三 我国文化管理体制存在的突出问题

改革开放以来，我国文化管理体制改革取得了很大成绩，但距离国家治理体系和治理能力现代化的要求还有很大差距，还存在许多迫切需要解决的问题。

（一）文化管理滞后于文化发展

1.意识形态主导的理念没有大的突破

我国文化管理理论、管理体制、管理方式形成于战争年代。在战争年代和计划经济时期，文化管理的目的是为政治服务，手段是依靠政权力量，主要方式是宣传灌输。意识形态被视为文化的主要属性，在“文革”时期甚至被作为文化的唯一属性。这种管理理念、管理体制和方式曾经发挥过极为重要的积极作用，但也出现过严重的问题。

改革开放以后我国社会环境发生了翻天覆地的变化，管理理论、管理体制、管理方式等迫切需要与时俱进。改革开放以后尽管不断探索文化领域的改革，特别是党的十六大关于文化事业与文化产业的区分，从理论层面澄清了文化领域泛意识形态化的误区，在理论上有很大突破，但在具体实践过程中，仍然没有完全摆脱文化为政治服务的理念，“宁左勿右”仍在一定程度上影响着文化决策。

2.法律法规不健全

发达国家文化产业各门类都已经形成了一套成熟完善的法律体系。以美国媒体业法律体系为例。美国已经形成了宪法、宪法第一修正案、《联邦电信法》等一系列相当完备的法律体系。政府管理部门主要是依法进行管理。

与发达国家相比，我国文化法律体系还不健全^[10]，文化立法滞后的问题十分突出。政府文化管理方面成文法律少，效能层级低。据不完全统计，截至目前，我国立法总数38000多件，其中文化立法的数量约1042件，约占整个立法总数的2.7%。就不同领域的法律构成比例来看，经济、政治、文化、社会和生态五大管理领域中的法律在全部现行法中所占比例分别为31.5%、52.1%、1.68%、7.56%、7.56%。整个文化管理领域，如今有《文物保护法》、《非物质文化遗产保护法》、《公共文化服务保障法》《中国电影产业促进法》、《公共图书馆法》以及关联较大的《著作权法》六部法律。其中，《公共文化服务保障法》《中国电影产业促进法》《公共图书馆法》均为十八届三中全会以后制定和实施的。尽管十八届三中全会以来文化立法取得了很大成绩，但与依法治国的要求还很不适应，与当前纷繁复杂的文化管理实践也很不适应。

3.管理方式简单粗放

突出表现在改革举措存在“一刀切”的问题。一是改革顶层设计不周全，对不同文化行业、不同文化类别的改革不加区别。如演出业与媒体产业的生产方式有很大的差别。媒体产业可以规模化生产，是大众文化。而演出业则是个性化的，观众是小众化的。因此，在对这两类文化行业进行改革设计时应尊重其特点和规律。但21世纪初，我们在进行公益性文化机构与经营性文化产业分类改革时，经营性媒体产业和演艺业采取的是完全相同的改革举措，都简单地推向市场，导致后来演艺业出现了许多问题。二是对媒体产业的管理“一刀切”。媒体行业是一个类型众多、差别很大的行业。但我们在传统媒体管理中，过于强调媒体产业的意识形态属性，将媒体产业作为民营资本无法接入的禁区，结果导致传统媒体产业机制不活，资本流通不畅，缺乏活力，报纸、期刊、电台、电视台等在新媒体的冲击下难以为继。三是文化内容监管简单随意，稳定性不强。文化产品创作和生产，尤其是影视作品的生产程度复杂、生产周期长、市场风险大，需要稳定的市场环境。但我们的文化内容管理，特别是影视剧管理往往临时性要求多，限制性管理多，这不利于影视企业投资和生产预期的稳定性，也不利于激发影视产品创新的积极性。

4.应对市场失灵的措施不够有效，缺乏行之有效的治本之策

市场经济极大地激发了文化创造热情，但也带来了严重的问题。主要表现在以下几个方面：一是随着互联网的兴起，新的文化表现方式、表现手段、文化产品层出不穷。互联网娱乐文化在丰富观众文化消费的同时，也出现了道德水准低下、内容荒诞、虚假信息盛行、侵犯个人隐私等诸多问题，引起公众的忧虑和不满。如何解决上述问题，目前还缺乏行之有效的措施。二是一些文化企业唯利是图，票房造假、偷税漏税、演员报酬过高等违背市场运行规则、违反社会公德的经营行为，引起观众普遍不满。三是知识产权保护不到位。近些年，我国知识产权保护取得了很大成绩，但侵权盗版的问题仍普遍存在，屡禁不绝。上述问题说明，文化市场也存在失灵现象。文化市场失灵问题需要通过行政、法治、社会等多种力量予以匡正。文化管理部门在这方面做了很多努力，也取得了一些成效，但仍然缺乏行之有效的治本之策。

（二）文化生产经营机制不适应市场化改革取向

1.按照行政级次配置文化资源

我们国家文化机构的设置长期是按照计划经济模式配置文化资源，以电视业为例，我国广播电视业是按照行政级次来设置的。目前电视台实行的是四级办台体制，即中央、省（区、市）、市、县办电视台，卫星频道（卫视）也是按照行政区划分配，每个省（区、市）一个。按照行政级次的设置存在以下问题：一是内容重复，造成频道资源浪费。各地电视频道设置雷同。如综合频道、经济频道、体育频道、青少年频道等。四级办电视台带来产业集中度低、文化资源大量闲置和浪费等问题。二是全国大多数地方电视台面临生存困境。电视台主要依靠广告收入来生存。随着互联网冲击的加大，加上企业普遍面临经济压力，全国绝大多数地方电视台广告收入下降，生存压力越来越大。尽管各地政府有财政补贴，但仍是杯水车薪。而由于电视台被定位为社会资本禁入领域，资金来源渠道狭窄的问题十分突出。报纸期刊和图书出版也有相似的情况。

2.所有制壁垒不利于解放和发展文化生产力

改革开放以来，随着社会主义市场经济体制的建立和完善，投资主体多元化格局已经形成。在民间资本、社会力量参与文化内容生产、参与文化传播渠道建设方面，虽然有了很大程度的开放，但还很不够。在一些文化领域，文化资源仍高度集中在国有文化企事业单位手中，投资主体单一、责权不明晰、投资效益低下的问题突出，不利于文化产业与文化事业的发展。同时，虽然国家有关政策指出非公有制文化企业在项目审批、资质认定、融资等方面与国有文化企业享有同等待遇。但实际上，在政府专项支持等许多方面，国有文化企业与民营文化企业仍然存在不均衡。

3.财政金融政策尚待完善

一是财收政策不完善。我国文化产业规模还较小，发展过程中离不开税收扶持。在西方发达国家，政府十分重视税收对文化产业的扶持。而我国文化产业税费偏高的问题一直没有得到有效的解决。二是资本市场融资难，由于我国资本市场体系不健全，主板市场的上市条件太高，对大多数中小文化企业来说，很难实现上市融资，亟须文化产业金融创新，不断拓宽文化投融资渠道。

总之，只有不断深化文化体制改革，一方面推进文化宏观管理体制改革，另一方面深化文化生产微观运行机制改革，通过不断创新管理理念、思路、模式、方式，激活文化活力，提高文化竞争力。