二 落实“放管服”精神，激发文化市场主体活力

近年来，为发挥市场在资源配置中的决定性作用和更好地发挥政府作用，党中央、国务院大力推动“放管服”，要求做到简政放权，放管结合，优化服务。在文化领域同样要落实中央“放管服”精神。对文化管理来说，“放”就是下放文化行政权，降低文化市场准入门槛，理清多个部门重复管理的文化行政权；“管”就是文化行政部门要创新监管职能，利用新体制新技术加强监管机制创新，促进文化市场公平竞争；“服”就是转变政府职能，减少行政对文化市场的干预和对市场主体过多的行政审批行为，降低市场主体运营的行政成本，提升市场主体的活力和创新能力。

在很长时间里，由于文化领域具有意识形态属性，广播、电视、报纸期刊、出版等媒体行业实施的是特许经营体制，只允许国有文化单位运营。对文化内容产品的监管通常采取严格的前置审批的方式。近些年，随着改革开放的不断发展，文化管理方式也在逐步调整。比如，影视剧审批，由原来统一由国家管理部门组织审查，转为由省、自治区、直辖市负责审查；影视剧立项，也由原来需提供完整剧本，变为提供故事梗概。又如，在落实中央“放管服”精神过程中，文化系统减少了许多行政审批事项。2012年，文化部共有13项行政许可项目。截至2017年9月底，文化部取消3项，下放6项，目前仅保留4项行政许可项目，取消和下放的项目比例达69.2%；中国文化艺术政府奖设置3个子项，分项由24个压缩至8个，评奖数量由530个名额减少到60个，^[6]有了很大改进。但与其他领域相比，文化领域行政审批过多、市场准入门槛过高的问题仍很突出，落实“放管服”的任务仍十分艰巨。

（一）行政审批多，准入门槛高，文化市场主体负担重

以北京市中关村互联网教育中心为例。中关村互联网教育中心是全国首家互联网教育基地，自2014年6月挂牌成立后，吸引70家互联网教育企业入驻，涵盖了学前教育、中小学基础教育、高等教育等众多领域，为全国的互联网教育产业发展，乃至全国网络教育“双创”活动提供了可资借鉴的范式。

笔者在中关村互联网教育基地调研发现，目前行政审批提交材料多，互联网教育企业行政审批手续烦琐、审批周期长。例如，申请互联网信息服务增值电信业务经营许可证（ICP许可），企业需要提交申请经营电信业务的业务发展、实施计划和技术方案，公司经会计师事务所审计的年度财务会计报告等15项材料，审批工作周期为60个工作日。信息网络传播视听节目许可证为国务院、省级两级审批，累计时限为60个工作日。仅网络文化经营许可证的审批时限为40天。

再以网络视听业为例。我国网络视听产业（网络自制剧、网络电影、网络综艺等）发展迅速。过去五年，中国网络视频用户规模从3.49亿增加到5.65亿，增长了61.9%。在线视频市场规模从2012年的约90亿元增长到2016年的609亿元，年均增幅超过50%。网络视听产业成为培育新经济的重要引擎。

网络视听产业的快速发展与行政部门对该产业的较为合理的内容监管有很大关系。互联网兴起后，为适应网络文化产品更迭快速、信息海量等特点，鼓励互联网文化企业发展，有关管理部门对网络视听产品（网络自制剧、网络电影、网络综艺等）采取不同于传统影视产品的管理办法，由以前的审批制改为备案制。传统影视产品须通过由有关管理部门组织的内容审批，领取许可证，方可播出或放映。网络视听产品采取的是“先审后播、自审自播”的做法。网络视听企业自制的网络剧，其内容审查改为由该网站审核员进行审定（审核员需接受原国家新闻出版广电总局培训考核），无须报送有关政府管理部门审批；上线前需在主管部门备案，获得备案编号即可上线。有关部门主要是事中、事后监管。管理部门承担对网络文化产品的监管任务，凡网站自制剧播出引发异议的，由政府管理部门组织专家审核团队负责审核，并酌情做出处理。^[7]上述做法减少了内容审查的时间成本，提高了效率，激发了新兴网络业态的活力。

但近年来，随着网络视听业在社会生活中影响越来越大，对网络视听产品的审批有趋严的势头。2016年，原国家新闻出版广电总局《关于进一步加强网络原创视听节目规划建设和管理的通知》（以下简称《通知》）规定，从2016年12月19日开始，所有视频网站的网络大电影、网剧、网络综艺等网络视听内容，都须实行重点网络原创节目^[8]备案登记制度。就是说，重点网络原创节目上线前需要进行“上线备案”和“规划备案”两次备案程序。也就是说，在原有的“上线”备案程序之前，《通知》增加了重点网络原创节目在创作规划阶段需进行“规划备案”的程序。取得规划备案号后方可进行上线备案。两次备案全部审核通过之后才可上线。

《通知》发布后引起了网络视听企业的普遍不满。按照《通知》要求，两次备案的审核周期均为25个工作日，总共需要50个工作日。这将大大延长网络视听产品的上线周期，不符合网络视听节目时效性强、更新速度快的特点，给企业造成不必要的负担。

移动游戏（又称手机游戏）管理也存在同样的问题。近年来，随着智能手机的普及和技术进步，移动游戏快速发展。2017年中国游戏市场实际销售收入达到2036.1亿元，同比增长23.0%。其中，手游收入占57%，实际销售收入达到1161.2亿元，同比增长41.7%。移动游戏活跃用户数量近6亿。中国已超越美国成为全球手机游戏第一大市场。^[9]

2016年5月24日，有关管理部门出台《关于移动游戏出版服务管理的通知》（新广出办发〔2016〕44号）（以下简称《通知》）。《通知》以解决目前移动游戏市场粗制滥造、侵权盗版问题为由，对移动游戏上线运营，设置了前置审批。要求移动游戏上线前必须从国家新闻出版广电总局申领版号，否则不允许上线。同时要求已运营的移动游戏必须在规定的时间里补办版号，否则作为非法出版物处理。《通知》还规定，只有取得出版行政主管部门批准，取得网络出版服务许可证的出版机构和网络企业，才能办理申领版号的相关工作。

《通知》发布之前，国产移动游戏实行的是移动游戏企业自审、文化部备案和游戏平台测试三个环节，整个流程在一个月之内即可完成。手机游戏上线运营后由文化市场执法部门负责监管。具体流程如图2-1。

图2-1 文化部国产移动游戏上线管理流程

《通知》下发以后，移动游戏的监管产生了很大变化：第一，移动游戏由原先仅需在文化部备案，调整为必须同时获得国家新闻出版广电总局的版号才可上线。第二，没有网络出版服务许可证的移动游戏公司，需要委托具有互联网出版资质的企业或者出版社进行内容审查，并提交所在省、自治区、直辖市主管部门进行审批，通过后再报国家新闻出版广电局进行审批。移动游戏原来由事中、事后监管，变成事前审批。见图2-2。

图2-2 国家新闻出版广电总局《通知》发布后移动游戏审批流程

《通知》发布后移动游戏管理存在三个问题。

第一，审批程序烦琐，不符合互联网行业的特点。《通知》将原先的备案制改为国家新闻出版广电总局和省（直辖市）有关管理部门两级审批制，审批程序烦琐。有游戏企业经营者反映，情景类游戏从企业申报材料到领取版号需要4～6个月，大致相当于一款畅销的手机游戏在市场上流行的时间。这大大延长了移动游戏产品的上线周期，无疑增加了企业的运营成本，与移动互联网娱乐产品时效性强、产品迭代快速的特点不相吻合。

第二，对中小游戏企业设置了歧视性准入门槛，增加中小游戏企业负担。《通知》还规定，只有取得国家新闻出版广电总局网络出版服务许可证的网络出版服务单位，才能办理申领版号的相关工作。这就意味着小微移动游戏企业研发的移动游戏要想上线，只能花一笔价格不菲的代理费，委托具有网络出版服务许可证的网络出版服务单位办理申领版号，这无疑又增加了小微企业的负担。

第三，无法有效解决移动游戏市场粗制滥造、侵权盗版的问题。总局出台《通知》本意是要治理手机游戏市场存在的粗制滥造和侵权盗版行为，但实际上《通知》无法解决上述问题。首先，政府文件无法为娱乐产品的质量划定标准。手游市场的粗制滥造问题主要靠消费者投票来解决。如果手游产品存在色情、暴力过度乃至政治倾向问题，文化部采取备案制，网络平台同样能解决，无须增加叠床架屋式的审批。其次，《通知》无法解决侵权盗版的认定。认定手游市场侵权盗版行为，主要靠被侵权方投诉和消费者举报，版号审批部门是无法判定一款游戏是否存在侵权盗版行为的。而且，让民事主体自己采取维权的行为，成本最小，效果最好。

（二）减少行政审批，加强事中、事后监管，做到放管结合，优化服务

1.尊重互联网产品特点

对网络文化产品监管趋严，其主要依据是网络视听产业管理要坚持线上与线下标准一致。但在调研中许多网络视听企业认为，坚持线上与线下一个标准主要是指文化内容监管，审查方式则应该根据网络视听产品总量大、更新快、时效性强等特征，采取符合网络文化产品特点和规律的监管方式。

实际上，网络文化产品的海量内容使前置审批难度越来越大。以网络视听节目为例。网络视听节目的特点是数量大，种类多，增长速度快。据统计，2016年，网络剧备案4558部，微电影和网络大电影备案5556部，娱乐类栏目备案数达611档6962期。其中，网络剧备案部数同比增长466%，发展迅速。海量的视频内容为监管带来了很大的压力。以北京市为例，北京市属网络视听节目服务持证单位123家，占全国网络视听节目服务持证机构近1/5，而北京市新闻出版广电局投入网络视听节目备案审查的人员编制仅十余人，即便有外聘专家队伍来辅助审查，也很难满足迅速发展的产业需求。

2.实行备案制管理

互联网文化行业迫切需要减少行政干预，减少对网络文化企业不必要的行政审批，降低网络文化企业运营的行政成本，激发其活力和创新能力。

第一，对提供互联网信息服务企业统一实行备案管理。目前，按照有关规定，我国互联网企业为上网用户提供信息服务分为经营性和非经营性两类，国家对经营性互联网信息服务实行许可制度，即办理互联网信息服务增值电信业务经营许可证（ICP许可），对非经营性互联网信息服务实行备案制度。实行许可制度是造成审批标准高、程序烦琐、审批周期长的主因。实际上ICP许可的主要功能是溯源，即用以追溯提供互联网信息服务企业的基本情况、IP地址等。目前通过备案管理完全可以满足溯源功能要求。因此，为减少行政审批，凡互联网企业申请开展互联网信息服务的，应统一采取备案管理制度，企业可自行决定开展经营性或非经营性互联网信息服务。

第二，对互联网文化产品实行备案管理。以手机游戏为例。如前所述，手机游戏具有市场变化迅疾、产品更迭速度快等特点。采取前置审批的做法，延长移动游戏产品上线周期，增加移动游戏企业成本，不利于手机游戏产业的发展。此前，国产移动游戏实行的移动游戏企业自审、文化部备案和游戏平台测试，重在加强手机游戏上线运营后的监管，监管情况良好。因此，应取消移动游戏的版号审批，坚持实行备案制管理。针对移动游戏快速迭代的特点，坚持采取以事中事后监管为主的监管方法，加大在移动游戏上线之后的日常监管力度，通过抽查、奖励举报、行政处罚等方式，规范移动游戏市场，营造公平竞争环境。

3.利用新技术加强监管机制创新，积极探索监管的新模式、新方法

第一，充分利用互联网思维和方法监管网络文化产品，加强事中事后监管，提高监管体系的信息化水平。包括通过线上监管系统对网络文化产品进行动态监测、举报投诉处理、线上听证、处罚公示等，还包括关闭和下线违规网络文化企业和文化产品。

以网络直播业为例。2017年，以网络直播为代表的网络表演行业成为网络热点，有巨大的发展前景。数据显示，我国在线直播平台数量最多时接近200家，网络直播平台用户数量达2亿，大型直播平台每日高峰时段同时在线人数接近400万。有业内人士预计，到2020年，网络直播行业总产值将达到1000多亿元。^[10]但网络直播企业运营不规范，靠刺激性信息吸引点击量或打赏，低俗、庸俗、恶俗的现象时有发生。有关管理部门通过加强网上监控，采取清理行动，及时遏制网络直播业的乱象。仅2017年1～6月，各部门查处关闭违法违规直播平台73家，累计关闭9.1万个直播间，清理12万个用户账号，封禁了3.8万个违规主播账号，将1819名严重违规主播纳入永久封禁黑名单。^[11]

第二，强化判例借鉴，建立监管大数据库。对网络文化产品实行前置审批之所以饱受诟病，其中一个重要原因是，审批标准只有原则性规定，审批尺度往往因人而异，审批结果的公正性无法保证。因此，利用现代科技手段，对已有监管案例进行积累并建立监管大数据库，对提高网络文化产品乃至各类文化产品的监管科学性具有重要价值。应积极推动建设文化内容产品特别是网络文化节目监管大数据库，并公开发布，使网络运营企业可以查询已有的相关判例和判罚数据，规避风险。同时，建立监管大数据库也有助于进一步清晰监管标准，降低网络视听节目监管中的主观性和随意性，使监管主体在有法可依的同时做到“有例可循”，尽量避免因监管者个人喜好而影响监管结果的情况发生。

4.加强综合管理

第一，从分业管理转向综合管理。目前，我国文化领域实行分业管理。从国家层面看，由中宣部、原文化部、国家新闻出版广电总局、国家信息化办公室、工信部、中国文联、中国作协等文化部门或社会团体按照文化行业的门类实行分业管理。分业管理格局的特点是分门别类式的管理，优点是责任明确。现代社会的发展，科学技术进步，使得新兴文化行业不断涌现，文化行业之间呈融合之势。传统的分业管理方式导致管理职能交叉、监管事项重合，增加了文化市场主体运营的行政成本，越来越不适应文化发展的要求。

以网络文化管理为例。目前，互联网文化企业经营需要领取四证，分别是互联网信息服务增值电信业务经营许可证、互联网出版许可证、信息网络传播视听节目许可证、文化经营许可证。这四个经营许可证的审批分别由国家工业和信息化部（省、自治区、直辖市通信管理局）、国家新闻出版广电总局、文化部负责。部门职能交叉，监管内容重复，事项界定不清晰。

以国家新闻出版广电总局颁发的互联网出版许可证、信息网络传播视听节目许可证为例。前者适用范围是“文学、艺术、科学等领域内具有知识性、思想性的文字、图片、地图、游戏、动漫、音视频读物等原创数字化作品”，后者适用范围是“互联网视听节目服务，是指制作、编辑、集成并通过互联网向公众提供视音频节目，以及为他人提供上载传播视听节目服务的活动”。上述两证所监管的“音视频读物”和“视音频节目”是同一产品。再如，文化经营许可证的监管范围包括所有互联网文化产品的制作、复制、发行、播放等活动，对文化产品的界定并不清晰，与上述监管范围重复。这造成了互联网文化企业多头管理，相关证件需重复申请的现状。因此，有必要对互联网文化企业证照进行合并或两证合一。明确各种证件所监管的内容范围，合并相同的管理证照，减少或取消不必要的重复申请。

第二，加强行业自律，推进社会协同治理。党的十九大报告提出，要构建政府与社会协同治理的新模式，从管理向治理转型。社会协同治理，要求市场主体、社会组织、行业协会都应参与其中，实现文化共治。现在的网络直播鱼目混珠，有些网络直播内容明显是“少儿不宜”。如何让未成年人远离网络直播，需要各大网络直播平台把好第一关。2016年，多家从事网络表演的主要企业负责人共同发布《北京网络直播行业自律公约》，承诺所有主播必须实名认证，不为18岁以下的未成年人提供主播注册通道，起到了很好的效果。