第一节 “三线一单”的概念与由来

一、“三线一单”的概念

“三线一单”是以改善环境质量为核心、以空间管控为手段，统筹生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线及生态环境准入清单的要求的系统性分区环境管控体系。

1．生态保护红线

生态保护红线是指在生态空间范围内具有特殊重要生态功能、必须强制性严格保护的区域，是保障和维护国家生态安全的底线和生命线，通常包括具有重要水源涵养、生物多样性维护、水土保持、防风固沙、海岸生态稳定等功能的生态功能重要区域，以及水土流失、土地沙化、石漠化、盐渍化等生态环境敏感脆弱区域。

2．环境质量底线

环境质量底线是国家和地方设置的大气、水和土壤等环境质量目标，也是改善环境质量的基准线。为实现环境质量底线目标要求，需要落实区域/行业污染物排放总量、排放强度和排放标准等环境管控要求，提出优化区域/行业发展布局、结构和规模的对策措施。

3．资源利用上线

资源利用上线是各地区能源、水、土地等资源消耗不得突破的“天花板”。为实现资源利用上线要求，需要落实资源利用总量、结构及区域/行业资源利用效率等资源管控要求。

4．生态环境准入清单

生态环境准入清单是基于生态保护红线、环境质量底线和资源利用上线，以清单方式列出的差别化环境准入条件和环境管理要求。要从空间布局约束、污染物排放管控、环境风险防控、资源利用效率等方面入手，制定生态环境准入清单，充分发挥生态环境准入清单对产业发展和项目准入的指导和约束作用。

二、“三线一单”发展历程

自《规划环境影响评价技术导则 总纲》（HJ130—2014）实施以来，其在加强和推进城市总体规划环境影响评价工作，优化国土空间开发格局，从源头预防城市发展引起的环境污染和生态破坏等方面起到了一定作用。但随着我国城市化、工业化进程的不断加快，城市范围不断扩张，人口规模不断增大，城市土地资源、水资源紧缺对城市未来发展的制约逐步显现，由城市布局、结构导致的大气污染、水污染、土壤污染和生态环境质量下降与人居环境安全的矛盾加剧。

2015年10月，京津冀、长三角、珠三角三大地区战略环评项目启动会提出环境影响评价是环境保护参与国家经济运行决策的第一窗口，规划环境影响评价是推动绿色化转型的重要抓手，因此应严守空间红线、总量红线、准入红线——“三条铁线”的要求。

2016年2月，环境保护部发布了《关于规划环境影响评价加强空间管制、总量管控和环境准入的指导意见（试行）》（环办环评〔2016〕14号），要求规划环境影响评价在执行相关技术导则和技术规范的基础上，将空间管制、总量管控和环境准入作为评价成果的重要内容。

2016年3月，在十二届全国人民代表大会第四次会议关于“加强生态环境保护”的记者会上，时任环境保护部部长陈吉宁指出，要抓好预防，解决源头的问题，做好“画好框子、定好界限、明确门槛”。画好框子，要做好生态保护红线划定，做好规划环境影响评价对空间的约束；定好界限，要确定重点行业重点地区的污染物总量界限；明确门槛，就是项目要满足环境标准的要求才能进来，所以要推动建立敏感区域的产业负面清单。

2016年6月，国家发改委、环境保护部等9部委联合印发了《关于加强资源环境生态红线管控的指导意见》（发改环资〔2016〕1162号），要求严守资源环境生态保护红线，推动建立红线管控制度，加快建设生态文明。

2016年7月，环境保护部印发了《“十三五”环境影响评价改革实施方案》（环环评〔2016〕95号），提出以改善环境质量为核心，以全面提高环境影响评价有效性为主线，以创新体制机制为动力，以“生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线和环境准入负面清单”为手段，强化空间、总量、准入环境管理。推进环境影响评价管理体系改革，真正发挥环境影响评价在源头预防上的关键作用。2016年10月，为了更好地发挥环境影响评价制度从源头防范环境污染和生态破坏的作用，加快推进改善环境质量，环境保护部发布了《关于以改善环境质量为核心加强环境影响评价管理的通知》（环环评〔2016〕150号），要求强化“三线一单”约束作用，建立“三挂钩”机制，“三管齐下”切实维护群众的环境权益。

“三线一单”发展历程如图2-1所示。

三、“三线一单”与战略环评的关系

“三线一单”是战略环评和规划环境影响评价（以下简称规划环评）落地的重要抓手。近年来，生态环境部大力推动环境影响评价（以下简称环评）改革，力图解决战略环评的指导、约束不具体，以及规划环评赶不上规划变化、被动“跟着规划走”等突出问题。过去环评跟着项目走，工作方向以项目需求为导向，而不是以环境质量目标为导向。为扭转这种不利局面，提出要做战略环评和规划环评，从区域国土空间环境属性出发，以环境质量为导向而不是以项目为导向，围绕环境质量改善，预先设定门槛，引导区域发展、项目准入。近几年战略环评和规划环评工作成果丰硕，但也存在战略性、方向性要求居多及可操作性、约束性不强的问题。“三线一单”为战略环评和规划环评落地提供了重要抓手，“线”（生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线）可以框住空间利用格局和开发强度，“单”（生态环境准入清单）可以规范开发行为，明确哪些能干、哪些不能干，将生态环保的规矩立在前面，强化对区域环境质量的预判，扭转环评工作的被动局面，将战略环评和规划环评的成果具体化为“三线一单”的落地。

四、“三线一单”管控的必要性

“三线一单”是完善国土空间治理体系的重要基础。国土空间是社会经济发展和生态环境保护的载体，空间治理日益成为宏观调控，特别是区域调控的重要组成部分。当前区域性环境污染和生态破坏问题越来越突出，资源环境约束日益成为基础性制约。这个制约不解决好，发展很难上去。落实“三线一单”，以生态环境空间管控引导构建绿色发展格局，支撑参与空间治理体系建设是《“十三五”生态环境保护规划》提出的重要任务，是加强生态空间保护、优化国土空间利用结构和强度、完善空间治理体系的重要基础。通过编制“三线一单”，有助于优化区域国土空间结构和治理体系；使地方政府、环境保护部门对产业的空间结构了然于胸，对于做什么、不做什么，以及管控到什么程度有更清晰的把握。

“三线一单”是提高环境精细化管理水平的重要手段。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》和《“十三五”生态环境保护规划》都确定了以提高环境质量为核心的环境管理思路。目前环境质量底线多为目标属性要求，难以转化为环境质量底线管理的污染物排放总量限值，这与区域社会经济发展目标直接相关。“三线一单”将《大气污染防治行动计划》《水污染防治行动计划》《土壤污染防治行动计划》及环境保护规划、环境功能区规划等确立的环境质量底线要求，结合环境传输关系和环境管理基础，细化到可操作的、具体的基础控制单元，以环境质量目标倒逼确定污染物排放总量限值，是实现以提高环境质量为核心的环境管理转型，以及提高环境保护系统化、科学化、法治化、精细化和信息化水平的重要手段。

“三线一单”是参与空间规划的有力支撑。按照中央要求，空间规划“多规合一”工作正在加快推进。生态环境是空间规划的重要基础。对区域国土空间的环境属性进行系统评价，科学分析区域环境承载力，确定需要严格保护的生态空间，将环境准入、生态环境保护、资源开发利用的要求与区域开发衔接，并落实到具体区域，是环境保护参与“多规合一”工作的重要使命。