第一章 问题倒逼创新

一、我国政府治理创新的任务艰巨

在改革开放以来的30多年里，我国的经济改革取得了很大进展，但是政府自身的改革相对滞后，政府的职能没有完全转换过来，政府的工作方式在很大程度上仍有计划经济时代的影子——管审批、管资源调拨，而对于它该管的事情、该提供的服务，做得还不够。

政府自身的改革措施具有补救性质，并没有成为各项改革的外部推动力、引导力，相反，政府自身的改革相对滞后，已成为经济发展的阻碍。

1.正义缺失是当下转型最大的问题

我国的贫困和不平等问题凸显。按照政府设定的贫困线标准（以人均每年纯收入2.300元划线），2011年全国贫困人口的数量为1.28亿。社会的不平等现象也日益明显，主要表现在以下几个方面：收入分配上的差距持续拉大；财富分配上的差距拉开的速度较快，一些人非常富有，而另一些人则处于赤贫状态；“三农”问题日益突出，广大农民生存状态之困顿、农业之薄弱、农村之萧条，超乎想象；城乡差距不断扩大，地区间发展不平衡现象十分突出；农民和城镇下岗、失业人员生活日益困苦；教育领域的不平等现象十分显著；医疗、卫生保健方面的不平等现象较为突出；社会保障领域的不平等也十分明显……

面对贫富差距过大的问题，政府最应该做的是让权力退出市场，为人民创造平等的受教育机会、平等的竞争机会、平等的法律和政治环境、平等的税收、平等的医疗和社会保障，让人们在大致公平的基础上竞争。这些措施也许不见得能立竿见影地遏制贫富差距扩大的趋势，但一定能改变人们对其的接受程度和看法，从而缓和社会矛盾。正因为中国的贫富差距状况和社会对抗情绪已经十分严重，社会对于相关政策的出台的期待才比以往任何时候都要迫切。

2.政府掌握过多资源支配权、审批权，可能带来腐败和寻租现象

在唯GDP论的推动下，地方政府出现了公司化的倾向，地方政府的逐利行为与执法功能存在明显冲突。土地出让金在地方政府财政中的地位过高，导致了“土地财政”。

3.部分国企等既得利益集团在寻租与分肥

政府充当投资主体是国内最大的资源错配，因而高投资、低收益甚至负收益也就成了“国企病”的顽症。

垄断权力和行政权力对资源配置以及微观经济活动的干预，造成了寻租基础的扩大，并导致了腐败的蔓延。关于此，推荐读者阅读吴敬琏、马国川合著的《重启改革议程——中国经济改革二十讲》。

4.政府欠债严重，给下届政府及国民留下了沉重的包袱

我国地方政府债务风险十分严重。自2008年金融危机后，中国出现了超常的信贷扩张。政府、企业、居民的债务占GDP比重近200％。官方数据表明，中央财政债务占GDP近16％，但如果把地方政府基础设施贷款以及各式各样的其他负债考虑在内的话，中国国家债务占GDP的比重实际上早已超过50%甚至更高。[1]

中国楼市风险。中国过去十年经济高速增长主要依靠投资，截至2012年底，中国投资占GDP比重40％以上。据估算，如果投资保持当前水平不再增长，中国经济增长率就会下降超过50％。预计投资将会下降的主要原因之一，就是中国楼市面临着巨大的风险。房地产投资占投资比重约40％，地产占GDP的比重达到15％左右。据不完全统计，当前中国城镇住宅空置率高达25％，远远超过合理的5％~10％的区间。

金融体系风险过大。随着经济增速的持续放缓，中国商业银行的收入和利润高速增长难以为继，再加上不良率潜在上升以及资本金不足，爆发流动性危机的可能性大大增加。同时，近年来中国影子银行业务快速增长，这是中国金融风险体系中最薄弱的环节。此外，启动“量化宽松”5年后，美联储开始退出，一旦国际资金或投机热钱大规模撤离，极可能导致中国金融体系动荡，甚至触发金融危机。

人口老龄化风险。中国人口老龄化现象日益严重，使得未来社保基金缺口面临很大的潜在压力。中国财政部公布的2012年全国社会保险基金决算显示，全国社会保险基金收入赢得22％的高增长，但中国社保基金总支出增速高出总收入增速5个百分点。养老保险覆盖率偏低，在中国2012年4.8亿参加城乡居民社会养老保险中，仅1.3亿人享受了实际领取待遇。尽管中国政府通过划转部分国有资本充实社会保障基金、提高国有资本收益上缴公共财政比例等措施，但这也会降低国有企业等主体的投资扩张步伐和动能，使得中国经济成长步伐存在放缓的可能，这反过来也会加剧人口日益老龄化面对的养老基金缺口的压力。[2]

5.司法体系缺乏独立性，常受到官员的干预

判断一个国家究竟是否法治的标准是什么？有一种说法是，法治需要满足三个条件：正义的法律、执行法律的人（法官）公正地使用法律、裁决能够对掌握权力的人或机构生效。这三个条件同时具备的国家可以被称为法治国家。对于法治政府建设而言，最后一条尤为重要，因为法治首先意味着法律高于权力。

如果法律被置于权力之下，让法律去为GDP服务、为地区发展服务、为重点工作服务，那法律就永远无法获得其应有的尊严。所以说，权力是否接受法律的制约，是决定法治成败的关键。同时，法治政府是法治社会的前提，先有接受法律制约的政府，然后才有法治的社会。我国目前的法治建设仍有待加强。

6.城乡二元结构难以打破

尽管大量农民工进入城市，但是限于户籍政策、土地制度的束缚，城乡二元结构难以打破，城镇化难以深入推进。以上海为例，在2012年的2.300万常住人口中，多达900万人没有上海户籍。

---

注释

[1]参见冯涛：《中国政府需摆脱“危机斗士”角色》，见FT中文网，2013-12-25。

[2]参见冯涛：《中国政府需摆脱“危机斗士”角色》，见FT中文网，2013-12-25。