导论

一、研究背景：腐败治理与公务伦理法制化

腐败与权力相伴随，只要存在权力，就可能会有权力的私利化，就可能会产生权力的腐败。[1]即使在人类的原始社会时期，事实上也存在着腐败现象。“在任何一种社会中，都存在着腐败和贿赂问题，并非中国所特有，亦非外国所独占；既非资本主义的产物，也非社会主义的必然。”[2]由于人性使然，腐败的存在可能是人类永恒的宿命。在任何有人的社会里，腐败或许不是一个有无存在的问题，而是一个程度轻重的问题。腐败是全人类所面对的相同境遇和共同挑战。

改革开放以来，随着计划经济体制向市场经济体制的转型，由于社会转型期所存在的制度真空或制度滞后、市场经济所迸发的人的内在逐利欲望、权力监督网络的残缺与乏力、腐败成本收益的明显不均衡以及腐败的相互模仿与传染效应等因素，新中国成立后一度被政治运动所掩盖和遮蔽的腐败开始急剧蔓延。“反对腐败、建设廉洁政治，是党一贯坚持的鲜明政治立场。”[3]然而不无尴尬的是，尽管中国共产党的腐败治理理念经历了从思想治腐到制度治腐、从治标到治本的变迁，也采取了思想教育、制度建设、专项运动、查办案件等多种腐败治理手段，但是在很长的时期内社会公众所普遍感知的事实是腐败在中国似乎还远未得到有效遏制。党的十八大以来，全面从严治党成为“四个全面”战略布局的重要内容，我国腐败治理出现了一些新气象，反腐败斗争取得重大胜利，[4]领导人的腐败治理决心日益坚定，党的腐败治理体制不断优化，国家的腐败治理制度趋于完善。“坚持反腐败无禁区、全覆盖、零容忍，坚定不移‘打虎’、‘拍蝇’、‘猎狐’，不敢腐的目标初步实现，不能腐的笼子越扎越牢，不想腐的堤坝正在构筑，反腐败斗争压倒性态势已经形成并巩固发展。”[5]尽管如此，仍有人对当前腐败治理效果的长期性、稳定性和可持续性持有怀疑态度。如何使国家的腐败治理迈向法治化、制度化、规范化的良性轨道，这依然需要我们无尽的探索与深入的思考。其中，被其他国家或地区作为治理腐败有效手段、同时也被誉为是终端反腐机制[6]的公职人员财产申报[7]法律制度尤其应引起我们足够的重视和研究。

现代国家所建立的政府一般是以形式理性为基础、以上下级之间的“命令—服从”关系为权力运行基本规则的科层制组织。科层制政府实现了社会的秩序化管理，保障了法律的程序化运作，但是实践也证明，科层制的一个严重缺陷就是忽视公职人员的内在伦理建设。由于人类理性的有限性以及由此导致的法律或政策建构天然的非完美性，同时法律规范一般都带有一定的弹性，执法人员由此也享有一定的自由裁量权，因此，尝试完全通过形式理性的法律来实现国家和社会的善治注定只是一个幻想。此外，由于科层制组织的上下级之间存在绝对的“命令—服从”关系，一旦缺乏有效的权力监督机制，极易导致上下合谋的集体腐败。于是，许多国家和地区开始着手公职人员在公务活动中的伦理规范建设，并尝试将一些基础性、底线化的公务伦理规范加以法制化，用法律的形式加以确定，从而实现形式理性与实质理性的融合，塑造规范意识和公共精神兼具的公务人员。“行政伦理规范的法制化是世界各国行政伦理建设的重要发展趋势。为了确保公职人员在公共行政过程中能够严格遵守各项行政规范，保证具体行政行为的正当性，许多国家将行政伦理规范法律化，使行政伦理要求变得具体可行、易于操作，并且便于监督检查。”[8]公职人员财产申报是公务伦理法制建构的重要组成部分，建立和完善财产申报法律制度也是世界主要国家和地区推进公务伦理建设、预防腐败和实现国家善治的共同选择。

中共中央办公厅和国务院办公厅于1995年4月30日颁布的《关于党政机关县（处）级以上领导干部收入申报的规定》是我国建立财产申报制度的最早尝试。此后，中国共产党陆续颁布相关政策文件并不断完善执政党内部的财产申报制度。新疆阿勒泰地区发布的《关于县（处）级领导干部财产申报的规定（试行）》是我国首个建立财产申报社会公开制度的文件，在我国廉政法制历史上具有里程碑式的意义，此后，浙江慈溪、湖南湘乡等地也陆续发布有关财产申报公开制度的文件。可以说，无论是在中央层面还是地方层面，财产申报制度都不再是一个新鲜事物。然而，在我国进一步推进财产申报公开、加快财产申报立法依然面临诸多阻力和挑战，也亟须我们在理论上进行认真总结并加以回应。

2011年9月14日，时任国务院总理温家宝同志在出席第五届夏季达沃斯论坛开幕式并回答有关提问时表示，要逐步推进财产申报和公开制度，并将其视为对干部手中权力的一个最重要的监督。[9]中国共产党第十八次全国代表大会期间，财产申报公开再次成为全社会关注的焦点，尤其是时任中共中央政治局委员兼上海市委书记的俞正声同志、中共中央政治局委员兼广东省委书记的汪洋同志和国家知识产权局局长的田力普同志关于财产申报公开的发言引起社会的广泛关注。如果再联想到2012年“表哥”杨达才事件和“房叔”蔡彬事件带给社会的强烈震撼以及由此所引发的社会公众对于财产申报公开制度的再度热烈讨论，那么可以说，加快推进涵盖财产申报公开在内的财产申报立法已是一个我们无法回避且必须要及时加以认真对待并落实的重大理论和实践问题。特别是党的十八大以来，党中央全面加强从严治党、依规治党、制度反腐、法治反腐，加快制定财产申报法是全面从严治党的必然要求，是推进反腐败法治的重要内容，也是巩固腐败治理成果的制度基础。