，大多没有建立逐项审议、分项表决的机制，而是采取总体性表决、一次性通过的方式，其结果多半只能履行法定程序，热热闹闹走过场。相对而言，常委会的审查监督更具约束力和实质性效果，但在缺少强有力法律依据的情况下，也难有大的作为和突破。

二是环境氛围尚未形成。计划审查监督工作能否顺利推进，很重要的一个因素是政府及相关部门的理解和配合程度，从这个角度讲，实施计划审查监督的环境和条件远不如预算审查监督来得成熟。预算审查有预算法作为法定依据，经过多年来自上到下强有力的推动，地方政府及财政部门已经完全接受了人大对财政预决算实施审查监督的事实。而在计划审查方面，一方面缺少上位法的支撑，另一方面，由于计划审查监督涉及面广、抓手少而难度大，目前真正能够实施实质性监督的地区并不多。虽然一些地区制定出台了计划审查监督或经济监督相关的制度规定，但大多年代比较久远；一些城市以政府重大投资项目为抓手，推动计划审查监督由程序性向实质性转变，也仅是星星之火，没有形成燎原之势。这使得地方人大开展计划审查监督工作，既缺乏法律依据和刚性约束力，也缺少必要的环境和条件，在争取政府及相关部门理解、支持和配合方面，面临许多具体的困难和问题。

三是对象内容比较复杂。计划是对一定时期内国民经济的主要活动以及科技、教育、民生和城市发展等所作的规划安排，如何在计划安排中既体现其宏观性、战略性、政策性的定位，又在目标任务与解决经济社会发展中大量实质性问题之间形成有效的结合和对应，使计划报告既突出方向和重点，又避免空泛和琐碎，这不仅是政府部门编制计划的难点，也是地方人大实施计划审查监督的难点。相对于预算审查监督的专业性和单一性而言，计划审查监督的对象和内容比较复杂，范围和边界也不够清晰，更多体现出综合性、宏观性的特点。尤其是面对新常态背景下的经济社会发展的新特征、新规律和新要求，计划审查监督的指导思想和角度、重点，也需要作出相应的调整，由关注量化目标的安排转向更多地研究其内涵以及实现目标的路径，这不仅对具体承担计划审查监督职责的财经委提出了很高的工作要求，也对常委会内部统筹力量、科学分工、协同推进计划审查监督工作提出了重要的课题。

四是重视程度有待提高。从地方人大计划审查监督的实际情况看，相关方面对于计划报告的关注和重视程度并不是很高，人代会期间组织分组审议和讨论时，代表发言更多地集中在政府工作报告和预算安排方面，很少有代表针对计划安排和计划报告提出看法意见。这一方面是因为随着经济体制的改革和政府职能的转变，市场在资源配置中的基础性、决定性作用日益突出，计划管理已经由以前的指令性、微观性和具体性转变为指导性、宏观性和预测性，计划报告的形式也由宣读报告转为书面报告，导致产生了一种比较普遍的观念，即计划报告可有可无，并不重要，甚至认为计划报告可以与政府工作报告合而为一；另一方面则是因为计划报告往往在功能定位方面不够清晰，报告内容与政府工作报告存在诸多重复，没有很好地起到呼应和配合政府工作报告的作用，在计划安排的统筹性、科学性、规范性和指导性等方面也存在缺陷。这些问题的存在，在一定程度上影响了地方人大相关职能部门的工作热情，制约了计划审查监督工作的深入开展。

二、新时期强化计划审查监督工作的意义和必要性

计划审查监督是宪法和法律赋予国家权力机关的一项重要职责，也是地方人大及其常委会坚持和完善人民代表大会制度、切实履行人大监督职能的一项重要内容。最近印发的中办发〔2017〕10号文件明确提出，各级人大要把听取审议本级“一府两院”工作报告、审查批准本级国民经济和社会发展规划计划、预算作为行使重大事项决定权的重点，依法认真进行审议并作出决定决议。强化和规范计划审查监督工作，对于督促和引导政府更好地发挥计划的作用、推动经济社会健康可持续发展，具有十分重要的意义。

（一）有利于提高重视程度，增强计划目标任务的引领性。人大实施计划审查和监督，目的是贯彻落实地方党委对于经济社会发展的决策部署，保证经济社会发展按照计划进行并实现预定的目标。强化计划审查监督工作，有助于纠正一些单位和部门对于发展计划认识上的不足，督促政府及相关部门加强产业政策的研究和宏观形势的把握，加强对全市重大改革任务、重大建设项目、重要政策措施的统筹和协调，完善和改进计划编制的组织方式，增强短期计划和中长期规划的衔接和匹配，使国民经济和社会发展计划真正成为全体社会成员共同认可并遵循的任务书和路线图，成为各级政府和部门依法履行职责、制定政策措施的重要依据以及各类市场主体共同的行动纲领。

（二）有利于规范政府行为，强化重大事项决策的民主性。重大事项决定权是法律赋予各级人大及其常委会的一项重要职权，是人民行使当家作主权力的重要体现。加强计划审查监督，将事关地方长远发展、事关人民群众切身利益的重大事项纳入国民经济和社会发展计划，纳入人大及其常委会审查监督的范围，有助于理顺人大与党委、政府之间的关系，推动权力运行格局由“党委决定、政府执行、人大监督”向“党委决策、人大决定、政府执行、人大监督”转变，通过法定程序将党委的决策部署转化为政府的法定任务和人民的共同意愿，更好地实现党的领导与人民当家作主的有机统一，提高重大事项决策的科学性和民主性。

（三）有利于理顺监督关系，增强预算审查监督的实效性。近年来，各级人大及其常委会都将看紧政府“钱袋子”放到极其重要的位置，十八大报告在谈到推进政治体制改革时，也提出要“加强对政府全口径预算决算的审查和监督”，并将其作为支持和保证人民通过人民代表大会行使国家权力的一项重要内容。从本质上说，计划监督和预算监督之间存在着十分密切的关系，计划是经过人代会批准的、指导地方经济社会发展的总纲，也是预算安排的依据和前道环节，财政预算的细化安排应当服从和服务于计划总纲。加强计划审查监督，可以从源头上帮助政府捂紧“钱袋子”，强化可持续发展理念，强化自我约束，督促政府把有限的财政资金用到最急需的地方、最关键的项目，使财政资金的使用更加符合经济社会发展的要求，真正体现人民群众的意志和利益，更好地把取之于民的钱用之于民。

三、规范和强化计划审查监督的若干思考

计划审查监督是一项既具长期性又富开创性的工作，强化计划审查监督工作，不仅取决于环境氛围的营造、思想观念的转变、法律制度的完善以及监督机制的优化，也有赖于监督主体监督能力的提升、手段方法的改进以及被监督对象主动接受监督意识的确立与逐步增强。地方人大及其常委会应当以创新的理念、改革的精神和积极的作为，切实履行计划审查监督职能，发挥好人大监督对于地方经济社会发展的促进和推动作用。

一是以健全审查监督制度为重点，着力规范计划审查监督的程序。人大监督工作最基本也是最核心的要求就是依法履职、有法可依，完善的法规制度是计划审查监督工作规范、有效开展的重要保证，只有建立起权责明晰、程序清晰的制度体系，才能有效地指导和规范计划审查监督工作。在目前国家和省级层面尚未制定出台计划监督法（条例）或经济监督法（条例）的情况下，地方人大可以积极借鉴各地计划审查监督工作的成功经验，结合当地实际，以常委会名义制定计划审查监督的规范性文件，明确监督主体和监督对象各自的职责和义务，规范计划审查监督的范围、内容、形式和程序，并对计划的初审、调整以及重大经济事项、重大政府投资项目的监督程序和方法做出具体的、可操作的规定，使计划审查监督工作能够做到督之有据、督之有道、督之有效。同时，应当通过多种方式加强与政府及相关职能部门的沟通协调，引导其确立人大监督既是制约和规范，更是关心、帮助和支持的理念，督促政府及有关部门增强主动接受监督的意识，积极配合和协助计划审查监督工作，将人大监督作为完善计划质量、提升计划水平、强化计划执行的重要动力。

二是以加强经济形势分析为手段，切实提高计划审查监督的质量。经济形势分析是实施计划审查监督的重要基础，无论是审查计划草案、审议计划执行情况的报告，还是监督计划的执行、组织对重大经济事项视察、督查等，都必须依靠深入的分析和调研，掌握真实客观的情况，而要真正履行和落实好人大监督知情权、调查权、审议权、处置权四种权能，同样也需要建立在具体的分析调研成果基础上。特别是在经济新常态背景下，影响计划执行的政策因素、市场因素明显增多，计划审查监督的难度明显加大，要求也不断提高。针对这种情况，地方人大应当把经济形势分析作为一项重要的基础性工作，建立完善相关工作机制，充分发挥人大机关联系人员广泛、调研手段多样的优势，定期组织开展经济形势分析调研，摸清经济运行的现状和问题，了解计划执行的进度和差距，掌握政策实施的情况和效果，听取改进工作的意见和建议，在广泛深入调查研究的基础上提出有分量、有见地、有价值的调研报告和审查意见，为人大及其常委会民主决策、科学决策提供重要的依据。

三是以政府重大投资项目为抓手，不断增强计划审查监督的实效。政府重大投资项目大多是本地区重大的公共基础设施工程，资金投入大，耗用资源多，社会关注程度高，是财政资金安排使用的重要方面。把政府重大投资项目的安排以及实施情况作为计划审查监督的切入点，抓住经济工作中最具活力和支撑作用的重大建设项目开展审查监督，不仅是促进法治政府、效能政府、阳光政府和责任政府建设的具体体现，也有利于拓展计划监督的广度和深度，有效防范和控制地方政府债务风险。地方人大应当将政府重大投资项目作为计划审查监督由程序性向实质性转变的重要内容，督促政府按照地方经济社会发展的实际需要和财政实际可承受能力，单独编制政府投资项目计划草案，并按规定程序向人大常委会报告。常委会内部各工作机构应当确立一盘棋的观念，通过科学合理、规范有效的制度安排，加强内部协调，规范操作程序，切实履行对政府重大投资项目实施审查监督的职能，提高政府重大投资项目决策的民主化、法治化和科学化水平，增强计划审查监督工作的质量和实效。

四是以跟踪落实审查意见为依托，持续强化计划审查监督的权威。人大计划审查监督之所以权威性和约束力相对欠缺，很重要的一个原因是没有建立相应的跟踪和问责机制。从人大角度分析，监督工作思路上客观存在重审查轻监督、重程序轻落实、重形式轻实效的问题，计划审查监督的着力点更多放在审查环节，相对忽视计划执行的情况以及最终落实的效果。而作为监督对象的政府及其相关部门，也更多地将关注点放在人代会审查批准环节，对于目标没有实现，或者在实施过程中出现有可能影响计划执行的情况和问题时，很少专门就此向人大说明情况。要转变和扭转这种情况，就要求人大及其常委会进一步确立全过程监督的理念，提高对审查意见办理情况跟踪落实的重视程度，通过制定出台规范性文件，对计划的法律效力、监督落实等问题作出规定，通过工作评议、专题询问、绩效评估、经济问责等手段和措施，对纳入计划的重点任务和重点工作实施过程监督，增强政府及相关职能部门对于计划执行的责任意识，提高审查意见的刚性约束力，促进相关问题和意见的整改落实。

五是以提升审查监督能力为重点，全力推动计划审查监督的深入。针对计划审查监督综合性强、宏观性强的特征，常委会内部各工作机构必须建立起分工协作、共同参与的协调联动监督工作机制，遵循计划监督与预算监督相结合、计划监督与专业监督相结合的原则，将计划安排的相关任务与各工委自身的监督工作结合起来，充分发挥人大各专门委员会或工作委员会的作用，在常委会层面形成计划审查监督工作的整体合力。同时，要积极探索建立计划审查监督专家库制度，用好高校院所、咨询机构、行业协会以及中介组织等第三方力量，邀请具有丰富经验和政策水平的专家顾问以及实践工作者参与计划审查监督工作，借助“外脑”弥补财经委人手有限、审查力量薄弱的问题。要立足人大计划审查监督工作的实际需要和长远发展，加强财经委自身的队伍建设和能力建设，优化组成人员的知识结构，提高委员的专职化水平，针对性地开展理论和业务知识的学习培训，经常性地带着问题“请进来”、带着议题“走出去”，在实践中提升业务能力和理论水平，为常委会计划审查监督工作的深入开展提供强有力的组织和人才保障。