2.以法律为武器实施经济制裁

对于古巴，美国半个世纪以来都渴望着推翻卡斯特罗政权，一雪“猪湾事件”之耻。为达目的，美国转而以经济制裁为手段。自1962年始，美国通过法案对古巴实施禁运措施，希望借此封锁古巴的经济，进而鼓动古巴人民推翻卡斯特罗政权。然而，历史证明，“经济制裁往往并不能迫使制裁对象改变其行为”。

同样，美国对古巴的经济贸易封锁政策并没有达到它的目的，因为苏联对古巴的经济援助一直持续到1989年，尽管古巴居民的生活水平依然达不到西方国家的标准。苏联的存在，让美国的禁运措施见效甚微……直到苏联在1991年解体。失去苏联的援助后，面对严重困难，古巴必须自力更生。美国更是借机强化经济孤立政策，并希望快刀斩乱麻，将古巴的政治经济开放彻底扼杀在摇篮之中，正所谓“在敌人最虚弱的时候摧毁敌人，这就是胜利的法则”。从1992年起，古巴政府启动了一系列改革，尤其是取消了国家在对外贸易上的垄断。同年，美国民主党议员罗伯特·托里切利向美国国会提交的《古巴民主法》被表决通过，该法案在很大程度上是受美国佛罗里达州反卡斯特罗政治游说的影响。如其名所示，《古巴民主法》宣称要在古巴推行民主制度。同样，法案禁止美国企业的海外分支机构和子公司与古巴进行贸易，美国政府也鼓励美国盟国最大限度地减少与古巴的贸易往来。

4年后，1996年5月12日，美国国会故技重施。《古巴自由与民主团结法案》被表决通过，不过该法案更为人熟知的名字是《赫尔姆斯-伯顿法》，也就是法案的提交者——两位国会议员的名字。杰西·赫尔姆斯是美国北卡罗来纳州共和党参议员，一个彻头彻尾的美国保守主义人物、坚定的白人主义者，极少关心与体恤美国少数群体的诉求。丹尼·李·伯顿是印第安纳州共和党代表，也是克林顿政府的强烈反对者。

美国《赫尔姆斯-伯顿法》进一步强化了其于1962年确立的禁运政策，并且要切断加勒比海诸岛与外部的贸易往来，法案不仅针对美国的个人和企业，同样适用于美国境外的个人与企业，其声称要“协助古巴人民恢复自由与繁荣”“鼓励民主自由选举团体常态化”“加强对卡斯特罗政府的国际制裁”“保护美国公民免受卡斯特罗政府非法没收财产，以及防止古巴非法贩运被没收的财产”。

《赫尔姆斯-伯顿法》是对“不干涉他国内政”这一基本国际关系规则的戏弄和违背，美国政府对此心知肚明，却完全不把这件事放在眼里。法案第二编甚至对“后卡斯特罗”政权进行了规划，法案的这部分内容的章名为“对自由独立的古巴的援助”，其规定（推翻卡斯特罗政府后）要先任命一个过渡政府，随后再建立由民主选举产生的政府（第205条、第206条），当然，这一切都得照着美国标准来。法案预想的古巴政府，是一个不再流着卡斯特罗家族血液的政府，不会再干扰马蒂广播电视台，还会老老实实地补偿卡斯特罗革命后被没收财产的美国公民，并且实行市场经济。从法案背后的逻辑来看，卡斯特罗政权被妖魔化到了极点。

法案提交后引发热议和争论，而当时正值总统大选，这绝对不是巧合。比尔·克林顿当时正在谋求连任，对法案的两位推动者来说，这是撼动克林顿选举地位的大好机会。对共和党人而言，法案越来越成为其标榜自己才是美国国家利益捍卫者的选举筹码。比尔·克林顿本来是不支持法案的，他违心签署该法案也是为了不想站在共和党舆论的风口浪尖。

《赫尔姆斯-伯顿法》分为四个部分。第一部分旨在“强化对卡斯特罗政府的国际制裁”；第二部分是关于扶持一个向美国俯首称臣的新政府；第三、第四部分则是制裁的具体内容，还涉及对20世纪60年代被卡斯特罗政府没收财产的美国公民的赔偿问题。

在谈及与古巴的商贸往来时，法案特地使用了“trafficking”这样的字眼，“trafficking”在英文中通常指非法交易，美国国会显然是有意借此给所有与古巴有经济往来的经济体蒙上晦暗不明的色彩，并劝阻一切想和古巴进行贸易的企业。法案毫不掩饰对欧洲企业的勒索态度，因为，在该法案第4条下，与古巴有商业往来的公司会被直接认定为“非法商贩”。非法商贩指，“直接或间接与古巴进行贸易者，即出售、转让、经销、分配，用以进行金融交易……或以任何其他方式处置革命后被没收的美国公民财产的行为；或购买、租用、接收、占有、控制、管理、使用或其他实际获得和享有革命后被没收的美国公民财产的利益的行为”。而事实上，这些被没收的财产恰恰可以指代古巴几乎所有的产品和服务，因为革命后卡斯特罗政府将其全部国有化，这进一步使《赫尔姆斯-伯顿法》成为服务美国经济利益的强有力工具。法案还明确规定了被没收财产的美国公民可以在美国司法机关诉请损害赔偿额的计算方式，并指明，前述“非法商贩”及其家庭成员均将被美国拒签。美国路易斯安那州共和党代表鲍勃·利文斯顿认为：“这背后的逻辑就是，众多跨国公司必须做出一个基本的选择，要么无视美国公民的财产权，维持与卡斯特罗的往来，要么远离全球最大的市场（美国）。”