三 专题：特朗普当选总统后的美国政策变化

2016年11月，唐纳德·特朗普当选为美国的新一任总统。特朗普的一系列惊人言辞和举措为全球政治经济形势带来了前所未有的不确定性，各界都在猜测特朗普真正就任后的真实政策举措。

实际上，无论特朗普言辞如何出人意表，如何反传统、反常规，他并不能真的随心所欲，必然要受到所处环境的制约。总体来看，这种制约主要有以下三个方面。

第一，美国政治决策机制的制约。总统的任何举措须谋求参众两院的同意，这其中的程序性制约和不同团体之间的利益制衡，是绕不过去的。

第二，美国利益尤其是美国经济集团的利益关注点和真实诉求是一贯的，不会出现根本性的翻转。军工集团、石油与能源集团、金融集团作为美国经济的主体，其诉求是任何一届总统、政府必须尽量满足的。此外，汽车业、钢铁业、矿业、农业、IT行业都存在不可忽视的利益集团。美国的中产阶级、劳工阶级也与这些利益集团密切相关。

第三，美国在国际上充当世界警察的角色，要求美国在地缘政治领域要负起老大的责任。这种角色与军工集团的利益相互渗透，要求美国必须付出经济、军事、政治的力量，去维护所谓的民主、人权、地区和平。当然有的时候也出现为了自身利益而放弃责任的情况，比如美国推动了北非的颜色革命，但是对海湾国家却帮助他们压制颜色革命。

特朗普是一个精明的商人，他会受到制度环境的约束，却较少地受到道德的约束，这从他的肆意妄言上可以看得出来。因此，不必预期他为竞选成功所说的极端言语会在就任后全部变成现实的政策，甚至可以预期其中一些话语在实际中会有180度的反转。但是，这些话语也不是平白无故、没有目的地说出来，从中可以看出他的关注点所在。从前期的观察看，包括他的各种演讲和提名的内阁成员名单，特朗普就任后将会有几个重要变化。

（一）美俄欧关系

很多人预期特朗普将改善美俄关系，因为特朗普多次讲到这一点，希拉里也指责特朗普是普京的代言人，特朗普还提名了与俄罗斯和普京保持良好关系的埃克森·美孚的董事长兼CEO雷克斯·蒂勒森为国务卿，为其富豪内阁再添新人。

然而，我们不能指望一个成功的商人是一个守情重义的铁杆朋友，尤其另一边是多谋善变的普京，利益才是双方的连接点。特朗普提名以强硬谈判能力著称的蒂勒森为主掌美国外交的国务卿，是为了利用俄罗斯目前的经济困难从对手那里拿到自己能够拿到的最大好处。前期递出的橄榄枝只是诱导谈判对手的幌子，而不是喜欢俄罗斯或者喜欢普京，一心要为俄罗斯解难助困。

而且毫无疑问，选择蒂勒森为国务卿，表明特朗普政府要把美国外交资源更多地向能源资源和能源利益倾斜，未来“能源外交”将会成为美国对外关系的一个重要方面。国务院在2011年10月设立了能源资源局，体现出对能源作为外交重点的倾向，现在再加上一个石油大佬的国务卿，能源外交的分量可想而知。

据外媒报道，在1999年叶利钦当政时，蒂勒森就遇到了普京。2011年，美孚与俄罗斯石油公司签订协议，后者允许其开发据说储有全球22%油气资源的俄罗斯北冰洋大陆架。现在我们可以设想一下，蒂勒森将代表美国的石油集团向俄罗斯提出什么样的要价？能给予俄罗斯的将是什么筹码？

从俄罗斯方面来说，最希望的无疑是两点，一是解除对俄罗斯的制裁，二是推动油价上涨。第一点美国有能力做到，但是无疑需要其欧洲盟友的配合。因俄罗斯对乌克兰东部的武装干涉和吞并克里米亚，要解除对俄罗斯制裁就需要给乌克兰和整个欧洲以交代。这一点需要美国特朗普内阁的智慧，毕竟要当老大就需要能够服人，需要对全球社会有所交代。这一点上，俄罗斯能够做的，大概是从乌克兰东部撤出自己的军队（尽管它不承认），并让东部武装与基辅政府开启政治谈判，而对于克里米亚俄罗斯是不会退出的。当然，西方社会对俄罗斯的制裁也不会一下子就全部解除。

如果双方能够达成这样一种妥协，美国石油集团（BP等其他西方石油公司也会要求分一杯羹）能够向俄罗斯提出的要价无疑就是俄罗斯油气资源的上游权益，也就是重启俄罗斯油气领域的私有化进程，允许外国公司持有俄罗斯油气的股权或者开发权，主要是西伯利亚、远东和北极地区的油气资源，包括库页岛的油气资源。

从现在传出的俄罗斯黑客帮助特朗普竞选的消息看，如果属实，相当于特朗普集团与普京集团已经有私下的协议。特朗普就任后，美俄关系很有可能会有改善，对俄制裁有可能逐步淡化。同时，乌克兰局势就有可能趋于缓和。美俄在叙利亚问题上的合作将在中东政策一节讨论。

而油价问题，俄罗斯目前恐怕没有任何着力点。特朗普和美国能源集团目前都在压低油价，这包括三个武器：强势美元、美国页岩油产能、美国将开放更多土地用于油气开采。这将在后面能源政策一节讨论。

（二）中东政策

中东政策非常复杂。目前可以肯定的是，特朗普集团与犹太集团关系密切，其幕僚中有多名犹太裔。因此特朗普的上台对伊朗绝非利好，奥巴马政府与伊朗所签订的协议，在执行问题上美国会加大压力，或者会提出新的压力和条件，全盘推翻也有可能。

中东政策目前的一个重点是叙利亚问题。目前叙利亚阿萨德政府主要依靠俄罗斯、伊朗和黎巴嫩真主党的支持，而真主党又是伊朗所支持的。同时，伊朗也在支持也门胡塞武装。可以说，目前中东的主要矛盾是以伊朗为首的什叶派与以沙特阿拉伯（以下简称沙特）为首的逊尼派对地区主导权的争夺。从世界格局来看，逊尼派为美国、以色列和土耳其所支持，什叶派背后有俄罗斯在支持。中国目前的外交政策偏向于支持阿萨德政权。因此，目前世界主要势力以叙利亚为主要角力场，争夺着这片石油产地的控制权。

除各国之外，中东地区还活跃着ISIS这一极端宗教势力。叙利亚战场就形成了三方势力的相互厮杀。目前叙利亚、俄罗斯、伊朗方面加紧对逊尼派反政府武装的进攻，伊拉克政府军则在美国在支持下正致力于收复前期被ISIS占领控制的北部地区。ISIS如果被驱逐出伊拉克北部，就有可能向叙利亚境内扩散，阿萨德政权与反政府武装的激烈冲突给予了ISIS逃散重组的机会。未来，中东地区的局势能否好转最终要取决于美国、俄罗斯之间是否能够达成协议。

从目前来看，由于叙利亚已经成为俄罗斯在中东的最后支点，俄罗斯很难放弃对阿萨德政权的支持，美国也绝不会放弃对伊拉克和叙利亚东部逊尼派反对派的扶持。阿萨德政权在多年的内乱之后，实际上已经丧失了对叙利亚的控制能力，完全依靠外力的支撑。

中东目前的乱局与奥巴马政府不负责任的撤离有直接关系，当时的伊拉克政府腐败加上军队缺乏训练，给予了ISIS巨大的成长空间，而叙利亚的内乱更是提供了ISIS发展的纵深空间。特朗普就任总统后，美国如果能够与俄罗斯达成协议，在叙利亚东部为反政府武装留下一些生存空间的话，美国将会投入更多力量扫平ISIS的残余势力，同时阿萨德政权也将投入更多力量打击ISIS来争取国际社会对其重获控制权的认可。但是，由于阿萨德政权对叙利亚国内控制力量的减弱以及对反对派武装和平民使用化学武器的劣迹，叙国内要想维持长期和平并不容易。

此外，美国石油集团对重建利比亚已经有几年的准备。特朗普政府很有可能将会重新建立与利比亚的外交关系，使利比亚得到重建。这将意味着，除其他事情外，仅仅依靠恢复利比亚的石油生产就可以为市场带来每天一百万桶的石油产量，这一点对未来油价也是一个负向的信息。中东和平的重新实现，将会使伊朗、伊拉克提高其石油产量，因此，从中东局势看，油价的长期趋势仍然是趋稳的。

（三）能源政策

特朗普与能源集团有非常密切的关系。但是他的政策取向不是推高油价，反而是扩大供给和发展替代能源。这种供给侧政策，加上强势美元的政策，只会导致打压油价的实际后果。这与美国打压俄罗斯和伊朗的对外政策是一致的，也有利于美国石油集团以较低的价格获得俄罗斯的油气资源。

特朗普的供给侧政策包括：

对化石燃料开发行业将开放所有的联邦土地和近海水域甚至阿拉斯加的部分土地，这势必会极大地刺激美国石油产量的增长；鼓励使用天然气和其他美国本土能源资源，从而降低排放量和能源价格，并提高这些能源的产量。

在需求方面，特朗普政府将会更加鼓励使用天然气及其附属产品作为汽车燃料。这不仅可以促进燃料供应的多样化，还可以降低国内对汽油和柴油的需求量。

减少对进口能源尤其是中东进口能源的依赖，使美国成为并保持能源独立的国家（不排除从加拿大和墨西哥的进口）。

特朗普将明确以国家能源作为经济和外交政策的目标，既动用美国的外交、军事资源为美国谋求能源利益，也使用能源武器尤其是石油价格作为维护美国全球战略优势和经济利益的工具。

（四）美国与东亚关系尤其是美中关系

特朗普对东亚关系的重视程度并不低于美俄关系。但是，从其言论看，特朗普对东亚各国普遍敲打。近期更与蔡英文通话，并通过幕僚放出“不必管中国不高兴”的不友好言论。特朗普的这种表态，很像一个新上台的领导说：“注意了，现在我是老大，前任的任何决定在我这里都不管用，咱们要重新谈过。”但是，这些前任领导定下的事情并非仅仅取决于前任领导的个人喜好，也是经过多方博弈后形成的合理结果，要一概推翻谈何容易。特朗普团队的这些表态，其实质是希望在边际上再获得更多的好处，这也再次表明了他的商人特性。

回顾前文所讲的美国的几大利益集团，与东亚局势直接相关的其实是军工集团。特朗普毫无疑问将继续向中国台湾出售武器，也仍然会延续奥巴马政府“重返亚太”的政策，对中国崛起进行有节制的制衡。

在国际社会的制裁下，朝鲜开发新的核武器的能力将受到限制。因为朝鲜无法生产核心部件，只能通过购买来实现。持续制裁将掐断朝鲜获得外汇的能力，也就削弱了其购买核心部件的能力。因此，东北亚的朝核问题在未来几年将会逐渐平缓。如果中国与东盟国家尤其是菲律宾在南海问题上也能和平处理的话，美国在东亚地区只能拿台湾问题做文章。

“一带一路”倡议再次成为特朗普团队的关注点。与奥巴马政府故意冷落中国“一带一路”倡议不同的是，特朗普团队建议美国政府应该积极介入，认为中亚、中东地区的和平与发展也符合美国利益。当然，如果美国介入其中，势必引发中美在“一带一路”建设中的主导权之争，这也是特朗普团队要介入其中的目的所在。

（五）经济政策

特朗普在竞选过程中主要提到三条经济政策：一是减税，把居民所得税从现在的10%到39.6%的七档，减少到10%到25%的三档；二是贸易保护主义，例如退出TPP，重新谈判北美贸易协议，对中国进口商品加税等；三是增加5500亿美元到1万亿美元对基础设施的投资。

削减居民所得税对美国中产阶级是一大利好。在奥巴马时代，美国中产阶级因医保法案而大受损失，特朗普曾扬言要取消OBAMA CARE，最近却不提了，估计是受到保险业集团的游说。但是OBAMA CARE给美国家庭带来的巨大负担，如果不能取消将大大减弱美国的竞争力，这不是减税可以弥补的。估计特朗普仍将在某一时刻重提取消OBAMA CARE。

从外贸政策上看，美国与东亚、南亚相关的是零售商业，与日、韩相关的是汽车制造业，与中国直接相关的行业已经不多。中国实际上是和其他制造业国家争夺美国的一般制造业商品，如与东南亚和南亚国家等后发经济体争夺纺织服装等日用品市场，与日本、韩国、欧洲等争夺家电和电器制造业、IT制造业等市场，美国在这些制造业上基本上已经放弃了阵地。美国退出TPP，其意是在规避东亚这些制造业竞争者，比如澳大利亚、日本、马来西亚，但是同时也将使越南等后发国家的期望落空。

目前来看，特朗普政府很有可能对中国没有履行的WTO协议市场义务，尤其是石油下游领域即油品批发零售（加油站），还有金融服务业这一问题提出交涉，逼迫中国进行更大程度的开放。在这方面，中国需要提前制定应对措施。美国的政策谈判工具可能就是对中国某些出口商品的惩罚性关税，很有可能是针对家电产品、钢材等较大宗的出口商品。

增强美国国内基础设施水平，增加相关投资当然对经济增长有利。但是鉴于美国的财政体制，这笔钱从何而来还不明确。如果由联邦来出，势必需要增加税收或者增加国债发行。前者与其减税政策相抵触，后者则与提高利率制造强势美元政策相抵触。相比而言，由于强势美元政策导致美元回流，所以发行国债似乎更具可行性，但是毫无疑问将会增加未来的财政支出压力。这就需要一个前提，即减税、扩大基础设施建设、振兴美国制造业等政策能够切实提高美国的经济增长率，能够带来又一次的经济繁荣，才有可能平衡未来增长的财政支出。