1　引言

1.1　问题的提出

1.1.1　基本公共服务的城乡差距

“十二五”规划建议提出要“完善基本公共服务体系”，其重点在于供给体系的完善，难点在于农村公共服务供给的完善。农村公共服务供给是统筹城乡发展及建设和谐社会的关键，是“让八亿农民共享改革发展成果”的重要途径。人均GDP增长推动了农村公共服务需求的增加，单一供给机制导致了农村公共服务供给不足。农村公共服务供需矛盾一方面呼唤供给总量的增加，另一方面需要供给结构的改善。作为农村公共服务供给主体的政府，存在“缺位”和“错位”的问题；作为农村公共服务供给重要机制的市场，也存在“失灵”和“失范”的问题；这些都凸现了农村公共服务供给模式创新的必要性和重要性。

由于中国存在城乡二元结构，一方面经济社会发展过程中农业、农村利益得不到保障，另一方面社会经济资源集中于城市，这导致城乡社会存在差距，公共财政投入未能有效覆盖农村，农村的公共产品供给短缺。与城市相比，除了农民收入增长缓慢和负担沉重外，农村公共服务和公共基础设施建设的状况更是令人担忧。根据财政部2003年的调查，在农村公共基础设施建设方面，全国还有261个乡镇、5.4万个村不通公路，在全国104.3万公里的砂石路面、土路面及无路面里程中，农村公路就有92.3万公里，占88.5%，还有未纳入统计的村与村之间的简易公路约120万公里。很多地方农村公路晴通雨阻，抗灾能力低，路况差。20世纪80年代以后，由于农田水利建设投资由地方财政承担，投入逐年减少，加上水毁、工程年久失修，灌排能力下降，导致全国每年减少灌溉面积700多万亩。农村税费改革以后，农田水利投资严重不足的问题更加突出，目前中国有2/3耕地缺乏有效的灌排条件，8亿多亩水浇地中由于工程不配套，中低产田占了2亿多亩。在农村医疗和公共卫生方面，无论是在东部沿海发达地区还是在中西部地区，城乡医疗和卫生存在着巨大差距。就全国而言，在健康水平方面，农村婴儿的死亡率是城镇的4倍左右，孕妇的死亡率是城镇的2.4倍，农村人均期望寿命比城市低6岁。（注：财政部农业司“公共财政覆盖农村问题研究”课题组：《公共财政覆盖农村问题调研报告》［J］，载《农业经济问题》，2004（7）。）

在政府投入方面，1991~2000年间，政府投入农村卫生的支出为690亿元，占卫生总预算支出的15.9%，农村卫生投入10年仅增长了48.5%。2000年政府卫生预算投入比1991年增加的部分只有12.4%用于农村。在农村教育方面，长期以来，农村基础教育经费主要来自县乡财政和农民集资，中央和省市一级的教育经费主要用于高等教育和城市基础教育，用于农村基础教育的比重很低。2001年，财政预算内农村教育支出为738.69亿元，其中，中央财政农村教育支出为97.32亿元，仅占13.17%。尽管近年来特别是农村税费改革试点选取以来，中央和省市一级财政增加了对农村基础教育的投入，但其仍然只占很小的比重。同时，农村就业技能培训主要由一些私人部门或机构举办，只有具有一定经济实力的农民才能参加，而大多数农民因得不到有效的就业技能培训，只能外出打工，其从事非农就业时也只能干一些粗活、重活、脏活，非常不稳定。此外，在农村社会保障、农村信息化服务等方面与城市相比，存在的差距更大。（注：财政部农业司“公共财政覆盖农村问题研究”课题组：《公共财政覆盖农村问题调研报告》［J］，载《农业经济问题》，2004（7）。）

1.1.2　农村公共服务供给与城乡均等化

政策指向和现实需求客观上都要求农村公共服务供给增加总量、优化结构、提高效率和完善机制。非政府组织参与农村公共服务供给，有助于建设服务型政府、建设和谐社会；有助于缩小城乡差距、统筹城乡发展；有助于推进基本公共服务城乡均等化、完善基本公共服务供给体系。非政府组织参与农村公共服务供给的研究，通过以主体多元化增加供给总量、模式创新化改善供给结构、机制健全化提高供给效率，发挥各自优势、实现多方合作、完善供给机制，以实现政府主导、市场运作、社会参与的“三位一体”的农村公共服务供给体系目标。本研究运用公私合作伙伴理论创新了农村公共服务供给模式，具有重要的现实意义和理论价值。

中共中央、国务院历来高度重视农业、农村和农民问题。从十六大以来，中央解决“三农”问题的思路非常清晰。江泽民同志在十六大报告中提出了“统筹城乡经济社会发展”的战略思路。胡锦涛总书记提出要把解决好“三农”问题作为中国共产党工作的重中之重放在更加突出的位置；随后，中央又提出要对农村实行“多予少取放活”的方针。2003年10月，十六届三中全会提出了要坚持以人为本的科学发展观，并且把城乡统筹放在了“五个统筹”的第一位。2004年，胡锦涛总书记在中国共产党的十六届四中全会上明确指出：“农业是安天下、稳民心的战略产业，必须始终抓紧抓好。纵观一些工业化国家发展的历程，在工业化初始阶段，农业支持工业、为工业提供积累是带有普遍性的趋向；但在工业化达到相当程度以后，工业反哺农业、城市支持农村，实现工业与农业、城市与农村协调发展，也是带有普遍性的趋向。”这是一个立意高远、内涵深刻的重要论断，是中国共产党在新形势下对工农关系、城乡关系在思想认识和政策取向上的进一步升华。对于我们科学认识和把握经济社会发展规律，正确处理新阶段的工农关系和城乡关系，落实统筹城乡发展方略，切实做好新阶段的“三农”工作，具有重大的指导意义。十八大报告明确提出要“推动城乡发展一体化”，公共服务城乡一体化是其中的重要内容；在明确政府职能时也再次强调“提供优质公共服务”是政府工作的内容之一，目的在于加快健全基本公共服务体系，“加快形成政府主导、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系”。在《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中，“基本公共服务均等化”仍然是工作重点，其在论述政府工作重点、国有资本在提供公共服务中的作用，以及社会组织提供公共服务等内容时，均对此进行了明确。

1.1.3　基本公共服务城乡均等化的供求分析

随着中国共产党和国家对“三农”问题的重视程度不断提高以及城乡统筹发展战略的实施，农村对公共产品的需求也发生了重要的变化，这主要体现在两个方面，一个方面是从量的角度看，作为建设社会主义和谐社会的重要组成部分，农村社区的发展在客观上需要社会各界增加投入，增加公共产品的供给；另一个方面是需求结构的变化，农村社区不但需要继续通过增加对农田水利、道路交通等为生产服务的公共产品的提供来发展生产、增加收入，而且也需要通过增加对教育、卫生等社会事业的公共产品投入来改善生活条件、提高生活水平。此外，必须注意到，由于中国不同地区间经济社会发展水平存在巨大差异，农村发展状况以及农民收入水平存在巨大差异，因而，不同地区的农村对公共产品的需求无论在量的方面还是在结构方面都存在着巨大的差异。

1994年财税体制改革以后，尤其是农村税费改革在全国推开以后，农村公共产品的供给状况也发生了重大的变化，第一个变化是农村公共产品的供给主体多元化了，过去，农村公共产品供给基本全部由政府和基层组织承担，现在，出现了许多民间主体，尽管从总体上看民间主体在农村公共产品供给中所占的比例不是很大，但是，民间供给主体发展的速度很快，而且在部分地区具有相当重要的作用；第二个变化是随着供给主体的多元化，农村公共产品供给的融资渠道也倾向于多元化发展，除财政资金以外，越来越多的社会资本用于农村公共产品的供给；第三个变化是随着农村公共产品的需求结构的变化，供给结构也出现了重要变化，公共产品的供给不但数量增加了，品种也增加了；第四个变化是农村税费改革以后，由于受到转移支付体制不健全等多种因素的制约，县以下基层组织的财力实际上下降了，这对于农村公共产品的供给具有严重影响。

如上所述，农村公共产品的需求状况发生了重大变化，而农村公共产品的供给由于受到多种条件的制约和限制，虽然也发生了许多转变，但相对滞后于农村公共产品需求的发展，因此就出现了农村公共产品供求不均衡的问题，这里面既包括农村公共产品的供给总量不能满足农村公共产品需求的矛盾，也包括农村公共产品的供给结构不符合农村公共产品需求的矛盾，这些矛盾和问题的存在，反映了中国农村公共产品的供给机制尤其是财政供给机制存在一些体制性的弊端，比如，一方面大部分地区基层财政能够用于农村公共产品的财力极为有限，另一方面基层财政资金投向非公共产品的现象却又较为普遍，这进一步削弱了基层政府对农村社区提供公共产品的能力；另外，由于财政资金对公共产品的投入在短期内对拉动GDP的贡献难以完全显现，基层政府往往从整体角度考虑不愿加大对农村公共产品的投入，这也在一定程度上影响了农村公共产品的供给；还有，由于农村公共产品的利益机制不健全，政府以外的民间供给主体难以在公共产品的投资中受益，这也限制了社会资源在农村公共产品供给中的作用。

1.1.4　研究目的和意义

城乡差距是影响中国经济持续增长的一个重大现实问题。从20世纪80年代中期开始，经过20多年的改革，中国虽然在消除城乡差别方面取得了一定的成效，但城乡二元体制仍未从根本上发生改变，一些不利于农村发展的制度、政策和观念依然存在，城乡差距并没有伴随着中国经济的快速增长而缩小。中国共产党的十七大提出建立以工促农、以城带乡的长效机制，形成城乡经济社会发展的一体化新格局，其目标就是缩小城乡差距。但是，究竟如何实施这一发展战略、实现城乡共同繁荣？在实施这一发展战略过程中，以什么作为切入点？从哪里较容易取得突破？需要哪些相关的配套改革？在中央及地方财政逐步加大对农村公共事业投资的宏观背景下，如何确保这些巨额投资不被分散使用（支农资金“条条管理”的现实），形成“遍地开花”的局面？又如何确保这些巨额投资不被“雁过拔毛”，层层克扣？针对这一系列的重大理论和现实问题，学术界和决策层提出的观点和解决办法有很多。

我们选择农村公共产品供给这一特定领域的理由在于：第一，现存的城乡差距是多方面的，有城乡收入差距，有城乡经济社会发展水平的差距，也有城乡居民生活条件的差距。从长远看，这些差距都应该缩小，但每个发展阶段都只能提出可能解决的问题。本研究认为：现阶段最为迫切也是最可能被解决的问题是城乡居民生活条件的差距问题。这就要求政府加大农村公共产品的投资，改善农村生活条件，实现安全饮用水、环境卫生、公共交通、健康与教育设施等基本服务的城乡均等化。第二，根据历年对农村地区特别是对浙江省的调查，现阶段城乡差距最突出地表现在农村财政资源匮乏，公共产品和服务供给不足，在不发达和欠发达的丽水地区和衢州地区行路难、上学难、就医难、吃水难、用电难等问题在农村仍普遍存在。即使是在经济发达的杭州、宁波地区，经济增长的好处也没有相对均等地惠及农村和城市。第三，目前大多数工农业产品均出现了相对过剩的局面，其主要原因恐怕也在于农村公共产品供给跟不上，使私人产品与公共产品的发展不能协调互补。鉴于此，本研究通过对农村公共产品供给现状和城乡公共服务供给水平的实地调查，分析了农村公共产品供给不足的原因和解决对策。旨在通过农村公共产品供给机制的创新，使其成为实施“统筹城乡经济社会一体化发展战略”的出发点，从而既能从体制上解决农村公共产品供给短缺的问题，实现基本服务的城乡均等化；又能通过该机制的有效运作，确保财政对农村公共产品的投资发挥出最佳的经济社会效益，实现推进新农村建设的战略目标。