前言

党的十八大以来，我国腐败治理取得了伟大胜利，也获得了人民群众的普遍拥护，但如何实现腐败治理的法治化、规范化依然需要我们进一步思考和探索。2014年，党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出：“加快推进反腐败国家立法，完善惩治和预防腐败体系，形成不敢腐、不能腐、不想腐的有效机制，坚决遏制和预防腐败现象。”加快公职人员财产申报立法、实现公职人员财产申报制度的法治化就是推进反腐败国家立法的重要内容。20世纪90年代以来，无论是在中央层面还是地方层面，我国相关部门都出台了若干有关公职人员财产申报（我国官方称之为个人事项报告）的政策文件，各地、各部门也都在进行相关制度实践。然而，由于政策性公职人员财产申报制度自身的局限性以及在执行中所遭遇的实施困境，在面对腐败蔓延的严峻趋势时，社会民众普遍希望能够加快公职人员财产申报立法的步伐，建立和完善公职人员财产申报法律制度，并期待能够通过该法律的有效实施去突破当前腐败治理的困境，从而真正遏制腐败蔓延。作为腐败治理的终端机制，公职人员财产申报制度的价值也得到国际组织和主要国家的普遍认可。《联合国反腐败公约》将建立公职人员财产申报制度作为缔约国的一项基本义务，域外主要国家和地区一般也通过专门性财产申报立法或者综合性腐败治理立法，以法律的形式建立公职人员财产申报制度。可以说，公职人员财产申报立法已成为透明政府时代背景下域外国家和地区寻求有效腐败治理的共同选择。

公职人员财产申报立法至少需要回应和解决以下基础理论问题：（1）中国当前的腐败及腐败治理形势如何？公职人员财产申报法律制度在腐败治理坐标系中处于什么位置？它对于遏制当前腐败蔓延以及治理腐败到底有何特殊价值和意义？（2）公职人员财产申报是一项怎样的制度？它的制度功能如何，有何理念支撑，与宪法、行政法等法律部门又是什么关系？（3）公职人员财产申报制度在中国的历史渊源如何？既有的相关规范遭遇了怎样的困境？为什么需要制定法律？而立法又会面临哪些阻力和困难？当前的立法模式是应当果断地进行中央立法还是继续开展地方试点？中央层面出台的既有公职人员财产申报制度规范与将来的立法是什么关系？我们是应该采取另起炉灶还是延续历史传统的立法策略？（4）公职人员财产申报与公职人员隐私权如何平衡？作为公职人员财产申报制度核心的财产申报公开制度应怎样设计？如何解决公职人员财产申报法的溯及力问题？怎样应对法律出台后可能出现的实施阻力？

以上问题正是本书所试图回答的。本书共分为六个部分，即导论、正文四章和结语。

导论是文章的开篇，首先指出腐败治理和公务伦理法制化是本书的研究背景，接着分析当前国内对于公职人员财产申报的研究繁荣与贫瘠并存的研究现状，然后以行政法为学科视角分析公职人员财产申报立法研究对于行政法学理研究和制度建构的意义，进而阐述以问题为中心的研究思路，最后就文章所运用的研究方法做交代和说明。

第一章以“腐败治理的中国语境”为题。腐败治理是个系统工程，公职人员财产申报作为腐败治理的一种手段，首先需要寻找自己在腐败治理体系中的位置与定位。只有将公职人员财产申报制度放置于腐败治理的整体背景下，才能更加清晰地认识到推进公职人员财产申报立法对于中国腐败治理的特殊价值和意义，因此本书单列一章描述立法背景，对中国的腐败及腐败治理进行整体性、背景式的梳理与解读。本章首先勾勒中国腐败的现状与特征，指出腐败依然在蔓延的趋势，并探讨新的时代背景下腐败发展的若干特征；进而分析中国腐败治理的策略与困境，在提炼中国腐败治理基本特征的基础上，基于历史视角对新中国成立以后各时期的腐败治理策略进行研究，并重点阐明我国当前腐败治理所面临的困境与尴尬；然后从科层制下的腐败治理困境出发，论证公职人员财产申报作为一种技术改良型的腐败治理手段，可以成为突破当前中国腐败治理困境的有效手段；最后说明腐败治理是个系统工程，并从民主政治、机构完善、制度建设、廉政教育、监督网络和合理薪俸六个方面提出迈向良性循环的腐败治理之道。

第二章题为“公职人员财产申报法的基础理论”。公职人员财产申报立法侧重于立法制度、立法策略、立法技术等方面的内容，但是形而下的立法研究需要有形而上的基础理论支撑，需要理论为公职人员财产申报立法建构提供扎实、厚重的智识依托。于是文章从公职人员与相关概念的区分入手，首先界定公职人员、公职人员财产申报等基本范畴；接着探讨公职人员财产申报的价值与功能，在分析其监督与预防腐败功能的同时着重阐述制度的保护功能，从而试图还原制度经常容易被人片面化解读的本来面目，也指出应该以一种理性的视角来看待公职人员财产申报的制度功能；然后阐述公职人员财产申报制度所赖以支撑的基础理念，从公民知情权与透明政府、公众参与和参与式民主、权力异化和权力监督、公务伦理法制建构四个方面进行重点探究，试图在一个更高的理念层次来展示公职人员财产申报的制度图景；最后，基于公职人员财产申报立法是一个涉及行政法、宪法、刑法等学科的跨学科法学主题，于是以行政法为基本立足点，分别梳理公职人员财产申报法与行政法、宪法、刑法、国际法、公务员法、信息公开等相关领域法律的关系，从而尝试呈现一个更为宏大的公职人员财产申报制度视野。

第三章的题目是“公职人员财产申报的立法模式与策略”。作为一项具体制度的立法研究，梳理并论证制度的历史渊源、现实立法困境、未来立法模式、立法策略以及立法后的施行策略等带有方向性的宏观立法问题是立法研究的基础性工作。本章首先描绘公职人员财产申报制度在中国的历史发展，分别介绍中央层面和地方层面的不同实践以及各自存在的问题；接着梳理政策性财产申报制度所面临的问题，论证公职人员财产申报立法的必要性，并分析当前立法所面临的问题并对这些问题进行剖析；然后探讨公职人员财产申报的立法模式，在对现行立法模式进行观察的基础上，对地方试点的立法模式予以批判，并结合制度的特殊性质，提出立法模式的未来展望；进而研究公职人员财产申报的立法策略，对当前公务员队伍和学界否认中国已建立公职人员财产申报制度、混淆公职人员财产申报法和公职人员财产申报制度的错误认识进行批判，提出要重新审视现行立法策略，寻求制度传统的延续性；最后思考政府高层和立法者最为关注的公职人员财产申报法的施行策略问题，提出要客观面对和理性分析公职人员财产申报立法所可能带来的政治风险，分析实践中已经存在和理论上可行的施行策略可能选项，详细阐述中国语境下的理性选择和具体操作。

“公职人员财产申报的立法考量”是第四章的题目。本章介于第三章宏观的“立法模式和策略”和微观的“法制建构”（具体的制度建构留待另一本书专门予以介绍）之间，主要讨论从公职人员财产申报微观制度中提炼出来的带有一定抽象性、融合性和辐射性的中观问题，就社会普遍关注的公职人员财产申报与隐私权关系、财产申报公开制度的建构、公职人员财产申报配套制度等立法需要重点考量的问题进行专门研究。本部分的单独成章也是本书以问题为中心这一研究思路的集中体现。文章首先分析公职人员财产申报与隐私权之间的关系，在揭示两者表面上存在冲突的同时，基于公共利益优先原则、权利义务相统一原则和比例原则，从实质层面对两者进行调和与平衡；其次讨论社会最为关注的财产申报公开制度的抉择与建构，在论证财产申报公开必要性的同时，对中国某些地方以及域外财产申报公开制度的模式进行梳理，并就我国未来财产申报公开法律制度建构进行展望；最后通过对公职人员财产申报配套制度的梳理，一方面肯定配套制度对财产申报制度实施的价值和意义，另一方面也指出配套制度的不完善不应成为公职人员财产申报立法条件不成熟的借口。

结语是对本书的总结，提出应该理性看待三个基本问题。一是对腐败的理性认识，应理性审视腐败的存在和腐败在中国当前的形势，不能被各种误导性观念所束缚或者麻痹；二是寻求腐败治理的理性，应理性看待我国的腐败治理策略、腐败治理手段、腐败治理成效，寻求一种理性、良性循环的腐败治理之道；三是对公职人员财产申报立法的理性认识，应理性思考公职人员财产申报的立法困境、立法策略、施行策略、配套制度、制度建构和制度功能等，在肯定公职人员财产申报立法是当前中国腐败治理的必然选择和根本突破的基础上，对它的制度功能成效和功能发挥时间也应持一种理性的态度。