引子：治理理念的变迁和个体安全研究视角的反思

20世纪90年代以来，在西方学术界，治理理论兴起主要有两个方面的原因。一是西方福利国家出现管理危机。第二次世界大战后，在民族国家内部，政府被视为“超级保姆”，职能扩张、机构臃肿、服务低劣、效率低下，老龄化的社会负担沉重，财政危机遍布各国，社会分裂和文化分裂同时出现。在这样的背景下，治理理论作为一种既重视发挥政府的功能，又重视社会组织群体势力相互合作、共同管理的方式和理念登上了历史舞台。二是市场和等级制的调节机制发生危机。市场机制在发展和提高资源配置效率方面显示出巨大的优越性的同时，也会产生分配不公、外部化、失业、市场垄断等失灵现象。同样，等级制调节机制会造成政府规模过度膨胀，机构效率低下，行政信息受阻与失真。因此，社会急需新的调节机制。

另外，在国际市场上，随着全球化、区域一体化的逐步深入，联合国的安全机制和国际社会的和平力量仍无法拯救世界一些地区大规模的流行疾病、毒品交易、跨国犯罪、核武器扩散、科技风险、环境保护等问题，对国际社会的管理提出了严峻的挑战。在这样的全球背景下，国际社会治理作为一种具有全球性的内涵及国际性需求的新型模式开始产生并逐渐得到国际社会的认同。面临全球性的风险，全球治理的理念是对急剧变化的人类现代性的反应。

在关于治理的定义中，全球治理委员会的定义受到了广泛的认同。该委员会认为治理是个人和各种公共的或私人的机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续过程。它既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种人们同意或认为符合其利益的非正式的制度安排。它有四个特征：治理不是一整套规则，也不是一种活动，而是一个过程；治理过程的基础不是控制，而是协调；治理既涉及公共部门，也包括私人部门；治理不是一种正式的制度，而是持续的互动。这是政治学界对治理的界定。

国内引介“治理”理论的权威政治学家俞可平教授在总结西方关于治理的定义基础上提出治理一词的基本含义，治理是指在一个既定的范围内运用权威维持秩序，满足公众的需要。治理的目的是指在各种不同的制度关系中运用权力去引导、控制和规范公民的各种活动，以最大限度地增进公共利益。从某种意义上讲，治理可以弥补国家和市场在调控和协调过程中的某些不足，但治理也不是万能的，它也内在地存在着许多局限，它不能代替国家而享有政治强制力，它也不可能代替市场而自发地对大多数资源进行有效的配置。有效的治理必须建立在国家和市场的基础之上，它是对国家和市场手段的补充。在社会资源配置中不仅存在国家的失效和市场的失效，也存在着治理失效的可能。

社会学与政治学思考社会治理问题的角度不同。从政治学的角度看，治理是指政治管理的过程，它包括政治权威的规范基础、处理政治事务的方式和对公共资源的管理。它特别关注在一个限定的领域内维持社会秩序所需要的政治权威的作用和对行政权力的运用。可见，政治学提供了一个以政府职能转变为主导的自上而下的促进社会成长的社会公共治理改革理念框架。社会学与政治学的不同之处在于，社会学主张从社会变迁和社会建设的角度，从社会良性运行和协调发展的自身需求出发，充分发挥社会自身反思性和个体主观能动性的自下而上的眼光来思考社会治理问题。可见，前者的出发点是政府的运行和管理，后者的出发点是社会的良性运行和协调发展，或者说社会自身的发展和完善。从国内治理理论的发展来看，政治学和社会学存在一定的共识，即政府让权于社会。正是这一点共识使社会公共治理成为政府体制改革和社会建设的焦点问题。

风险社会是当前社会的主要特征之一。著名社会学家吉登斯提出了从风险入手来看社会治理的独特角度。吉登斯认为当今世界已经跨入反思现代性阶段，反思现代性具有时空抽离和社会生活时空“分区”、社会系统逐步“脱魅”、社会关系不断地进行反思性调整等三大动力机制。社会的自我反思性使传统社会风险的观念发生转变。吉登斯把社会风险分为外部风险和人为风险，外部风险可以通过保险手段予以预防和补偿，人为风险是现代性不断向社会和自然扩张的必然后果，是保险无法包括和解决的。人为风险带来的人为的不确定性深深地进入了日常生活，人为的不确定性指的是我们在以一种反思的方式组织起来的行动框架中要积极面对的风险。他认为福利国家一直是主要根据外部风险组织起来的，因此，在本质上追求的目标是解决个人遇到的所有自我无法实现的基本收入和资源标准的问题。实际上，大部分福利措施的目的是解决已经发生的事，而不是切断事情发生的根源，这是福利国家失效的主要原因。社会变迁的特征从外部不确定性向人为不确定性运动的结果必然不断增加福利成本，使国家的负担越来越沉重，并且国家管理对一些社会问题显得无能为力，组织资源的方式越来越不适应解决当初的设想。对福利国家的反思应该从社会风险的根本性变化入手，也就是说社会福利的出发点应该从单纯面向外部风险向面向人为风险转变，解决人为不确定性带来的一系列全新问题应按照积极的福利模式的思路来考虑重建的问题，关于积极的福利将在后面再次讨论。

人为性风险对社会生活的渗透主要表现为风险的不确定性和社会自身的反思性。特别是我国正处在新旧体制的交替阶段，社会体制改革破坏了个体长期依赖的传统机制，取而代之的是尚待完善的新规范，在这一过程当中政府主导的自上而下的治理模式暴露出灵活性稍显不足和事后补救的被动特征。因此，从某种程度上我们可以把社会公共治理看成是一种以实现公共利益为目标，以社会认同为核心价值取向，以多元合作为主要手段，能够弥补国家和市场失灵，最终实现社会资源合理配置的综合性的系统过程。可以说，社会公共治理是对国家和社会二元分析框架的一种反思性思考，对二者的关系进行了重新阐释，重建了国家与社会合作和互动的框架。社会学个体安全研究的视角主张一种积极的、充分发挥个体能动性和社会自主性的，上下互动的社会公共治理框架。这种视角同样不赞成国家和社会二元对立的主张，认为：没有一个完全脱离国家的公民社会，国家和社会是一种相对的区分；在治理的框架下二者是相互合作相互协调的关系；不能忽视个体是能动的、具有主观体验的主体。