三 健全文化领域法律制度，坚持依法管理文化

2017年是我国文化领域法律制度建设取得明显成效的一年。2017年先后通过或实施的文化法律有《网络安全法》《公共文化服务保障法》《中国电影产业促进法》《关于加强网络信息保护的决定》《中华人民共和国图书馆法》。这在很大程度上改变了长期以来文化领域“两部半法律”的局面。^[12]

尽管我国文化领域法律建设取得了显著成绩，但立法滞后、文化法制体系不健全的问题仍十分突出，与党的十九大报告提出的完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系，全面推进依法治国的要求还有很大差距。文化领域的法治建设重点应加强以下几个方面的工作。

（一）健全文化领域法律制度

第一，制定文化基本法。维护公民文化权利是文化建设的重要基础和前提，是党的十九大报告提出的以人民为中心的导向的重要基础和前提。维护公民文化权利首先要明确公民文化权利的内涵。我国宪法明确了公民的权利，其中包括文化权利。但只是原则性要求，较为笼统。因此，许多国家以宪法为基础，制定了文化基本法，进一步明确公民文化权利的具体内涵，以此作为文化建设的基础。

以俄罗斯1999年修订的《俄罗斯联邦文化基本法》为例（以下简称《文化基本法》）。俄罗斯《文化基本法》明确了公民文化权利和政府文化职责。《文化基本法》明确公民享有以下文化权利：创作权，个人文化独创权，文化价值知情权，人文教育权和艺术教育权，文化领域所有权，在文化领域创建组织、机构及企业权，在文化领域创建社会团体权，创作活动成果出口权，国外文化活动权；也明确了政府在文化领域的八大职责：文化保护和发展规划，保障公民参与文化活动、获得文化价值和财富，促进文化领域内慈善、资助、赞助事业的发展，保障所有文化活动主体的自由和独立性，遏制文化垄断，为优秀人才的自我实现创造条件，为俄罗斯联邦民族文化提供优先条件，文化统计。这就为制定相关文化政策奠定了基础。

第二，加快文化立法，重点解决立法缺失点。我国文化领域还存在不少立法盲点，许多应该通过立法规范的文化领域，目前还存在缺失的现象。如因缺少《新闻法》，在新闻报道方面对采访权、报道权与拒绝采访权、拒绝报道权、采访范围和隐私范围等没有明确的法律规定。立法盲点多也表现在具体行业立法缺失上。以广播电视业为例。美国广播电视业出台了《公共电视法》《美国有线电视法》《儿童电视法》《广播电视反低俗内容强制法》等系列相关法律。我国目前尚无相关法律出台。应尽快出台文化产业促进法、演出法、出版法、文化市场管理法等文化法律法规。

（二）发挥法律规范文化活动的效用，做到宽严适当

文化法治建设提速值得肯定，如何发挥法律规范文化活动的实际效用，推动文化繁荣，更应该重视。在我国文化法治体系逐渐完善的同时，应加大对文化法律的执行力度。

以《中国电影产业促进法》为例。早在改革开放初期，电影界就呼吁要制定电影法。经过近40年的努力，《中国电影产业促进法》于2016年发布。

该法规定了在电影内容上严禁出现的13类内容或镜头。如“伤害民族情感，破坏民族团结”“侵害未成年人合法权益或损害未成年人身心健康”“渲染暴力、恐怖，教唆犯罪或者传授犯罪方法”等。

由于对这些问题的理解和把握十分困难，因此需要出台实施细则或通过判例来对法律文本进行具体的说明，以增加法律文本的可操作性。

（三）依法维护文化企业和文化工作者的合法权益

保护文化企业和文化工作者的合法权益，是制定文化法律法规的应有之义。尽管《公司法》中有明确的维护企业权益的条文，但在文化活动中，这些条文很少能被文化机构用来维护权利。实际上，文化企业的权益同样需要保护，他们的合理诉求同样值得重视。保护文化企业的合法权益和合理诉求，是激发文化生产者创造活力的基础性工作。

首先，凡涉及制定促进文化创造和生产的文化法律法规，应以维护文化企业的权益为出发点，以服务文化企业为主要目的。

以《文化产业促进法（草案）》起草为例。近年来，相关文化管理部门在主持起草《文化产业促进法（草案）》时，笔者参与了相关研究和修改工作。笔者认为，《文化产业促进法（草案）》应该把维护文化企业合法权益、服务文化企业为主要目的作为核心内容。《文化产业促进法》条款中应包括：文化产品和服务的内容审查标准应保持稳定、持续。由于产业发展、社会变动等客观原因确需对相关文化产品和服务内容审查标准进行修改的，须召开听证会听取相关文化企业意见，并向相关文化企业充分说明理由，修改方案并依法向社会公布。

其次，应保持政策法规的严肃性。就内容审查来说，经评审专家通过的文化产品，就应该是合法合规的产品。如果在播出、放映或演出过程中被禁止，有关管理部门应公开做出解释。同时，审查部门应承担一定的经济责任，作为对产品出品方的补偿。

最后，内容审查标准的变更不具有溯及既往的效力。因修改内容审查标准造成文化企业损失的，如果不涉及不可抗力的因素，应对企业予以适当补偿。

总之，要激发全民族文化创新创造活力，很重要的一点，就是要约束权力，需要发挥市场配置资源的决定性作用和更好地发挥政府作用。

（四）依法对文化娱乐产品实行分级制管理

2017年《中国电影产业促进法》实施。但该促进法没有涉及对电影消费分级制问题。2017年是国产移动游戏大放异彩的一年。以《王者荣耀》为代表的移动游戏风靡世界，但也因许多未成年人沉迷其中，使该游戏受到多方指责。对娱乐产品实行消费分级的呼吁再次成为话题。

当代社会，人们精神文化消费需求日趋旺盛，消费需求日趋多样化、个性化、差异化。如何满足人们多样化的文化消费需求，按照文化产品的不同特点进行差别化管理，是文化管理科学化的必然要求。

对影视娱乐产品实行消费分级是国际通行做法，也是国内文化界多年来的呼吁。但因为种种原因在中国内地难以实行。我国内地目前是世界上少数几个尚没有实行文化娱乐产品消费分级制的国家。从某种意义上说，对文化娱乐产品是否实行分级管理，是衡量一个国家文化市场成熟度的重要标志。

1.对文化娱乐产品实行消费分级制是国际通行做法

以电影为例。美国是最早进行电影分级的国家。从美国电影业发展历史来看，美国电影经过了一个从行政审查到分级制的过程。20世纪50、60年代以后，美国电影协会提出电影分级制，把电影分成五级：大众级、普通辅导级、特别辅导级、限制级、成人级。主要是根据电影的暴力与性表现的程度等进行划分，并对每个类别分别做了界定。实行电影分级制，帮助消费者选择不同类型的电影，有助于消费者的身心健康。见表2-1。

表2-1 美国电影分级标准

表2-1 美国电影分级标-续表1

美国电影分级的做法后来为世界绝大多数国家和地区所效仿。以中国香港为例。香港把电影分为三级（其中第Ⅱ级又分为A级和B级），其中，第Ⅰ级适合任何年龄人士观看，第Ⅲ级只准18岁及以上人士观看，见表2-2。

表2-2 香港电影分级标准

电视也一样。20世纪末，由美国全国广播电视联盟（NBA）、全国有线电视联盟（NCTA）和美国电影协会（MPAA）共同制定了“电视家长指导原则”，即电视分级体系（TV rating system）。这一指导原则获得美国联邦通讯委员会（FCC）通过和采用，电视分级制正式生效^[13]。根据《1996年通讯法案》规定，从1998年2月开始，所有在美国境内销售的13英寸以上电视机都必须装置一种可读取节目编码信号的V-Chip（童锁），家长可以通过V-Chip选择家庭可以收看的电视节目。

世纪之交，随着网络游戏的快速发展，参照影视产品消费分级制，网络游戏消费分级制也应运而生。实行分级制，有助于消费者选择不同级次的文化产品。

人们往往以为，实行消费分级制会导致表现暴力和性内容的文化产品泛滥，其实不然。科学的管理在满足人们不同需求的同时，也在引导健康的文化消费。以美国电影为例。美国是最早实行电影分级的国家。美国电影分了五级，最低级别的是大众级（General），最高级别的是成人影片（NC17）^[14]，就是17岁以下的孩子不得观看。在美国，如果一家影院要放NC17级电影，必须要查验每一个观众的身份证、驾驶证等证明身份的证件，证明其满17岁。如果观众没有带身份证件进电影院观看，被警察查获，这家电影院会受到很重的处罚。此外，美国NC17级电影做的广告，不能让未成年人在他的经过区域看到。可见，美国影院放映NC17级很麻烦，要增加检查身份证的工作人员，还不能在公共空间做广告宣传。其实，对NC17级感兴趣的人群相对是较少的。所以，美国主流商业电影院，基本不放NC17级电影。相反，等级越低，观众越多。据统计，实行分级制以后，美国历史上票房收入最好的前十部电影，都是大众级电影。中国香港实行电影分级制以后，一度成人电影盛行，但很快就回归常态。现在，主流影院很少放映成人电影。

电视也一样。规范公共广播电视频道的内容，有利于保持公共文化媒体的健康性。保持公共文化媒体的健康性，关键是要做到有法可依，赏罚分明。有别于我国文化管理上大多依靠“禁查堵”的做法，美国联邦通讯委员会对公共广播电视内容管理严格，对低俗节目、不敬节目、淫秽节目有清晰的界定，其目的是让电视节目生产机构和播出机构有章可循。

又如，美国《儿童电视法》规定，商业电视台每周至少播出3小时儿童节目，含有色情、暴力的节目只能在晚12点至凌晨4点播出。从1998年始，要求所有电视厂商必须对13英寸电视内置“防暴力芯片”，密码由成年人掌握。此外，还对违规播出低俗内容者进行高额处罚。

再如，2005年美国国会参议院、众议院制定了《广播电视反低俗内容强制法》，对违规播出低俗内容者由每次违规罚款最高3.5万美元提高到最高50万美元，对特定违规案例的累计罚款可达300万美元。

美国《刑法》第1464条规定，禁止公共电视台播出含有“淫秽、亵渎或粗俗”的内容。违法者罚款高达12500美元或者最高两年徒刑，也可两罪并罚。

2.我国影视娱乐产品迫切需要探索分级制

在内地，有关影视娱乐产品实行分级制的呼吁一直没有间断。早在改革开放初期的20世纪80年代，《大众电影》复刊第一期就呼吁实行电影分级制。这方面的诉求几乎贯彻改革开放的全过程。

没有电影分级可能会使不同年龄、不同类型的观众无差别地观看同一部电影，但有些电影镜头确实不适合未成年人观看。

实际上，如果用美国的电影分级标准来分，中国内地大部分电影基本上都要进入二级（即美国的普通辅导级和中国香港的第Ⅱ级）以上，当然中国内地也基本上没有NC17级的电影。业界有按照美国和中国香港评级标准对中国内地近年来部分电影进行尝试性评级，结果发现，相当一部分电影都是二级以上，需要对观众进行分级管理，见表2-3。

表2-3 国产电影的美国/中国香港评级

表2-3 国产电影的美国/中国香港评级-续表1

网络游戏作为大众娱乐方式，同样迫切需要实行分级管理。这有助于防止暴力等内容对未成年人的伤害。

多年前，我国相关行业协会已经研究并发布了网络游戏分级制度，如2004年9月中国青少年网络协会与游戏工委联合推出的国内第一套以游戏推广为目的的游戏分级制度《中国绿色游戏评测与推荐制度》。该标准将游戏划分为5级，分别为“全年龄段：适合所有人”“初中生年龄段以上：适合初中及以上的人群”“高中生年龄段以上：适合高中及以上的人群”“18岁年龄段以上：只面对18岁以上人士，不应该对未成年人推广发行”以及“危险级”。无论是游戏评定标准还是评定程序等均较为成熟，基本能够作为推行的基础。