4　农村公共服务供给模式创新的案例分析

4.1　案例分析Ⅰ：政府购买居家养老服务

4.1.1　政府购买居家养老服务的基本情况：宁波的实践

宁波市是沿海发达城市，其人口老龄化程度高于浙江省平均水平，海曙区是宁波市的中心城区。海曙区政府面对城市人口老龄化的发展，多年来一直采用机构养老的方式。但是，这一对一的养老方式，不管政府投入多少钱、批多少地、盖多少房子，都难以满足老年人的需求。居家养老由于其经济性、自由性及不脱离老人熟悉的生活环境等特点，仍是广大老年人的首选。海曙区从2004年3月份起，选取了17个社区作为社会化居家养老服务工作的试点。试点仅仅开展了几个月，就广受社会各界尤其是老年人的好评。2004年5月12日，宁波市海曙区政府办公室颁发了海政办【2004】第29号文件《关于海曙区社会化居家养老工作的指导性意见》，提出按照“政府扶持、非营利性机构运作、社会参与”的工作思路，建立新型的社会化居家养老服务体系，为老年人提供全方位的服务，全面提高老年人的生活质量。其中在关于服务方式的第三条提出：“对家庭经济困难生活不能自理或半自理，家属又无能力照顾，需要提供生活服务的老年人，由政府通过购买服务的方式解决其生活困难问题”。（注：《从政府购买居家养老服务的政策研究：以宁波市海曙区为例》，http：//www.shanghaigss.org.cn/news_view.asp？newsid=5222。）

从2005年3月起，海曙区决定在全区65个社区中全面推广“政府购买服务”这一新型养老服务模式，海曙区政府购买居家养老服务的政策内容可以概括为：政府通过年度财政预算，每年花150万元向非营利组织——“海曙区星光敬老协会”购买居家养老的服务，每个老人每年的预算是2000元，政府购买的服务时间是每位老人每天一小时。服务由各社区提供，居家养老服务员为各社区的下岗、失业和困难人员，服务员经社区上报到星光敬老协会，经敬老协会培训后，方可上岗。以前服务员每小时的报酬是5.5元，现在根据劳动部门的最新规定已上调至每小时5.7元。享受服务的是海曙区辖区内，高龄、独居的困难老人（包括残疾人）。各社区根据本社区的老人和居家养老服务员的情况，进行上门结对服务。服务内容包括生活照料（日常护理或者特殊护理）、医疗康复（包括陪同到医院看病、治疗、配药等）、精神慰藉（每天和老人交流、发现老人的需求、排除老人的孤独感）。额外的服务要靠志愿者上门、企业捐助或老人自己购买。居家养老服务员的服务质量由“海曙区星光敬老协会”和各社区监督。

海曙区政府购买居家养老服务还有其他配套政策，海曙区政府形象地把它概括为“走进去”和“走出来”的“两走”居家养老模式。所谓“走进去”，主要是指针对一些高龄、独居的困难老人对象，通过政府购买服务，由专门的服务人员走进老人的住所，提供上门服务。除此之外，“走进去”的服务方式还有志愿者无偿服务、老人自己有偿购买服务和企业为老人购买服务等。所谓“走出来”，就是让大部分行动方便的老年人，走出小家庭，融入社区大家庭，老人“走出来”的载体有老人“日托”中心和各种老年民间组织。

4.1.2　宁波不断增长的养老服务需求

根据《中国城乡老年人口状况追踪调查》（注：《中国城乡老年人口状况追踪调查》，http：//www.china.com.cn/policy/txt/200712/17/content_9393143.htm。）2006至2007年的统计数据（见表4—1），中国60岁及以上老年人口总数每年以约0.3%的速度递增。另据2006年的统计数据，中国80岁以上的高龄人口为1619万人，占老年人口总数的10.7%。老年人口的增多，使得全社会的老年扶养系数从2000年的15.4%增至目前的16.4%。

从宁波市老年人口的发展状况来看（见表4—2）：宁波市自1987年步入老年型城市行列以来，2006年年底，全市60岁以上户籍人口已达84.0806万人，占全市总户籍人口的14.93%，与10年前相比老年户籍人口净增20万人。目前，全市70岁以上高龄户籍人口有11.5749万人，占老年户籍人口比重的13.76%。60岁及以上老年人口总数每年以约3%的速度递增。根据联合国制定的标准，65岁以上人口占总人口的7%，即为老年型人口结构类型。2005年宁波市人口抽样调查显示（见表4—3），宁波市65岁以上的人口占比达到8.25%，高出全国水平0.56个百分点，高出联合国标准1.25个百分点。在老年人口中，70岁及以上的人口所占的比例大幅上升，人口老龄化向高龄化发展的趋势已经显现。

按照国际通行标准，60岁以上为老年人；老年人占人口比例达到10%以上即进入老龄社会。根据这一标准，中国在20世纪末的1999年开始迈入老龄社会行列。随后，人口老龄化呈加速发展的态势。据统计，目前中国60岁及以上老年人口已经超过1.53亿人，占总人口的11%以上。宁波有80多万老年人，而空巢老人家庭数约占老年家庭总数的1/4，市区的空巢老年家庭则高达35%，预计到2025年，宁波空巢老人家庭将占老人家庭总数的60%。（注：陈丽平：《老年法12年大修1.53亿老人再受益》，载《法制日报》，2009-8-23，http：//www.zsr.cc/ExpertHome/Counselor/200908/327913.html。）

中国的社会养老服务业起步于20世纪50年代，进入21世纪，其面临着中国人口迅速老龄化的严峻挑战。宁波市民政局、市老龄委近日刚完成一项调查，该调查发现目前的养老机构以低档、低价的为主，大多养老机构设施简陋，功能较单一，只解决入住老人最基本的吃住和受照料问题，中高档的养老机构较少。因此，政府整合社会力量，出现了政府购买养老服务、民间组织参与居家养老服务供给的海曙居家养老服务实际模式。

4.1.3　“政府扶持、民间组织运作、社会参与”的运作机制

海曙区政府购买居家养老服务政策的独特的运作机制为“政府扶持、民间组织运作、社会参与”的机制。其中“政府扶持”指政府是规划者和政策制定者，政府扶持是决定性因素。海曙区居家养老工作领导小组作为政府的领导机构，其主要职责是完善海曙区、街道、社区三级居家养老服务体系。领导小组组长是分管养老工作的副区长，一位副组长是海曙区民政局局长，另一位副组长是民间组织“海曙区星光敬老协会”的会长，即民间组织的领导者也参与制定政策（见表4—4）。

“民间组织运作”主要指海曙区将居家养老公益项目委托给“海曙区星光敬老协会”执行，即社会化居家养老服务中心交于区敬老协会（总会）运作，服务中心分部交于街道的敬老协会分会运作，社区则以敬老协会名义在服务站开展具体服务。“海曙区星光敬老协会”要承担的工作有：审定需要提供居家养老服务的对象；确定居家养老的服务内容；对居家养老的服务质量进行检查和监督；培训居家养老服务员和结对上门服务的志愿者。

“社会参与”主要指围绕居家养老工作，有效地整合各种社会资源。充分挖掘、整合和利用社区现有的可供开展居家养老服务的社区资源，不仅可大大节省政府的支出，而且可以提高社区资源的利用率。首先，可以利用老年人资源，建立起居家养老义工服务模式。这项工作同时也带动了“义工银行”的兴起。其次，可以动员社会力量，为老人购买服务。有两家企业分别认购了5万元“居家养老服务券”，另有企业和个人紧跟其后，直接与高龄老人结对“认养”，即认养一位老人，每月提供给老人200元生活补助金，直到老人去世。再次，可以整合社区的公共卫生资源。海曙区是全国首批社区卫生服务示范区，现有24个社区卫生服务站，老人到社区卫生服务站看病，只需要走不到10分钟的路程，这一便利的社会资源，解决了在居家养老模式下，老人的看病难问题。最后，可以整合社区信息资源。海曙区政府把居家养老和“81890”社区信息服务平台联系起来，专门为老人开通了24小时亲情服务热线，老年人遇到情况后只需要拨通81890，信息中心的电脑屏幕上就会出现有关这个老人的姓名、住址、年龄、身体健康状况病史以及子女情况等资料，以便接线员根据实际情况做出反映。此外，政府定做了一批“一键通”电话机，免费安装到独居、高龄的老人家里，一键直达81890信息中心。

4.1.4　民间组织与政府：独立性强、竞争性弱的依赖关系

在这个案例中承担养老服务供给的民间组织是宁波市“海曙区星光敬老协会”，其成立于2003年6月，是为向老龄人群提供服务而自愿组成的群众团体，属非营利性社会组织；而且它是依照《社会团体登记管理条例》，经过核准注册登记，具有法人资格的非营利性社会组织。（注：宁波市“海曙区星光敬老协会”，http：//acsc.org.cn/zlk_detail.php？zlkName=member&id=106。）

政府购买居家养老服务的经费来源于政府预算。接到政府预算拨付的资金后，敬老协会依托于社区来组织运作，敬老协会每两个月提前把每个社区的居家养老服务员的工资划拨到社区，服务员给老人提供服务后，每月到社区领取工资。敬老协会每天深入社区检查、监督服务情况。

因此，海曙区政府购买居家养老服务的过程是一个政府协调干预、以非营利组织为中介、以社区基层自治为基础、公众广泛参与的互动过程。政府通过购买服务，吸引了非营利组织——“海曙区星光敬老协会”的参与，政府进而以敬老协会为平台，吸引了大量老人志愿者和其他社会力量参与提供居家养老服务，社会力量成为了政府职能转移的载体，政府和社会形成了平等合作的伙伴关系，政府通过购买居家养老服务，提高了社会自治和自我服务的能力。但由于其形式上属于单一来源采购，所以“海曙区星光敬老协会”存在潜在竞争对手。因此，在这个案例中，“海曙区星光敬老协会”与政府之间的关系是独立性强、竞争性弱的依赖关系。

4.1.5　政府购买居家养老服务的成效

首先，养老服务是应该由政府提供的公共产品，特别是对于那些高龄、独居和困难的老人来说，他们尤其需要政府的帮助。海曙区在购买居家养老服务的过程中，并没有对公共服务大包大揽，而是放权给非营利组织，依托星光敬老协会来实施管理、提供服务，政府扮演公共服务的购买者和监督者的角色，是职能有限的政府；海曙区政府是行为有效的政府，在购买居家养老服务的过程中，体现了以人为本的理念，因为非营利组织和社区能够提供更加灵活的服务，能更好地满足老人的多样化要求，购买服务也比政府提供服务的效率更高，体现了政府的成本效益观念；海曙区政府是民主参与的政府，在政府购买居家养老服务的过程中，社区参与提供公共服务，非营利组织参与制定政策并对公共服务的提供进行管理和监督，以这样的方式提供的公共服务是以公民需求为中心的高质量和高效率的服务。

其次，在这个案例中，“海曙区星光敬老协会”取得了长足的发展，它一是加强了与政府的合作，二是提高了社会公众对自己的认同和信心，使得民间组织取得了良好的发展机会。民间组织以其成本更低、质量更高的居家养老服务的供给实现了社会福利供给总量的增加。

最后，政府购买公共服务的最终目的，是用较低的成本提供较优的公共服务；在本案例中政府购买居家养老服务的行动正是通过提高公共服务的供给效率，增加了社会的福利总量。建设一个具有基本养老保障功能的养老机构，每张床位的初期固定投入最少为5万元，以后每张床位每年还需补贴3000元。购买居家养老服务，政府只须支付每人每年2000元（2007年起增至每人每年2400元）。通过将社区的就业困难人员招募为居家养老服务人员，为这些群体提供了工作岗位，解决了两个弱势群体的福利问题。通过义工招募，扩大了政府的社会参与度，充分挖掘了社会中的养老人力资源，这既满足了老人的个性化需求，又形成了一支稳定的义工队伍。

4.1.6　政府购买居家养老服务的问题

首先，政府与民间组织的合作基础相对薄弱。从资源依赖关系上分析，民间组织对政府的资金依赖明显大于政府对民间组织的资源依赖，政府可以采用收回购买居家养老服务、改变居家养老服务购买程度或者改变具体合作的民间组织来影响和控制参与合作的民间组织。同时，从资金来看，资金也是由政府拨给海曙星光敬老协会，再由该协会付给服务人员的。这就将原来在政府机构间垂直流动的资金转变成了在政府机构系统外流动的资金，在这一过程中会出现一定程度的资源关系的改变。

其次，民间组织在服务提供过程中要经历社会公众对其公信度认识的考验。以汶川震后重建资金的使用为例，由邓国胜副教授带队的清华大学公共管理学院NGO（非政府组织）研究所调查队2009年5月对民众对资金使用者的看法做了调查，结果发现60.8%的受访者认为，救灾时，社会捐赠资金应该由政府统筹使用，只有9.7%的人认为不应该，还有29.1%的人表示无所谓。原因在于，在中国，政府的公信度还是比较高的；还有些公众认为民间组织是私人企业，可信度低。因此，民间组织还需要不断提高社会公众对其的信任度。

4.1.7　政府购买居家养老服务的政策建议

（1）政府层面。建设服务型政府是中国目前在新形势下的重要任务，服务型政府的建设和转变政府职能是相辅相成的两件事情，只有转变政府职能，才能促进服务型政府的建设。政府从管理取向向服务取向转变，其中一个任务就是促进民间组织的发展。所以政府一是要树立服务型政府的治理理念，二是要创造相应的制度环境，并建立相应的制度安排，为民间组织的发展提供合适的环境。

（2）民间组织层面。从民间组织自身来说，其要抓住现在良好的发展契机，一要正确认识自己的作用和地位，民间组织与政府是合作伙伴关系，是政府职能的补充和延伸；二要提高自己的独立性，包括民间组织的法律地位、资金来源；三要提高民间组织在公众中的公信度，通过良好的信誉记录和持续提高的公众福利效应等，使得民间组织能在公众中有更高的认同度。这样，民间组织才能在与政府的合作过程中，保持相对独立和均衡的资源依赖关系。

（3）社会公众层面。加深社会公众对社会工作的认识，要使社会公众认识到政府与民间组织的合作是国家社会福利制度和政府管理模式的一种完善。民间组织参与公共服务供给，能通过降低公共服务供给成本、改善公共服务供给质量来提高公共服务供给的效率。从成本效益来分析，民间组织参与公共服务减轻了政府的财政压力，提高了服务效率，增加了社会的福利，是符合中国国情和符合社会公众利益的现实选择。