第二节 行政诉讼的诉权与审判权

【法条】

第二条 公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。

前款所称行政行为，包括法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为。

【释义】

本条是对公民、法人或者其他组织的诉权的规定。凡是认为自己合法权益被行政机关和行政机关工作人员的行政行为，以及法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为所侵犯的公民、法人和其他组织，都享有提起行政诉讼的权利。

【分析】

(一)该制度的具体内涵

1.关于行政诉讼的主体。原告应该是认为自己合法权益受到行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯的公民、法人或者其他组织。而被告则是行政机关，不包括司法机关、立法机关、军事机关和党的机关。

2.关于引起行政诉讼的法律关系。因行政机关和行政机关工作人员行使行政权力，同公民、法人或者其他组织发生行政法律关系而引起的行政争议可以提起行政诉讼，行政机关同公民、法人或者其他组织发生民事法律关系而引起的民事争议不属于行政诉讼的范畴。

3.关于行政诉讼的标的。可以提起诉讼的是违法的，侵犯公民、法人或者其他组织合法权益的行政行为，不再只限于原《行政诉讼法》规定的具体行政行为。

4.关于依照本法提起诉讼，有两层含义：一是有权提起诉讼的公民、法人或者其他组织应当依照本法第12条^注12和第13条^注13所规定的人民法院的受案范围提起诉讼；二是应当依照本法规定的起诉条件提起诉讼。起诉只有符合上述两个条件，人民法院才予受理。

5.法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为也属于行政诉讼的调整范围。

(二)修改要点及价值

1.将“具体行政行为”修改为“行政行为”

受案范围是行政诉讼制度的一个重要支撑点。但原《行政诉讼法》却明确指出只有具体行政行为才是行政诉讼的受案范围，这就使得在行政管理活动中大量存在的行政事实行为基本不在行政诉讼的考虑范围之内，许多本应通过诉讼解决的法律问题被挡在了司法的大门之外。当时立法中用“具体行政行为”的概念，主要考虑是限定可诉范围。但实际上什么可诉，什么不可诉，是由《行政诉讼法》的其他条款规定的。由于具体行政行为的内涵和外延不清晰，实践中有的法院还为“具体行政行为”设定标准，对应当受理的行政案件不予受理，客观上造成“立案难”，导致在诸多案件中，私权利得不到法律救济，使得法律问题越来越多地变成了政治问题，大量纠纷日积月累，给社会稳定带来严重压力。由于司法救济的渠道被人为堵塞，公民只能通过上访、静坐、散步乃至暴力等非法律途径进行政治抗争，严重影响了政治秩序的稳定。从实践来看，行政机关制定具有普遍约束力的“标准”等行为，比单一行政行为的影响和危害更大，更需要司法监督，因此本次修法新增加了规定，即人民法院对于规范性文件可以一并审查，审查的对象显然已经不能被“具体行政行为”所涵盖，故而应该予以修改。从域外的立法情况来看，大部分国家采用的都是“行政行为”的表述，且最高人民法院在司法解释中早已运用了“行政行为”这个表述，效果也是好的。因此，《行政诉讼法》将“具体行政行为”修改为“行政行为”，为适当扩大行政诉讼受案范围去除了法律原则障碍，真正畅通了救济渠道，确保公民、法人和其他组织的行政争议可以不受阻碍地、顺利立案。

2.肯定被授权组织的行政主体地位

本次修法，这一条在原有的基础上增加了第2款，即“前款所称行政行为，包括法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为”。这是因为，《行政诉讼法》的调整范围对应的是公共行政关系。实践中，除了行政机关能够作出行政行为以外，法律、法规和规章授权的组织作出的行政行为也属于行政诉讼的范畴，这样的明确表述最大限度地保护了公民、法人和其他组织的合法私权利。

(三)该制度在具体运用中的注意事项

1.本条所说的“行政行为”，不包括行政机关制定规范性文件的行为。虽然这次修法将规章以下的行政规范性文件纳入了本法调整，但人民法院只能进行附带性审查，不能对其作出判决。同时，因行政不作为侵权的，公民、法人和其他组织也可以依据《行政诉讼法》提起行政诉讼，人民法院应当受理，而不能以行政行为不存在为由拒绝受理。这一点在《行政诉讼法》第12条当中已有明确规定。再者，“行政行为”还应包括“行政事实行为”，以及行政机关签订、履行行政合同的行为。

2.虽然公民、法人和其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，都有权依法向人民法院提起诉讼，但是只能针对行政机关提起诉讼，而不能对行政机关工作人员本身提起行政诉讼。因为在行政管理活动中，行政机关工作人员是代表行政机关作出行政行为的。

3.“法律、法规、规章授权的组织”是一个很模糊的概念，司法实践中理解这个概念时需要把握以下几点：(1)“授权”实际上是“授予行政职能”，而不是真正的行政职权。(2)只有授予的是“公共行政”性质的职权才属于这里规定的“法律、法规、规章授权的组织”，如果授予的是非公共行政性质的职权，就不属于这里规定的“法律、法规、规章授权的组织”。(3)“法律、法规、规章授权的组织”只有在行使法律、法规、规章授予的行政职能时才能作为行政诉讼的被告。

4.合法权益包括但不限于人身权和财产权。从《行政诉讼法》第12条可以看出，社会保障权、公平竞争权等都已经纳入了《行政诉讼法》的保护范围。

【法条】

第三条 人民法院应当保障公民、法人和其他组织的起诉权利，对应当受理的行政案件依法受理。

行政机关及其工作人员不得干预、阻碍人民法院受理行政案件。

被诉行政机关负责人应当出庭应诉。不能出庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭。

【释义】

本条规定了对公民、法人和其他组织起诉权利的保护以及行政机关负责人应当出庭应诉的原则。首先，人民法院应当保障公民、法人和其他组织的起诉权利，依法受理应当受理的行政案件。其次，行政机关及其工作人员不得干预、阻碍人民法院受理行政案件。最后，被诉行政机关负责人应当出庭应诉。因特殊原因不能出庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭。

【分析】

(一)该制度的具体内涵

1.人民法院应当保护公民、法人和其他组织的起诉权利

起诉权利，是公民、法人和其他组织对侵害其合法权益的行为，有权诉诸人民法院，通过诉讼的渠道寻求司法保护和救济的权利。公民、法人和其他组织享有起诉权利是其合法权益能够得到司法救济的前提和保障。起诉权利从性质上看是一种请求权，也是行政管理关系中，行政相对人的一项基本权利。人民法院应当采取必要的措施和手段保障公民、法人和其他组织的起诉权利，对应当受理的行政案件要予以受理，对依法不予受理的要有法定依据，并向当事人作出明确的解释和说明。

2.行政机关及其工作人员不得干预、阻碍人民法院受理行政案件

人民法院依法独立行使审判权是宪法和有关法律规定的一项诉讼中的重要原则。这就要求各级地方政府要改变“官本位”思想，不得滥用“大局”、“中心工作”、“地方发展”等理由，给人民法院受理行政案件施加压力；同时要求行政机关及其工作人员不得以各种理由干预、阻碍人民法院受理行政案件。

3.行政机关负责人应当出庭应诉

在行政诉讼案件中，被诉行政机关负责人负有出庭应诉的法定义务。

(1)“行政机关负责人”是指行政机关的法定代表人和其他负责人，包括正职领导人，也包括副职领导人。

(2)行政机关负责人出庭应诉是原则，委托相应工作人员出庭是例外。如果行政机关负责人因故的确不能出庭应诉，应当依法委托本机关相应的工作人员到庭应诉，不能只委托律师出庭应诉。

(3)“相应工作人员”是指熟悉行政案件情况，适合解决行政争议的工作人员。

(二)增加该制度的主要背景及价值

实践中，有的地方政府为了避免成为被告或是为了避免败诉，以各种理由干预、阻碍人民法院受理行政案件，为此，国务院早在2010年发布的《关于加强法治政府建设的意见》中就明确提出要做好行政应诉工作，指出“完善行政应诉制度，积极配合人民法院的行政审判活动，支持人民法院依法独立行使审判权。对人民法院受理的行政案件，行政机关要依法积极应诉，按规定向人民法院提交作出具体行政行为的依据、证据和其他相关材料。对重大行政诉讼案件，行政机关负责人要主动出庭应诉。尊重并自觉履行人民法院的生效判决、裁定，认真对待人民法院的司法建议”。

考虑到行政主体的强势地位，《行政诉讼法》对行政相对人的权利和司法权威赋予了法律支持，通过第3条明确规定，人民法院和行政机关应当保障当事人的起诉权利。从以往的实践来看，行政相对人的这项权利并没有得到很好的保护。当前立案难、审理难、执行难是行政诉讼面临的三大难题，其中最突出的就是立案难。一旦行政相对人与行政机关发生行政争议，行政机关不愿做被告，人民法院不愿受理，导致很多本应通过行政诉讼解决的行政争议进入了信访的渠道。要想畅通行政诉讼的入口，就必须加强对公民、法人和其他组织起诉权利的保护。

作为向权益受损的当事人提供司法保护和救济的司法机关，人民法院应当保障公民、法人和其他组织的起诉权利，对应当受理的行政案件依法受理。为了方便当事人行使其起诉权利，《行政诉讼法》不但通过第50条^注14明确允许当事人书写起诉状确有困难的，可以口头提起诉讼，由人民法院记入笔录，出具注明日期的书面凭证，并告知对方当事人；还通过第51条^注15和第52条^注16对人民法院受理案件的程序予以了细化。这些新增的制度都有利于人民法院保障当事人的起诉权利。

同时，《行政诉讼法》强调“行政机关及其工作人员不得干预、阻碍人民法院受理行政案件”，同时强化了对行政机关应诉过程中违法行为的法律责任和相应惩处。针对行政机关向行政诉讼原告施加压力，迫使其撤诉的行为规定了相应法律责任；对于行政机关不到庭应诉，或者中途随意退庭等不尊重司法的情形，规定了人民法院提出处分的司法建议权。^注17

原《行政诉讼法》中没有关于被诉行政机关负责人应当出庭应诉的规定，导致以往的审判实践中，行政机关负责人出庭应诉的比例并不高。作为被告的行政机关通常都只是派普通工作人员出庭应诉，或是只委托律师出庭，民众对此意见非常大。在近几年的审判实践探索中，许多地方人民法院和有关方面为了提高行政机关负责人依法行政的意识和能力，更好地解决行政争议，积极推动、建立了行政机关负责人出庭应诉的制度，取得了不错的社会效果。本次《行政诉讼法》修法过程中，许多法院和专家积极建议应该在立法中建立这项制度。《行政诉讼法》采纳了这些意见，通过第3条明确规定，被诉行政机关负责人应当出庭应诉。不能出庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭。尽管这一规定存在较大弹性，实践中肯定会有各地实施不平衡的问题，但是这一规定确立了行政机关负责人应当出庭应诉的原则，总体上会产生积极的作用。另外，它也便于各地有关方面制定相关的配套制度，督促行政机关负责人出庭应诉。^注18应该说，行政机关负责人出庭应诉，不仅有利于解决行政争议，也有利于增强行政机关负责人依法行政的意识，还有利于增强人民群众对法治的信心，提高全社会的法治观念，促进法治社会的建设。

(三)该制度在具体运用中的注意事项

1.因为行政机关负责人在行政机关内部有不同分工，所以出庭应诉的行政机关负责人最好是行政机关的正职领导或作出被诉行政行为的内部机构的分管领导。为避免这一制度被架空，可以将行政机关负责人出庭应诉的情况纳入“两会”政府工作报告和政府年度考核及执法质量考核评议范围，作为检验行政机关依法行政水平的重要指标。^注19

2.行政机关在贯彻实施《行政诉讼法》的过程中，要通过进一步做好改革发展、改善民生的各项工作，切实发展人民群众的权益，切实维护人民群众的切身利益，真正让老百姓满意，从源头上预防和消解行政争议。此外，还要规范运行行政机关内部的监督机制，畅通行政复议渠道，减少自己作为被告的机会。

【法条】

第四条 人民法院依法对行政案件独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。

人民法院设行政审判庭，审理行政案件。

【释义】

本条规定了人民法院独立行使行政审判权的原则。即行政案件审判权由人民法院依法独立行使，任何行政机关、社会团体和个人不得干涉人民法院依法独立行使审判权。人民法院设置专门的行政审判庭来审理行政案件。

【分析】

(一)该制度的具体内涵

1.人民法院依法对行政案件独立行使审判权

我国《宪法》规定：“中华人民共和国人民法院是国家的审判机关。”行政案件审判权由人民法院依法独立行使的原则，主要包括以下内容：(1)行政案件的审判权由人民法院统一行使。对外而言，人民法院是行使国家主权，外国人、无国籍人、外国组织在中华人民共和国领域内进行行政诉讼，必须由我国人民法院统一审理，任何国家都无权干涉我们国家的主权。对内而言，根据国家机关职权分工的原则，行政案件只能由各级人民法院审理，其他任何机关或者组织都无权审理。(2)人民法院独立行使审判权，必须依照法律规定，不得独立于法律之外。法律包括全国人大及其常委会制定的法律、国务院的行政法规、地方性法规和民族自治地方的自治条例、单行条例，包括实体法和程序法。(3)任何行政机关、社会团体和个人不得干涉人民法院依法独立行使审判权。即任何行政机关、社会团体和个人不得利用职权地位或者利用非正当的手段，干扰和影响人民法院的审判活动。与此同时，人民法院的审判工作，也应当接受党的领导，接受国家权力机关、检察机关的监督。(4)人民法院独立行使审判权，是指由人民法院作为一个整体独立行使审判权，而不是指审判员、合议庭独立行使审判权。人民法院集体领导审判工作的组织机构是审判委员会，合议庭作为审理具体案件的职能机构，在审判业务上应当接受审判委员会的领导和监督。合议庭审判行政案件，遇到重大问题时，应当向庭长、院长请示；遇到意见不一致时，应当由院长提交审判委员会讨论决定，合议庭对审判委员会的决定应当服从。

2.人民法院设行政审判庭审理行政案件

这是从人民法院开展行政审判工作的实际需要作出的规定。人民法院设行政审判庭审理行政案件，可以更有效、更专业地解决实践中发生的各类行政争议。

(二)保留该制度的主要价值

行政诉讼属于“民告官”的诉讼，作为被告的行政机关相对于作为原告的公民、法人和其他组织，显然具有强势的地位。因此，在行政诉讼中，强调人民法院依法独立行使审判权，不受任何行政机关、社会团体和个人的干涉，显得尤为重要。只有坚持这一原则，人民法院才能真正做到公正审理，才能真正在人民群众中树立司法的威信；当公民、法人和其他组织的合法权益受到行政行为侵害时，才会愿意选择行政诉讼作为维权救济的途径。反之，人民群众会认为行政机关与司法机关“官官相护”，不愿意信任人民法院，也不愿意选择行政诉讼作为解决行政争议的途径，行政诉讼制度便很难真正发挥作用。因此，本次修法对于这一规定予以了保留。

(三)该制度在具体运用中的注意事项

1.只有人民法院才有权对行政案件进行审判，由人民法院独立行使审判权。

2.人民法院依法独立审判行政案件，意味着每一个人民法院在审理行政案件时都是独立的，上下级法院之间是一种审判监督关系。

3.人民法院依法独立行使审判权，与接受国家权力机关和法律监督机关的监督并不矛盾，它们的关系由宪法、组织法和有关行为法确定。