第四节 裁定管辖

裁定管辖是相对于法定管辖而言的，是指法院在某些特殊情况下，依照《行政诉讼法》的规定，以裁定或决定的方式确定具体行政案件由哪一级或哪一个法院审理。

【法条】

第二十二条 人民法院发现受理的案件不属于本院管辖的，应当移送有管辖权的人民法院，受移送的人民法院应当受理。受移送的人民法院认为受移送的案件按照规定不属于本院管辖的，应当报请上级人民法院指定管辖，不得再自行移送。

【释义】

人民法院受理行政诉讼案件以后，发现该案件不属于自己管辖的，应当依法移送有管辖权的人民法院，受移送的人民法院应当受理该案件，如果发现该案件也不属于自己管辖的，不得再自行移送，而应当将情况报告上级人民法院，由上级人民法院指定某人民法院管辖。

【分析】

移送管辖是指人民法院已经受理了行政案件以后，发现所受理的行政案件确实不属于自己管辖而将案件移送给有管辖权的法院审理的管辖形式。该类管辖具有以下几个特点：(1)移送案件的法院已经立案，受理了某一行政案件，即诉讼程序已经开始，但案件并未审结，仍在第一审程序之中。如果法院对该案件还在审查，未决定是否受理，则不发生移送管辖；如果该案件已经作出判决，也不发生移送管辖。(2)移送案件的法院虽然已经受理，但在审理过程中发现是错误受理，自己对已受理的案件根本就没有管辖权。(3)案件必须实行移送。法院规定“应当移送”而不是“可以移送”。可见，受理案件的法院在法律上承担了移送案件的义务，对是否移送没有自由选择的权利。移送管辖一般都发生在同级异地法院之间，属于地域管辖的一种补充形式。但从法律上讲，它也可以发生在不同级别的法院之间。(4)受移送的法院对移送的案件有管辖权。

移送虽然是法院的单方行为，但却是一种程序上的法律行为，具有程序法上的效力。《行政诉讼法》第22条规定：“受移送的人民法院应当受理”。这就是说，受移送的法院不得拒收、退回或者自行再移送。如果确属移送错误，包括受移送的法院无管辖权、移送法院本身就有管辖权，甚至受移送法院审理有困难的，受移送的法院应说明理由，报请上级法院指定管辖。经上级法院作出指定管辖裁定后移送的案件，不属“自行移送”。

【法条】

第二十三条 有管辖权的人民法院由于特殊原因不能行使管辖权的，由上级人民法院指定管辖。

人民法院对管辖权发生争议，由争议双方协商解决。协商不成的，报它们的共同上级人民法院指定管辖。

【释义】

原本有管辖权的人民法院由于某些特殊原因，不适宜审理行政案件的，可以由上级人民法院指定其他人民法院管辖；两个以上人民法院对于应当由哪个人民法院行使管辖权发生争议时，可以相互协商，如果协商不成，应当报请它们共同的上级人民法院指定人民法院管辖该案件。

【分析】

由于特殊原因而适用的指定管辖，人民法院对管辖权的归属并没有争议。“特殊原因”可能是事实上的原因，也可能是法律上的原因：(1)事实原因，包括由于自然灾害、战争、意外事故等不可抗拒的客观事实，使该法院实际不能行使职权。(2)法律原因，是指由于某些事实的出现符合法律规定，从而使有管辖权的法院在法律上不能审理或继续审理本案，如当事人申请回避，或法院订立规则，属本院工作人员为当事人的案件，本院不宜审理等。

为了进一步改革和完善行政案件管辖制度，从制度上排除干预行政审判的各种因素，最高人民法院于2008年2月1日制定下发了《关于行政案件管辖若干问题的规定》，该规定确定了以异地管辖和适当提级管辖为方向的行政案件管辖制度改革。其中，对指定管辖设定了三种可能出现的情况：(1)当事人以案件重大、复杂为由或者认为有管辖权的基层人民法院不宜行使管辖权，直接向中级人民法院起诉的，中级人民法院经审查后，可以指定本辖区其他基层人民法院管辖。(2)基层人民法院对其管辖的一些行政案件认为受到干预，难以公正审理，为了排除干扰，报请中级人民法院审理或者指定异地审理的，中级人民法院将视具体情况决定是否指定管辖。司法实践中，对此情况中级人民法院一般应当指定异地管辖，异地管辖可以较少的代价获得更好的审判效果。(3)中级人民法院为了实现公正司法的目的，也可以依职权通过改变管辖，也即指定本辖区其他基层人民法院管辖(也可以决定自己审理)，来帮助基层人民法院排除压力，使得法院、法官从高压和多压中解放出来。

须注意的是，通过管辖制度创新来排除或减轻对于行政审判的行政干预因素，这是有现实意义的，但异地管辖和提级管辖的制度创新，还应考虑和尊重当事人的选择权利，中国人民大学研究团队曾就此向立法机关提出建议，希望在修法方案中规定此方面的新制度、新机制时，增写但书赋予当事人选择管辖法院的诉讼权利，可惜最终修法文本未规定此点。

从实践来看，管辖权发生争议主要有两种情况：一是积极冲突，即两个以上法院都认为自己拥有管辖权。二是消极冲突，即两个以上法院均认为本院对案件无管辖权。

法律规定，法院间发生管辖权冲突或争议时，其处理程序是：先由争议法院互相协商，如果协商不成，则由争议的法院各自上报它们共同的上一级法院，由该上一级法院以指定形式解决管辖冲突或争议。上报应各自行文，陈述自己的理由。上级法院接到报告呈文后应进行审查，及时作出指令管辖的决定，并以法院裁定形式下达。

所谓各方共同的上级法院，是指对争议各方法院均有指导监督关系的上级法院。如同属一个地区、市辖区的两上基层法院发生争议，协商解决不成的，应由该地、市的中级法院指定管辖；同属一个省、自治区、直辖市但不同属一个地(市)的两个基层法院发生管辖权争议，双方协商不成的，应由该省、自治区、直辖市高级人民法院指定管辖。跨省、自治区、直辖市的两个法院发生管辖争议，如果双方协商解决不了的，应当上报各自的省、自治区、直辖市高级人民法院，由两个高级人民法院协商解决；两个高级人民法院经过协商解决不了的，应各自陈述意见，报请最高人民法院指定管辖。

【法条】

第二十四条 上级人民法院有权审理下级人民法院管辖的第一审行政案件。

下级人民法院对其管辖的第一审行政案件，认为需要由上级人民法院审理或者指定管辖的，可以报请上级人民法院决定。

【释义】

原本由下级人民法院管辖的第一审行政案件，如果上级人民法院认为需要由自己管辖的，可以决定下级法院将案件移交自己进行管辖；如果下级人民法院认为自己有管辖权的第一审行政案件，交由上级人民法院或者其他人民法院管辖更适当的，可以向上级人民法院提出请求，由上级人民法院审查并作出决定。

【分析】

该条规定的是管辖权转移，又称移转管辖，是指基于上级法院的同意或决定，将下级法院有管辖权的行政案件，转交上级法院审理，或者指定其他人民法院审理。这种管辖形式，实质是管辖权在明确无纠纷的前提下发生转移，体现了在遵循原则基础上的一定灵活性。

单从《行政诉讼法》的规定看，对于管辖权转移并没有设立具体条件，只规定上级法院“有权”要求移交，而下级法院“认为需要”时，则要由上级法院“决定”。这虽然是法律赋予上级法院的一种司法裁量权，但也不是可以随意滥用的绝对权力，它的行使不得违背法律关于管辖的精神与原则，且必须符合一定的条件：(1)必须是对该行政案件的管辖权没有发生争议；(2)必须是已经受理的案件。

管辖权的转移与案件的移送管辖的区别主要是：(1)管辖权的转移中，转移的是案件的管辖权，是有管辖权的法院将案件的管辖权转移给原来没有管辖权的法院；而案件之移送，是无管辖权的法院将不属于自己管辖的案件移送给它认为有管辖权的法院，转移的是案件而不是管辖权。(2)移送管辖，由一个法院移送给另一个法院，不需要经其他法院决定或同意；而管辖权的转移，须由上级法院决定。(3)管辖权转移是在上下级法院之间进行的，不受级别管辖和地域管辖的限制，可以上提一级或几级。尽管经过指定，行政案件可能被转移到原本没有管辖权的人民法院，但是这种转移的决定权在上级人民法院，所以依然是上下级法院之间的管辖权转移。而案件的移送，除个别情况涉及级别管辖外，一般是在同级法院之间进行的。(4)管辖权转移适用于有隶属关系的上下级法院之间，它是级别管辖的一种变通措施，其目的是在级别管辖方面调整具体案件的管辖权；移送管辖是地域管辖的一种补充措施，其目的是将没有管辖权的行政案件移送有管辖权的法院。