第一节 战略环境评价的内涵

一、战略环境评价的概念

环境影响评价，是指对规划和建设项目实施后可能造成的环境影响进行分析、预测和评估，提出预防或者减轻不良环境影响的对策和措施，并进行跟踪监测的方法与制度。环境影响评价在法律、政策、规划和计划层次的应用称为战略环境评价（简称战略环评），其目的是消除或降低因战略缺陷对未来环境造成的不良影响，从源头上控制环境污染和生态破坏等环境问题的产生。环境影响评价分类如图1-1所示。

战略环评是一种结构化的、系统的、综合性的过程，用于评价政策、规划等的环境效应，通过评价将结果融入政策、规划等的制定过程中，或者单独提出并将成果体现在决策中，以保障可持续发展战略的实施。战略环评应作为可持续发展决策过程的一部分，而不仅是在线性过程中影响上游政策的手段。战略环评不仅是单一的、固定的方法，也是一系列将环境因素融入政策、规划和计划，并在更高层次、更大范围内认识和解决环境影响问题，分析环境与经济、社会因素的内在联系，评估政策、规划的一致性与环境合理性的手段。

二、战略环境评价的必要性

环境影响评价是我国重要的预防性环境管理制度和手段。当前，我国应坚持人和自然和谐共生之路，应坚定走生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路。因此，建设生态文明、推动绿色发展、实现生态环境根本好转成为国家顶层战略要求，环境保护已从末端治理走向源头保护。环境影响评价制度从源头预防环境污染和生态破坏，是环境保护主动参与宏观决策、优化社会经济发展的重要途径和手段，是落实生态文明和绿色发展、实现环境质量根本改善的重要抓手。

战略环评是当前决策体制下环境保护参与宏观决策的重要机制。随着社会、经济的不断发展，环境污染从之前的单一污染物超标、局部暂时性污染问题逐渐演变成区域性的、中长期的综合性污染。现有项目环评已无法解决当前的复杂环境问题，于是针对区域性、综合性、长期性环境问题的战略环评逐渐被人们重视。开展战略环评，确保环境问题在决策制定早期与经济、社会因素同等考虑，是避免宏观决策产生重大环境负面影响的重要保障。

开展战略环评是深化环境影响评价改革的具体要求。2014年新修订的《中华人民共和国环境保护法》第十四条要求：“国务院有关部门和省、自治区、直辖市人民政府组织制定经济、技术政策，应当充分考虑对环境的影响，听取有关方面和专家的意见。”《“十三五”环境影响评价改革实施方案》中明确提出，“坚持构建全链条无缝衔接预防体系”“推进战略环境评价”“强化规划环境影响评价”。战略环评重在协调区域或跨区域发展环境问题，划定红线，为“多规合一”和规划环评提供基础；规划环评重在优化行业的布局、规模、结构，拟定负面清单，指导项目环境准入。

开展地市级战略环评是协调解决区域、跨区域发展环境问题的基础，是推动战略环评落地的重要手段。我国现行的环境管理制度是地方各级人民政府对本行政区域的环境质量负责，以属地管理、部门管理为主（见表1-1）。地市级作为中观尺度上的管理单元，相对于宏观尺度的区域、流域具有更加明确的战略定位和环境特性，能更好地解决环境问题的复杂性和信息不对称，有利于制定更有针对性、可操作的环境管理策略，推动战略环评成果落地；相对于更微观尺度的区县、园区，其策略性、综合性、整体性更强，能更好地解决环境问题的外部性，协调发展与环境保护的关系，强化战略环评成果的管控力度。

三、我国战略环境评价的发展历程

1．环保相关法规颁布之前：项目环评探索期

自1979年《环境保护法（试行）》颁布以来，我国开始了环境保护的探索之路。1973年，我国首先提出环境影响评价的概念，1979年《环境保护法（试行）》的颁布则使环境影响评价制度化、法律化。1981年我国制定了专门针对环境影响评价的《基本建设项目环境保护管理办法》[（81）国环字12号]，对环评的基本内容和程序做了规定。经过修改，1986年由国务院环境保护委员会、国家计委、国家经委联合发布了《建设项目环境保护管理办法》[（86）国环字003号]，它是建设项目环境保护管理措施的部门规章，规定了从事对环境有影响的建设项目都必须执行环境影响评价制度和“三同时”制度，并以此为出发点，对实施这两项制度的对象、主管部门、各有关部门间的职责分工、审批程序、环境影响报告书和环境影响报告表、环境影响评价资格审查、环境影响评价工作收费、项目初步设计中的环境保护篇章、环境保护设施的竣工验收报告、监督检查等做了具体规定。

2. 1989—2003年：项目环评发展期

1989年，第七届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议通过了《环境保护法》，自此我国环境保护之路走上了法治道路。1996年，《国务院关于环境保护若干关键问题的决定》（国发〔1996〕31号文件）要求：“在制订区域和资源开发、城市发展和行业发展规划，调整产业结构和生产力布局等经济建设和社会发展重大决策时，必须综合考虑经济、社会和环境效益，进行环境影响论证。”

1998年，国务院颁布了《建设项目环境保护管理条例》（国务院令第253号），该条例的制定是为了防止建设项目产生新的污染，破坏生态环境。《建设项目环境保护管理条例》明确了实施建设项目环境影响评价制度，针对不同程度环境影响的项目实施不同环境影响评价管理办法，并对项目环境影响报告书中的内容、介入时间、审批等做出规定；还要求：“流域开发、开发区建设、城市新区建设和旧区改建等区域性开发，在编制建设规划时，应当进行环境影响评价。”为了加强对建设项目环境影响评价工作的管理、提高环境影响评价工作质量，1999年国家环境保护总局颁布了《建设项目环境影响评价资格证书管理办法》,2003年国家环境保护总局颁布了《环境影响评价审查专家库管理办法》。

这个阶段主要关注重点区域的、局部的、突出的、已有的环境问题，例如，海河、辽河、滇池及巢湖的地面水质问题，以及直辖市及省会城市、经济特区、沿海开放城市和重点旅游城市的大气环境问题等。环境管控主要依靠“总量控制”，手段单一，并且缺少从源头治理、区域/流域联防联控的思路体系。

3. 2003—2008年：规划环评发展期

2003年正式实施的《中华人民共和国环境影响评价法》（以下简称《环评法》），对规划的环境影响评价、建设项目的环境影响评价分别做了规定，并明确了相应的法律责任。自此，环境影响评价被提升到了法律高度，政府规划首次纳入环境影响评价的范畴，从而确立了规划环境影响评价的法律地位，这标志着我国环境与资源立法步入一个新阶段。《环评法》实施后，为指导规划环境影响评价的实施，促进规划环境影响评价的科学化和规范化，我国组织编制颁发了各项配套法规。2003年《规划环境影响评价技术导则（试行）》出台，随之逐步推出了《开发区区域环境影响评价技术导则》（HJ/T 131—2003）、《环境影响评价技术导则大气环境》（HJ 2.2—2008）、《环境影响评价技术导则 城市轨道交通》（HJ 453—2008）等相关环境影响评价技术导则，为规划环境影响评价在不同领域的实施提供了技术指导。2004年国家环境保护总局颁布了《编制环境影响报告书的规划的具体范围（试行）》《编制环境影响篇章或说明的规划的具体范围（试行）》，为规划环境影响评价的评价对象、范围做出了具体说明。

2005年出台的《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》（国发〔2005〕39号）强调，“必须依照国家规定对各类开发建设规划进行环境影响评价”“对环境有重大影响的决策，应当进行环境影响论证”，要求各类开发建设规划必须依照国家规定进行环境影响评价，各级环境保护部门负责召集有关部门专家和代表提出开发建设规划环境影响评价的审查意见。这进一步强化了规划环境影响评价在政府决策中的重要地位和作用。

2006年国家环境保护总局颁布了《环境影响评价公众参与暂行办法》，明确了公众参与专项规划环境评价的权利、具体范围、程序；规定了土地利用的有关规划，区域、流域、海域的建设、开发利用规划的编制机关，在组织进行规划环境影响评价的过程中，可以参照本办法征求公众意见。2007年国家环境保护总局发布《环境信息公开办法（试行）》，明确了环境信息公开的主体，详细规定了环境信息公开的范围和方式，建立了相应的考核制度和问责制度，在环境保护领域提升了公众参与的程度。2008年环境保护部制定了《环境保护部机关“三定”实施方案》（以下简称《实施方案》），明确将规划环境影响评价列入职责范围，规定对重大经济和技术政策、发展规划及重大经济开发计划进行环境影响评价。其中，《实施方案》提到的对政策开展战略环评的要求，是对环评制度的一种突破和尝试。

这个阶段的环境影响评价工作已经不再局限于具体的建设项目，而是将评价对象逐渐向区域、行业甚至重大计划与政策过渡；通过对某一区域、行业的全面梳理，分析其现状特征及历史趋势，进而把握未来发展脉络，评价其环境影响，避免了某一区域、行业部署的重大缺陷造成的环境不良影响。本阶段环境影响评价工作从源头上控制了环境污染与生态破坏等环境问题的产生，确保环境问题在决策制定早期与经济、社会因素同等考虑，避免了宏观决策产生重大环境失误；同时，作为持续决策过程的一部分，在不确定性、模糊性条件下，促使决策制定和实施更可持续。

4. 2009年至今：战略环评与“三线一单”探索期

2009年《规划环境影响评价条例》（以下简称《条例》）发布实施，在《环评法》的基础上，进一步完善了规划环境影响评价程序，明确了实施主体，落实了相关方的责任和权力。《条例》将区域、流域和海域生态系统整体影响作为规划环境影响评价的着力点，将经济效益、社会效益与环境效益的统筹作为推进规划环境影响评价的关键点。为规划层面的战略环评提供了具有可操作性的法律依据，为环境决策融入政府宏观决策提供了制度保障。这对提高政府宏观决策的科学性及推动战略环评的发展具有举足轻重的意义。

2009年，环境保护部先后发布了《规划环境影响评价技术导则 林业规划（征求意见稿）》《规划环境影响评价技术导则 土地利用总体规划（征求意见稿）》《规划环境影响评价技术导则 城市总体规划（征求意见稿）》，规划环境影响评价涉及的范围更加全面，所依赖的条款制度也更加完善。环境保护部之后相继又发布了针对港口总体规划、产业园区规划、河流水电规划、公路水路交通运输规划及水利规划的环境影响评价指导文件。

2014年中华人民共和国第十二届全国人民代表大会常务委员会第八次会议通过了《中华人民共和国环境保护法（修订）》（简称《新环保法》）。第十四条规定，“国务院有关部门和省、自治区、直辖市人民政府组织制定经济、技术政策，应当充分考虑对环境的影响，听取有关方面和专家的意见。”第十九条规定，“编制有关开发利用规划，建设对环境有影响的项目，应当依法进行环境影响评价。未依法进行环境影响评价的开发利用规划，不得组织实施；未依法进行环境影响评价的建设项目，不得开工建设。”2014年，环境保护部颁布了正式的《规划环境影响评价技术导则 总纲》，对规划环境影响评价的编制方法做了进一步说明。2015年环境保护部颁布了《环境保护公众参与办法》，对环境保护公众参与做出了专门规定，对立法目的和依据、适用范围、参与原则、参与方式及各方主体权力、义务和责任，以及相关配套措施进行了规定，进一步明确和突出了公众参与在环境保护工作中的作用。

2016年试行发布的《关于规划环境影响评价加强空间管制、总量管控和环境准入的指导意见（试行）》（环办环评〔2016〕14号），对规划环境影响评价加强空间管制、总量管控和环境准入提出了相应的指导意见。2016年环境保护部印发了《“十三五”环境影响评价改革实施方案》，提出以“生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线和环境准入负面清单”为手段，强化空间、总量、准入环境管理，划框子、定规则、查落实、强基础，不断改进和完善依法、科学、公开、廉洁、高效的环境影响评价管理体系。为适应以改善环境质量为核心的环境管理要求，切实加强环境影响评价管理，2016年10月环境保护部发布了《关于以改善环境质量为核心加强环境影响评价管理的通知》（环环评〔2016〕150号）。

这个阶段我国战略环评工作已经步入实践阶段，相继开展了五大区、西部大开发、中部崛起及三大地区等相当规模的战略环评工作。战略环评已经在重大计划编制过程中发挥了作用，旨在将环境和可持续发展因素纳入战略决策的过程，对充分发挥环境影响评价从源头预防环境污染和生态破坏的作用，以及推动实现“十三五”绿色发展和改善生态环境质量总体目标具有重大意义。为了使战略环评与战略决策更加有效融合，未来我国还将在战略环评的实施保障机制方面做进一步探索。我国战略环境评价发展历程如图1-2所示。