浅谈地方立法中民意沟通机制的完善

俞宏雷 魏存立

党的十八届四中全会提出，要“深入推进科学立法、民主立法”, “健全立法机关和社会公众沟通机制”。实践证明，推进科学立法、民主立法，加强立法中的民意沟通，是提高地方立法质量的重要途径和方法。笔者拟结合近年来从事地方立法工作的实践和个人体会，谈谈在地方立法中如何完善民意沟通机制，提高立法质量，充分发挥地方立法在经济社会发展中的引领和推动作用。

一、坚持立法公开，是完善民意沟通机制的前提

立法公开，是指立法机关依据一定的权限、程序和方式，将立法过程及形成的相关立法信息向社会公布，以保障公民知情权和参与权的一项制度安排。2015年修改的立法法确立了立法公开的原则，在总则第五条规定：“立法应当体现人民的意志，发扬社会主义民主，坚持立法公开，保障人民通过多种途径参与立法活动。”立法公开能够寻求民意“最大公约数”，社会公众只有全面了解立法信息，才能主动有效地参与地方立法工作，才能完整表达在立法中的各种利益诉求。

（一）公开的内容要全面。从立法实践来看，全国人大到地方人大，都经历了一个有选择地进行立法公开到规范性地进行立法公开的过程。修改前的立法法第三十五条规定：“列入常务委员会会议议程的重要的法律案，经委员长会议决定，可以将法律草案公布，征求意见。”可以看出，当时规定的立法公开是有条件的，即“重要的法律案”, “经委员长会议决定”, “可以”公开。2015年修改立法法时将此条修改为：“列入常务委员会会议议程的法律案，应当在常务委员会会议后将法律草案及其起草、修改的说明等向社会公布，征求意见。”立法公开不仅成为立法机关的义务和责任，而且公开的内容也从法律草案延伸到起草、修改的说明等材料。从理论上讲，立法规范的是不特定多数人的权利和义务，制定的是在很长时间内需要社会公众普遍遵守的行为规范，所以除涉及国家机密或商业秘密外，地方立法应探索将各个阶段的立法成果向社会公开，包括立法各阶段形成的法规草案和通过的最终文本，立法过程中形成的立法说明、审议结果报告、有关背景资料；立法规划草案、立法计划草案和通过的最终文本，以及其他有关说明等材料。

（二）公开的形式要多样。从近年来的地方立法实践来看，立法公开的形式主要包括以下几种：1．书面征求意见形式。这种形式比较正式，适用于需要特定对象提出正式意见的情形。2．媒体公开征求意见形式。此种形式的特点是覆盖面广，适用于需要广泛征集和摸清社会公众朴素想法的情况。3．会议征求意见形式，包括座谈会、听证会和论证会。会议形式具有参与人特定且具有互动性的特点，适用于需要当面深入交流和讨论的情形。其中，听证会的特点是处理“分歧”，适用于存在重大分歧的议题；论证会的特点是“专业”，适用于专业性或者技术性较强的议题；座谈会的特点是“简易”，适用于包括以上情形在内的所有议题。4．问卷调查形式。此种形式的特点是结果比较容易量化，适用于需要量化分析不同群体、不同阶层存在不同意见的情形。除了综合运用以上公开形式外，笔者认为，今后在地方立法中还可以尝试以下形式：在社区设置立法信息公告栏，及时公布有关立法信息；利用政社互动平台进行宣传，发动群众参与地方立法讨论；在人流量较大的公共场所设置立法信息查阅点，方便公众及时知晓立法信息。

（三）立法的过程要透明。一是要允许公民旁听立法审议过程及表决过程。近年来，探索公民旁听人大常委会会议已成方兴未艾之势，一些地方人大常委会还相继以决议、决定、暂行规定等形式通过了公民旁听常委会会议的有关制度。笔者认为，今后还应在旁听对象的确定、旁听手续的完善、旁听人员的发言权等方面进一步探索和实践。二是允许新闻媒体更为公开地报道。通过新闻媒体报道和电视电台转播，可以使更多的公众间接地了解法规制定过程，同时也可以对立法活动进行有效的监督。三是立法的延伸过程也要适当公开。即除了人大常委会会议审议法规草案，立法规划和立法计划编制过程、立项论证过程、法规起草过程，以及立法后评估过程等各环节工作都应探索以适当的形式逐步公开。

二、加强制度建设，是完善民意沟通机制的基础

从科学立法、民主立法的历程可以看出，如果没有制度保障，科学立法、民主立法就会存在很大的随意性。因此，为了使民意沟通机制逐步走向规范化，就应当建立相关制度予以保障。

（一）制度建设应紧扣时代精神。制度建设只有紧扣时代脉搏、体现时代精神，才能具有强大的生命力。党的十八届四中全会指出，要“开展立法协商，充分发挥政协委员、民主党派、工商联、无党派人士、人民团体、社会组织在立法协商中的作用”。为了深入学习贯彻十八届四中全会精神，无锡市人大常委会于2015年制定出台了《关于深入开展立法协商工作的意见》（以下简称《意见》）。《意见》明确了开展立法协商工作的指导思想、基本原则、主要内容，确立了开展立法协商的各项工作机制和要求。在《意见》指导下，无锡市人大常委会就公共交通立法开展了首次专题协商会议，取得了良好的效果。

（二）制度建设应回应本地经验。制度规范只有不断总结本地经验、回应本地需求，才能具有鲜活的生命力。近年来，无锡市人大常委会在推进科学立法、民主立法方面有许多有益的探索。为了巩固探索成果，市人大常委会于2013年修订了《无锡市人大常委会关于〈无锡市制定地方性法规条例〉的实施意见》（以下简称《实施意见》）,2014制定了《关于推进民主立法工作的规定》。《实施意见》对地方立法各个阶段的程序作了详细的具有很强操作性的规范；《关于推进民主立法工作的规定》对立法公开制度、立项论证调研制度、与人大代表和基层人大的联系制度、听证论证制度、专题调研视察制度、立法评估制度、征求意见反馈制度、立法宣传制度等多项民主立法机制作了规范。这些制度既是对无锡地方立法实践的总结，又促进了无锡民主立法的进一步发展。

（三）制度建设应注重“接地气”。要让人民群众了解立法、参与立法、监督立法，就要在地方立法中充分发挥人民群众的主体作用。为了使法规草案征求基层群众意见成为常态化，无锡市人大常委会于2014年制定了《关于开展立法联系点工作的意见》，确立了开展立法联系点工作的指导思想，明确了立法联系点的工作任务和要求，并先后确定了两批立法联系点。这项制度建立起来以后，无锡的每一部法规草案都书面征求基层立法联系点的意见，重要的法规草案还组织到基层立法联系点实地调研、了解情况，或者委托立法联系点征求本辖区、本单位群众的意见。

三、扩大参与主体，是完善民意沟通机制的关键

地方立法作为推进国家治理现代化和法治化的重要手段，想要得到多元主体的共同遵循，就要在制定过程中倾听各方声音，为不同利益主体之间的博弈提供共同的平台。为了有效扩大参与主体，在地方立法中除了采取普遍的征求意见以外，还要特别重视以下几个方面的工作。

（一）充分发挥人大代表的作用。人大代表参与地方立法活动，是宪法法律赋予的法定职权。笔者认为，在地方立法中要更好地尊重代表的主体地位，强化代表的主体作用，起码应做到以下几点：一是强化人民代表大会的立法职能。立法法规定：“规定本行政区域特别重大事项的地方性法规，应当由人民代表大会通过。”但何为“特别重大事项”并不明确，应在实践中进一步明确地方人民代表大会的立法范围，努力将群众特别关注、涉及重要民生的法规提交人民代表大会审议通过。二是将审议代表议案、办理代表建议同制定法规结合起来。将代表议案、代表建议涉及的立法项目，或者可以用地方立法解决的代表议案、代表建议，经过调研后列入立法规划和立法计划，适时开展立法工作。三是扩大代表参与地方立法的环节。在法规起草、征求意见、立法评估、执法检查等环节，通过召开座谈会、实地调研、开展专业组活动等多种方式，邀请人大代表参与地方立法工作。

（二）兼听行政管理部门及行政管理相对人的主张。地方立法很大一部分是行政管理类法规，涉及行政管理部门职权及行政管理相对人利益。法规起草中应当通过听证会、论证会等形式，充分听取双方的意见和建议。既要防止部门利益法制化，又要考虑行政管理实际，方便行政执法；既要保障行政管理相对人的权利和利益，也要考虑他们应当承担的义务。

（三）广泛征求基层一线群众的意见。地方立法要做到切实管用，必须多倾听基层一线群众的意见建议，让立法工作真正走近寻常百姓家。根据近年来的立法实践，征求基层群众意见的有效途径包括：坚持上下联动，在地方立法中充分调动县（区）人大的积极性，委托县（区）人大开展立法调研；建立立法联系点制度，将征求立法意见建议的触角延伸到基层一线；召开立法座谈会时邀请市民代表参加，直接倾听群众呼声。

（四）畅通与专家学者沟通的平台。目前，不少地方人大都建立了立法咨询专家库，对地方立法工作起到了积极的促进作用。笔者认为，今后地方人大应更加注重调整专家组成人员的结构，除了法律方面的专家，也应适当选择城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等相关领域的专家；要进一步完善专家参与地方立法的途径和方式，使专家参与地方立法制度化、常态化；要从机制上保持专家身份的独立性和中立性，使之更加准确地表达公众利益。

（五）更加注重网络民意的沟通。近年来，网络民意不仅成为社会公众知晓公共事务、表达各项权益的重要方式，也成为地方立法机关了解民情、把握民意、汇聚民智的重要途径。网络具有迅速高效的特点，让民意表达减少了中间环节，但同时也存在着信息失真、信息量过滥和网民的非理性表达等问题。在地方立法中引入网络民意，既要有效引导网络舆论，规范和引导网络民意走向理性，又要注重在网络民意繁杂、多元的观点中寻找共同点，通过对网络民意的汇集、整合、沟通，让公众在新的基础上统一认识，达成共识。

四、健全反馈机制，是完善民意沟通机制的难点

目前，地方立法意见建议反馈机制尚未真正建立起来，是立法工作中比较薄弱的地方。要充分调动公众参与地方立法的积极性，就要研究在地方立法中如何完善公众意见汇总、采纳及反馈机制。

（一）完善公众意见汇总机制。近年来，有些地方虽然比较重视听取公众意见建议，但一定程度上存在着有征集无登记、有登记无整理等问题，致使公众的立法建议特别是与立法机关工作机构意见不一致的建议得不到完整准确的反映。为了使地方立法完整准确地表达民意，应当对征集到的每一条意见建议都如实记录。有关机构、人员不能凭个人好恶进行登记整理，要客观公正地归纳汇总，作为修改法规草案的重要参考依据。

（二）完善公众意见采纳机制。公众意见整理汇总后，是否应当采纳，不能靠个人或者个别机构决定，应有完善的机制予以保障。无锡多年来的立法实践形成了行之有效的公众意见采纳机制，公众意见分析论证至少要过三道关：一是召开由人大常委法制工作机构、有关专业工作机构，以及政府法制部门、起草部门参与的会商会议，共同讨论收集到的每一条意见和建议；二是将会商会议上仍存在的重大分歧向人大、政府分管领导汇报，再次进行集体讨论；三是法制委员会统一审议，综合考虑各方面意见，最大限度平衡各方利益。

（三）完善公众意见采纳情况反馈机制。目前，各地对常委会组成人员审议意见的采纳情况一般都有交代，有些会在审议结果报告中反映出来，有些会上门作出解释，以便统一立法思想，顺利推进立法进程。但对于面向社会公众的民主立法活动，却缺少制度性的反馈程序。为了使民主立法的过程变得更加透明，增强公众与立法机关之间的信任，就要探索在公众意见情况反馈机制上下功夫。在具体反馈时，要根据实际情况，采取集中反馈和单独反馈相结合，书面反馈和口头反馈相结合的形式，同时应当将反馈的情况以适当形式向社会公布，便于社会公众知晓，增强反馈的效果。

（作者单位：无锡市人大）