- 中国西部大开发发展报告（2015）
- 董雪兵 周谷平
- 5786字
- 2020-08-30 02:01:52
一、区域合作成就与经验
（一）经济区划分
1.政策下的经济区
从我国的实际情况看，经济区是由凝聚力较强的辐射中心城市（群）及与其紧密联系的腹地所组成的不同等级、各具特色的网络型地域经济体系。经济区是进行区域调控最基本的单元，可以借以分析地区差距，为因地制宜地指导区域经济的发展提供科学依据。新中国成立以来，经济区划在不同时期因不同目的有不同方案。
（1）六大经济协作区。在新中国成立以后的较长时期，经济区划一直采用沿海与内地“两分法”。1954年，在“两分法”的基础上提出了东北、华北、华东、华中、华南、西南和西北七大经济协作区。1961年将华中区与华南区合并为中南区，从而变为六大经济协作区（见表1—1）。这种划分立足于计划经济体制的背景，以行政区划为基础，考虑了沿海和内地的平衡发展与国防备战的需要，能较好地贯彻经济政策和实现经济目标。
表1—1 六大经济协作区
（2）东中西三大经济地带。1987年，为了保持行政区的完整、重点发展沿海地区，“七五”规划正式提出了东、中、西三大经济地带的划分。其中，东部经济地带有京、津、沪、辽、冀、鲁、苏、浙、闽、粤、桂、琼12省市区；中部经济地带有黑、吉、内蒙古、晋、豫、鄂、湘、皖、赣9省市区；西部经济地带有陕、甘、宁、青、新、川、贵、云、藏、渝10省市区。这个方案的接受度最高，它从总体上指出了由沿海到内地三大地带经济的发展特点和区域差异，为制定区域经济政策和确定国民经济战略部署提供了科学依据。“三分法”有利于我国的生产力布局、认识经济发展态势和实现经济持续快速发展，却无法有效指导地区均衡发展，产生了地区差异日益扩大的问题。
（3）七大经济区域。1992年，有学者提出了7个跨省（市、区）的经济区战略构想，这个想法在“九五”规划和2010年国家远景目标纲要中得到了系统阐述（见表1—2）。该划分考虑到市场经济规律、内在联系经济和地理自然特点，能促使区域经济要素自由合理地流动和区域协调发展，突破行政区限制，而以中心城市和交通要道为依托。它侧重于跨省（市、区）的经济联系，却忽略了区内经济联系的科学分析，地域交叉较多，具有明显的过渡性。
表1—2 “九五”时期的七大经济区域
（4）八大综合经济区。考虑到各种区域经济政策，融合经济区概念，“十一五”规划从国土空间角度将内地分为东部、中部、西部和东北四大板块，并在此基础上提出了八大综合经济区（见表1—3）。这种划分强调区域内部的关联性和协作性、与地理环境和资源条件相结合发挥地区的比较优势，能更实际地推动经济的可持续发展。“四分法”较好地体现了我国劳动地域分工和区域发展的差异性，在一定程度上有利于区域经济的协调发展。但从同质性、分工协作和经济联系看，中部地区不完整，东西部地区内部差异大，只有东北地区可以看做一个完整区域。由于同质性划分割断了东部资金、技术等优势与其他区域资源优势的联系，从而限制了发达地区对落后地区带动作用的发挥，导致地区差异日益严重。
表1—3 八大综合经济区
2.区域合作下的经济区划分
随着区域合作的不断深入，我国已初步形成东部发展、西部开发、中部崛起和东北振兴的四大区域合作、互动发展的大格局。从板块的内部看，辐射力强的区域性中心城市（群）可以带动整个区域的合作发展。东部的区域合作最为成熟，形成了以上海为中心的长江三角洲、以广深珠为中心的珠江三角洲和以京津为中心的环渤海地区，这三大区域拉动了整个东部的发展；中西部和东北的区域合作也在蓬勃发展，长江中游城市群、中原城市群、关中城市群、成渝城市群、辽宁中部城市群已建成并发挥出一定的作用，还有更多正在大力建设的城市群，如武汉城市群、长株潭城市群、呼包鄂城市群、甘肃城市群、拉萨城市群、太原城市群、环鄱阳湖城市群、南宁城市群等。从板块之间的合作看，近年来我国大力发展以珠三角、长三角和环渤海为经济中心，以广大中西部为经济腹地的泛珠三角、泛长三角和大环渤海“三大块”区域，积极推动四大板块协同发展（参见表1—4）。
表1—4 四大板块国民经济和社会发展主要指标（2014年）
东部地区的土地面积仅占全国的9.5%，却是经济发展最好、经济最发达的地区，生产总值占到全国的一半以上。东部地区对外经济发展水平很高，货物进出口总额达到3.66万亿美元，占全国的比重高达85%（2014年）。长三角、珠三角和环渤海地区三足鼎立，使东部呈现多层次、多形式和宽领域的区域合作态势。长三角是我国重要的重化工业和机械装备制造工业基地、科研和高新技术研发产业基地、最大的外向型经济综合体，在全国乃至全世界都有重大影响力。珠三角是世界知名的加工制造和出口基地、重要的轻纺加工制造业基地和高新技术产业化基地，强有力地带动了全国经济社会的发展。环渤海地区一直是中国经济最活跃的地区之一，在全国经济中的地位越来越突出，发展潜力巨大，对外合作空间广阔。
中部地区包括山西、河南、安徽、江西、湖北和湖南六省，其经济实力不及东部，2014年以26.51%的人口创造出21.80%的地区生产总值，人均地区生产总值在四大板块中排第三。中部地处我国内陆腹地，具有承东启西、连南通北的区位优势，自然资源丰富，是我国重要的粮食生产基地、能源原材料基地、物资产品集散交换中心和综合交通运输枢纽，它的发展对全国大局具有重要作用。中部主要发展区域性中心城市，构筑城市群带动区域合作的发展，加强以武汉城市群、长株潭城市群、江淮城市群、中原城市群、环鄱阳湖城市群等为核心的重点区域的开发。近年来，中部将旅游作为经济增长点，探索适合自己发展的道路，加大承接东部产业转移的力度，力争发挥好能源、劳动力资源丰富和人口密集等优势；重视区域一体化进程建设，深化省际合作，让经济联系密切的经济圈、城市群打破行政界限和市场分割，加快形成区域市场体系。
西部地区特指陕西、甘肃、宁夏、青海、新疆、四川、重庆、云南、贵州、西藏、广西和内蒙古12个省区市，幅员辽阔，占地686.7万平方公里，占全国的71.5%。西部的经济实力不及中部，人口占全国的比重的27.33%，2014年创造了20.18%的生产总值，人均生产总值在四大板块中垫底。西部的自然资源丰富，特别是矿产、水力和旅游资源。西部具有重要的战略地位，关乎陆地丝绸之路、亚洲次区域合作、国防和维稳等内容。成渝经济区、关中经济区、环北部湾经济区等被确定为率先发展的重点区域。成渝地区是我国重要的人口、城镇和产业集聚区，它的建设可以引领西部加快发展、提升内陆开放水平和扩大国内市场。西南六省在基础设施建设、生态环境保护和人文旅游资源开发等方面开展了多种形式的开发合作。
东北地区人口占全国的比重为8.02%，却创造出8.40%的生产总值，人均生产总值为51529.67元，高于全国平均水平。该地区自然地理单元完整、自然资源丰富、开发历史近似、经济联系密切，其制造业的基础优势和巨大潜力是东部所缺少的，在全国经济发展中占有重要地位。经过多年的区域合作发展，哈大齐经济区、辽宁沿海经济带与长吉图先导区已成为东北发展的驱动力。近些年，东北地区围绕能源开发进行着日益紧密的交流合作，内蒙古输送相应的煤炭资源，建设能源输送管道，东北三省将产业链条延伸至内蒙古，发展相关产业配套基地；通过各种方式进行无缝对接，合力推进重大通道、跨境交通和能源通道项目的建设；整合旅游资源，突出区域特色，共同打造了草原湿地游、东北亚风情游、大美长白山游等精品路线。
（二）主要成就
1978年之后，我国各地区之间开展了广泛的区域合作，目前，泛珠三角、长三角和环渤海的合作最成功和最引人注目。
1.区域合作逐步上升为国家战略
区域合作可以有效地优化资源要素的配置，促进区域的协调发展，在国家发展的总体战略和政策体系中有十分重要的地位。从“六五”时期开始，每个时期的规划中区域合作有所体现，如“六五”计划提出“物资协作、技术协作和经济联合”，“七五”计划提出“横向经济联系”与“中部和西部吸收东部的资金、技术和管理经验”等。党和国家的一些重要政治文献，都用一定篇幅阐述了区域合作的重要性和基本思路，如十七大报告提出要遵循市场经济规律，突破行政区划界限，形成若干带动力强、联系紧密的经济圈和经济带。国家还密集出台了一系列深化区域合作的规划和政策文件，专门打造了一批区域合作的示范区或试验区，如2011年国家批准在连云港设立国家东中西区域合作示范区；1980年国务院《关于推动经济联合的暂行规定》提出了“扬长避短、发挥优势、保护竞争、促进联合”的十六字方针；1990年《关于打破地区间市场封锁进一步搞活流通的通知》对区域经济合作及其利益予以了规范；2003年中央提出了“统筹区域发展”战略，使区域合作正式被纳入国家战略。
2.形成多种区域合作模式
区域合作经过多年的快速发展，形成了各具特色的合作形式，不同角度有不同类型。本章从经济合作特征的角度介绍以下有代表性的模式：（1）城市集群互补型。长三角经济的迅猛发展主要依托于各大城市间的合作，如各地政府共同建立了区域协调机制、特色鲜明的产业梯度、现代化的区域交通网络和通信体系等。（2）浅度竞争型。以东北为代表，其国有经济比重高，区域内市场分割、各自为政，导致区域内产业分工不明显、地方保护主义盛行和竞争水平低等问题。（3）内向竞争型。京津冀经济的对外依存度相对较小，表现出明显的内向型特征。（4）开放型。异质性合作互补性较强，粤港通过CEPA构筑经济一体化的新平台进行“前店后厂”式合作，提高了区域内产业结构梯度层次，实现了东中西部联动。（5）浅度互补型。以中部为代表，中部以旅游业为契机，带动区域经济合作，发挥区位优势，实现了共同发展。（6）大城市中心辐射带动型。以成渝经济区为代表，它的建设对西部崛起乃至国家发展都有重大战略意义。（7）制度导向互补型。以西部为代表，在自然资源及生产要素的配置上，西部与其他板块的互补性很强。（8）经济带模式。“一带一路”是一种新型模式，沿海陆丝绸之路的走向，依托公路、铁路、航空、管道等现代交通运输通道，通过人流、物流、信息流的输送形成带状区域，海上以重点港口为节点，建设运输大通道，陆上依托国际大通道，以沿线中心城市为支撑，以重点经贸产业园区为合作平台。
3.形成全方位、多层次、国际性的区域合作格局
经过多年的努力，区域合作全面铺开并形成了一定的格局。一是全方位，从经济领域逐步扩大到非经济领域（如水资源保护与合理利用、生态建设和环境保护、公共交通等），从某一个领域的合作逐渐扩展到全方位合作，并逐步深入到经济社会发展的中心领域和关键环节，如从一般的物质调剂和商品交换发展到资源要素流动、制度安排，从项目、资金的合作扩展到重大区域规划、区域政策的协调制定，从招商引资拓展到推进产业转移承接和区域一体化发展等。二是多层次，地区政府、城市与企业之间的合作基本形成；形成区域核心城市、次中心城市、专业性城市、一般城镇四个层次的产业合作发展；与相邻的单一经济区域的合作逐渐扩展到融入相邻或跨地域的多个经济圈、经济带，突破行政区限制，如泛长三角和泛珠三角；非毗邻的跨区域合作也蓬勃展开，构建了一批合作园区。三是国际性，对外开放合作深入推进，以能源资源开发、基础设施建设、特色优势产业发展为重点的国际区域合作取得了明显进展，“一带一路”的建设将进一步推动次区域合作。
（三）成功经验
1.依靠政府与市场双重力量来推动区域合作
实践证明，区域经济发展必须发挥市场在资源配置中的决定性作用，并更好地发挥政府的作用。随着区域合作的成熟，政府和企业都认识到只有加强合作双方才能获得更多利益。一是坚持市场的主导作用。区域合作最终要回归市场，因此国家一直深化市场体制改革，打造浓厚的市场氛围促使企业发挥主体作用去推动区域合作；加快建设区域交通路网体系，推动建立统一开放的人才、科技、资本等要素市场，打破地域分割、人员分类等传统管理体制，建立相互贯通的市场体系。二是进行必要的政府干预。国家一直支持区域合作的发展，给予政策优惠，并为之培育良好环境，引导各省区市处于同一起跑线，使区域竞争的重点立足于区位差异和优势。地方政府的决策层比较重视区域合作，深刻认识到加强城市联合协作是加快区域发展、提升区域竞争力的必然要求。
2.重视区域规划的引导作用
充分发挥规划的引导作用，是推进区域合作的重要手段。区域规划能充分发挥地区的比较优势，挖掘当地的发展潜力，依据各地区的资源优势和禀赋条件，建立各具特色的产业体系，减少重复建设和盲目竞争；还能有效地集聚大量的资金、技术、人才等要素，为地方发展提供新载体和平台。改革开放以来，长三角规划和发展战略的制定和实施，有力地促进了区域合作的完善，是其经济获得飞速发展的重要保障。国家也出台了各类不同层次的合作规划，先后在环渤海、东北、中部等区域开展区域经济发展规划的编制和推动实施工作。2009年至今，国务院先后批复多个区域规划，如《珠江三角洲地区改革发展规划纲要》《关中—天水经济区发展规划》《辽宁沿海经济带发展规划》《促进中部地区崛起规划》《中国图们江区域合作开发规划纲要》等。最近，政府正在编制京津冀与长江经济带的区域规划。
3.发挥城市群和区域性中心城市的带动作用
区域合作的实现一般以中心城市（群）为龙头带动周边区域共同发展，珠三角、长三角和环渤海地区三大城市群的带动作用是东部经济发达的最大的原因。从全国的发展现状看，东部城市群发展起步早，成效大；中部和东北已经建成了一些成熟的城市群，如长江中游城市群、中原城市群、辽中南城市群等；而西部比较落后但也有了一些新的模样，如发展势头不错的成渝经济区、关中城市群等。中心城市有较强的集聚和辐射功能，如上海、南京、杭州三个中心城市组装成一台大发动机，推动周边的中等城市包括地级市和县级市迅速发展。龙头城市的组织引领作用至关重要，如上海积极参与和组织协调，极大地促进了相关城市的合作，以加强合作、服务全国为己任，把发展长三角城市群和提高区域经济总体竞争力作为其发展的重大机遇和重要依托，通过长三角协调会办公室，在城市合作中发挥主要协调作用，并通过专项财政资金提供资金和人力支持。