国外江河流域水环境治理经验借鉴

周传杰^[1]

摘要：从20世纪60年代开始，江河流域污染事件频频发生已成为世界性普遍问题，引起人们的高度重视。近些年来，我国随着经济的快速发展，工业化和城市化进程加快及流域人口增长，越来越多的污染物排入河流，早已超过了河流自身的净化能力，使河流受到不同程度的污染，流域生态系统遭到破坏，导致流域水体污染问题日益严重。国外从20世纪60年代起就对严重污染的江河流域进行治理，并取得了一定的成效，本文通过对一些典型的国外江河流域综合整治经验的梳理和归纳，期望能够对我国江河流域水环境治理提供借鉴参考。

关键词：国外江河流域 水环境治理 经验借鉴

19世纪末至20世纪初，流域水环境的综合治理就引起欧美国家的重视，但早期的流域治理仅限于防洪、供水、航运等单一目标。20世纪50年代以来，随着流域经济快速发展和人口剧增，人类对流域水资源利用和水环境污染、破坏的强度不断加大，流域水污染控制与治理逐步成为这一时期流域治理的重要内容。进入20世纪90年代，注重全流域自然与人文各要素的综合治理，即以流域协调发展为目标的流域综合治理得到越来越多的共识和认可。

一 国外江河流域水环境治理的回顾

国外的江河流域水环境治理基本上走的是一条先污染后治理的道路。首先经历了水资源综合利用阶段，然后进入大规模水资源开发和工业污染物随意排放导致流域水质恶化，加强污染治理和水资源保护的阶段；现在国外流域水环境治理基本由以水污染综合防治、水生态环境恢复为目的的治理转变为协调性的流域自然资源—生态环境—经济发展的综合治理。

回顾国外流域水环境综合治理发展的历程，大致可以概括为以下三个阶段。

（一）以流域水资源的综合利用为目标的治理阶段（19世纪末至20世纪50年代以前）

工业革命发生后，西方国家工业和人口的快速增长，水资源需求激增导致水资源短缺现象严重，协调水资源供需一度成为流域治理的重要内容。随着科技进步和人们认识水平的提高，自20世纪30年代起，逐步开始了以水资源调配、水土保持、洪水灾害治理、航运、发电和旅游等为目的的多目标统一规划。在这一阶段，世界各主要国家相继建立不同形式的流域管理机构，以求趋利避害、最大限度地开发利用水资源。

美国田纳西河流域管理局的建立及发展大致代表了国际上流域治理这一阶段的发展历程。美国田纳西河流域管理局具有政府职能，同时运行灵活、兼具私人企业组织优点，开始全权处理流域水土资源综合开发利用问题，如控制洪水、改善航运条件、水能发电、恢复植被和控制水土流失等。至20世纪40年代中期，田纳西河流域已开发了1050千米的航运水道，同时成为美国水电生产能力最大的流域，同时，流域内的经济得到了空前发展，农业生产更为合理，森林植被明显恢复。

（二）以水环境治理与保护为主要目标的流域一体化治理阶段（20世纪50年代后至20世纪末）

20世纪50年代后，人口数量和经济迎来了新一轮激增，对自然资源的过度开发和工业污染物的大量排放导致水质下降、生物多样性锐减等问题严重。而且许多国家、地方政府为发展经济而进行的一些流域开发工程项目，使得流域问题更加严重。

1972年，著名的人类环境会议在瑞典的斯德哥尔摩召开，发表了具有里程碑意义的《人类环境宣言》，强调在保持经济发展的同时，必须高度重视生态环境保护。水环境问题的日益加剧，促使流域治理由单纯的资源开发利用管理向环境治理与保护的方向倾斜，各国的流域治理大都增加了水污染控制和生态环境保护的内容，并颁布污染控制与环境保护相关法律。此后，西方发达国家开始了对环境的认真治理，工作重点是制定经济增长、合理开发利用资源与环境保护相协调的长期政策。20世纪70～80年代，这些国家在治理环境污染上不断增加投资，如美国、日本的环境保护投资占国民生产总值的1%～2%。它们十分重视环境规划与管理，制定各种严格的法律条例，采取强有力的措施，控制和预防污染，努力净化、绿化和美化环境。到80年代，西方国家基本上控制了污染，普遍较好地解决了国内的环境问题。

（三）以人类生活、生态环境与经济协调发展为主要目标的流域水环境治理新阶段（20世纪末至今）

1992年6月，联合国环境与发展大会在巴西里约热内卢召开。此次会议正式否定了工业革命以来“高生产、高消费、高污染”的传统发展模式，标志着包括西方国家在内的世界环境保护工作又迈上了新的征途——从治理污染扩展到更为广阔的人类发展与社会进步的范围，环境保护和经济发展相协调的主张成为人们的共识，“环境与发展”则成为世界环保工作的主题。会议讨论并通过了《里约环境与发展宣言》与《21世纪议程》等纲领性文件，明确提出了“可持续发展”的新战略和新理念：人类应与自然和谐一致、可持续地发展并为后代提供良好的生存发展空间。

目前，人们认识到解决日益严重的人口、资源、环境与发展问题的有效途径之一是，以流域为单元对自然资源、生态环境及经济社会发展进行系统综合治理。英国Gardiner正式提出以流域可持续发展为目标的流域综合治理理念，使得以流域资源可持续利用、生态环境建设和社会经济协调发展为目标的流域综合治理在澳大利亚、美国、英国等发达国家广泛兴起。即从水资源协调利用到单一污染控制再转向协调发展的综合治理，从单纯重视河流自身转变为对整个流域区域的治理；从单一规范流域水资源逐步演变为统筹考虑流域内所有环境资源要素，从流域系统整体功能进行流域治理，强调流域生态保护与社会经济发展的关系，从经济、环境、社会问题的角度进行流域生态系统的综合治理。

二 国外江河流域水环境治理经验及成效

在生态危机威胁着人类生存与发展的今天，在许多发展中国家依然重蹈发达国家覆辙的情况下，重新审视与研究发达国家环境污染与治理的历史，学习这些国家治理污染的经验，就显得十分必要和迫切。世界上一些著名江河流域的水污染防治，经历了几十年甚至上百年的时间，取得了显著的成效，积累了许多宝贵经验，对于解决目前我国面临的重点江河流域水污染防治的紧迫问题，具有重要借鉴意义和启迪作用。

（一）英国伦敦泰晤士河的治理经验

1.治理前水环境的状况

泰晤士河全长402公里，流经伦敦市区，是英国的母亲河。19世纪以来，随着工业革命的兴起，河流两岸人口激增，大量的工业废水、生活污水未经处理直排入河，沿岸垃圾随意堆放。1858年，伦敦发生“大恶臭”事件，政府开始治理河流污染。

2.主要治理思路及措施

一是通过立法严格控制污染物排放。20世纪60年代初，政府对入河排污做出了严格规定，企业废水必须达标排放，或纳入城市污水处理管网。企业必须申请排污许可，并定期进行审核，未经许可不得排污。定期检查、起诉、处罚违法违规排放等行为。

二是修建污水处理厂及配套管网。1859年，伦敦启动污水管网建设，在泰晤士河南、北两岸共修建七条支线管网并接入排污干渠，减轻了主城区河流污染，但并未进行处理，只是将污水转移到海洋。19世纪末以来，伦敦市建设了数百座小型污水处理厂，并最终合并为几座大型污水处理厂。1955～1980年，流域污染物排污总量减少约90%，河水溶解氧浓度提升约10%。

三是从分散管理到综合管理。自1955年起，逐步实施流域水资源水环境综合管理。1963年颁布了《水资源法》，成立了河流管理局，实施取水许可制度，统一水资源配置。1973年《水资源法》修订后，全流域200多个涉水管理单位合并成泰晤士河水务管理局，统一管理水处理、水产养殖、灌溉、畜牧、航运、防洪等工作，形成流域综合管理模式。1989年，随着公共事业民营化改革，水务局转变为泰晤士河水务公司，承担供水、排水职能，不再承担防洪、排涝和污染控制职能；政府建立了专业化的监管体系，负责财务、水质监管等，实现了经营者和监管者的分离。

四是加大新技术的研究与利用。早期的污水处理厂主要采用沉淀、消毒工艺，处理效果不明显。20世纪五六十年代，研发采用了活性污泥法处理工艺，并对尾水进行深度处理，出水生化需氧量为5～10毫克/升，处理效果显著，成为水质改善的根本原因之一。泰晤士河水务公司近20%的员工从事研究工作，为治理技术研发、水环境容量确定等提供了技术支持。

五是充分利用市场机制。泰晤士河水务公司经济独立、自主权较大，其引入市场机制，向排污者收取排污费，并发展沿河旅游娱乐业，多渠道筹措资金。仅1987～1988年，总收入就高达6亿英镑，其中日常支出4亿英镑，上缴盈利2亿英镑，既解决了资金短缺难题，又促进了社会发展。

3.水环境治理效果

经过150多年的治理，泰晤士河水质逐步改善，20世纪70年代，重新出现鱼类并逐年增加；80年代后期，无脊椎动物达到350多种，鱼类达到100多种，包括鲑鱼、鳟鱼、三文鱼等名贵鱼种。目前，泰晤士河水质完全恢复到了工业化前的状态。

（二）欧洲的莱茵河治理经验

1.治理前水环境的状况

莱茵河是欧洲最重要和最著名的河流之一，发源于瑞士境内阿尔卑斯山，自南向北穿越瑞士、奥地利、德国、法国、卢森堡、比利时和荷兰后流入北海。全长1320千米，流域面积185000平方千米。其流域人口高度密集，工业化程度非常高，干流沿岸有6个世界闻名的工业基地，是欧洲和世界重要的化工、食品加工、汽车制造、冶炼、金属加工、造船工业中心。沿岸人口和工业高度集中，产生大量含耗氧物质、重金属、有毒污染物的生活、工业污水，部分污水直排河道，严重污染了莱茵河水质。

莱茵河这条“映照着整个欧洲历史和文明的辉煌与自豪的骄傲之河”，从18世纪中期开始出现环境问题。20世纪50年代，莱茵河水资源环境进一步恶化。到了70年代，莱茵河的生态灾难也达到顶峰。大量没有经过处理的工业废水排入河中，河水中溶解氧含量极低，莱茵河基本丧失自净能力。

2.治理思路及措施

一是成立专门的跨国管理和协调组织。保护莱茵河国际委员会（ICPR）是莱茵河环保工作的跨国管理和协调组织，于1950年7月11日在巴塞尔成立，成员国包括瑞士、法国、德国、卢森堡和荷兰。该组织的主要任务有4项：①根据预定目标，准备国际的流域管理对策和行动计划以及开展莱茵河生态系统调查研究；对各对策或行动计划提出合理有效的建议；协调流域各国家的预警计划；综合评估流域各国行动计划效果等。②根据行动计划的规定，做出科学决策。③每年向莱茵河流域国家提供年度评价报告。④向各国公众通报莱茵河的环境状况和治理成果。

二是重建生态系统。除了改善水质，生态恢复主要是指实施“莱茵河行动计划”的第一条，即“鲑鱼2000计划”。莱茵河沿岸国家为去除鲑鱼溯游障碍采取了一系列措施；①莱茵河三角洲地区从2008年到2012年，哈灵水道开放部分泄水闸。累克河已在拦河坝旁新建三条水道。②下莱茵河地区进一步改造、降低鲁尔河、乌珀河和齐格河支流水系的堰坝，计划修建实验性设备以保护鱼类免受涡轮伤害。③中莱茵河地区从1996年到1999年，圣巴赫—布鲁克斯水系成功改造了六座河堰，还有六座正在计划改造中。④上莱茵河地区从依费茨海姆到巴塞尔共164公里的法德河段中存在10座拦河坝。法、德以及周边水电站的运营者共同出资，在依费茨海姆水坝建造了一条鱼道。⑤高莱茵河地区自1996年计划定溯游障碍以来，高莱茵河支流威斯河、比尔河和埃戈尔茨河中已有8处障碍得到改造。

三是促使公众参与。环境管理涉及每一个人的利益，理所当然需要公众的广泛参与，以使环保政策得到普遍的认同和执行。例如德国在1994年颁布了《环境信息法》，规定了公众参与的详细的途径、方法和程序，在立法上保证公众享有参与和监督的权利。公众参与水资源利用、保护的途径包括听证会制度、顾问委员制度以及通过媒体或互联网获取监测报告等公开信息，这就保证了流域管理措施能够切实符合广大公众的利益。公众环保意识高涨，以各自不同的方式自觉地保护莱茵河，成为对流域立体化管理的重要组成部分。

四是谁污染谁买单。充分运用经济手段保证环保法规的法律效力，因为对于流域管理中的外部不经济问题，法律化的经济手段最为有效。例如德国在1976年制定了《污水收费法》，向排污者征收污水费，对排污企业征收生态保护税，用以建设污水处理工程。同时，相关法规令污染企业得不到银行贷款，企业声誉和形象也会受到影响，这就促使企业不得不重视环境利益。

五是提高工业部门的管理水平，避免污染事故发生。在德国现行环境法规中，风险预防是一项最基本的原则，其核心内容被表述为“社会应当通过认真提前规划和阻止潜在的有害行为来寻求避免对环境的破坏”。例如，德国在1975年制定了《洗涤剂和清洁剂法规》，规定了磷酸盐的最大值，又于1990年对含磷洗涤剂加以明文禁止，有效避免了含磷洗涤剂和化肥的过量使用，遏制了莱茵河的富营养化趋势。

3.水环境治理效果

1987年，开始实施旨在保护莱茵河的“莱茵河2000行动计划”，莱茵河流域的生态环境出现改善；1992年，莱茵河所有污染物实现了50%以上削减率的目标，部分污染物排放减少了90%。作为治理效果试金石的“鲑鱼2000行动计划”效果显著：1990年，鲑鱼出现在莱茵河支流；1994年，鲑鱼鱼卵在同河段被发现。2003年，河水基本清澈。水中溶解氧饱和度达到90%以上，氮、磷等营养物质和非点源污染实现有效控制，河水富营养化明显改善，水体中氯化物显著下降，重金属浓度控制在较低水平。莱茵河“死而复生”。

（三）德国埃姆舍河的治理经验

1.治理前水环境状况

埃姆舍河全长约70公里，位于德国北莱茵—威斯特法伦州鲁尔工业区，是莱茵河的一条支流；其流域面积865平方公里，流域内约有230万人，是欧洲人口最密集的地区之一。该流域煤炭开采量大，导致地面沉降，致使河床遭到严重破坏，出现河流改道、堵塞甚至河水倒流的情况。从19世纪下半叶起，鲁尔工业区的大量工业废水与生活污水直排入河，河水遭受严重污染，曾是欧洲最脏的河流之一。

2.治理思路与措施

一是雨污分流改造和污水处理设施建设。流域内城市历史悠久，排水管网基本实行雨污合流。因此，一方面实施雨污分流改造，将城市污水和重度污染的河水输送至两家大型污水处理厂净化处理，减少污染直排现象。另一方面建设雨水处理设施，单独处理初期雨水。此外，还建设了大量分散式污水处理设施、人工湿地以及雨水净化厂，全面削减入河污染物总量。

二是采取“污水电梯”、绿色堤岸、河道治理等措施修复河道。“污水电梯”是指在地下45米深处建设提升泵站，把河床内历史积存的大量垃圾及浓稠污水送到地表，分别进行处理处置。绿色堤岸是指在河道两边种植大量绿植并设置防护带，既改善河流水质又美化河道景观。河道治理是指配合景观与污水处理效果，拓宽、加固清理好的河床，并在两岸设置雨水、洪水蓄滞池。

三是统筹管理水环境水资源。为加强河流治污工作，当地政府、煤矿和工业界代表，于1899年成立了德国第一个流域管理机构，即“埃姆舍河治理协会”，独立调配水资源，统筹管理排水、污水处理及相关水质，专职负责干流及支流的污染治理。治理资金的60%来源于各级政府收取的污水处理费，40%由煤矿和其他企业承担。

3.水环境治理效果

河流治理工程预算为45亿欧元，已实施了部分工程，预计还需几十年时间才能完工。目前，流经多特蒙德市的区域已恢复自然状态。

（四）法国巴黎塞纳河治理经验

1.治理前水环境的状况

塞纳河巴黎市区段长12.8公里、宽30～200米。巴黎是沿塞纳河两岸逐渐发展起来的，因此市区河段都是石砌码头和宽阔堤岸，三十多座桥梁横跨河上，两旁建成区高楼林立，河道改造十分困难。20世纪60年代初，严重污染导致河流生态系统崩溃，仅有两三种鱼勉强存活。污染主要来自四个方面，一是上游农业过量施用化肥农药；二是工业企业向河道大量排污；三是生活污水与垃圾随意排放，尤其是含磷洗涤剂使用导致河水富营养化问题严重；四是下游的河床淤积，既造成洪水隐患，也影响沿岸景观。

2.治理思路与措施

工程治理措施主要包括四个方面：

一是截污治理。政府规定污水不得直排入河，要求搬迁废水直排的工厂，难以搬迁要严格治理。1991～2001年，投资56亿欧元新建污水处理设施，污水处理率提高了30%。

二是完善城市下水道。巴黎下水道总长2400公里，地下还有6000座蓄水池，每年从污水中回收的固体垃圾达1.5万立方米。巴黎下水道共有1300多名维护工，负责清扫坑道、修理管道、监管污水处理设施等工作，配备了清砂船及卡车、虹吸管、高压水枪等专业设备，并使用地理信息系统等现代技术进行管理维护。

三是削减农业污染。河流66%的营养物质来源于化肥施用，主要通过地下水渗透入河。巴黎一方面从源头加强化肥农药等面源控制，另一方面对50%以上的污水处理厂实施脱氮除磷改造。但硝酸盐污染仍是难以处理的痼疾。

四是河道蓄水补水。为调节河道水量，建设了4座大型蓄水湖，蓄水总量达8亿立方米；同时修建了19个水闸船闸，使河道水位从不足1米升至3.4～5.7米，改善了航运条件与河岸带景观。此外，还进行了河岸河堤整治，采用石砌河岸，避免冲刷造成泥沙流入；建设二级河堤，高层河堤抵御洪涝，低层河堤改造为景观车道。

除了工程治理措施外，还进一步加强了管理。一是严格执法。根据水生态环境保护需要，不断修改完善法律制度，如2001年修订《国家卫生法》要求，工业废水纳管必须获得批准，有毒废水必须进行预处理并开展自我监测，必须缴纳水处理费。严厉查处违法违规现象。二是多渠道筹集资金。除预算拨款外，政府将部分土地划拨给河流管理机构（巴黎港务局）使用，其经济效益用于河流保护。此外，政府还收取船舶停泊费、码头使用费等费用，作为河道管理资金。

3.水环境治理效果

经过综合治理，塞纳河水生态状况大幅改善，生物种类显著增加。但是沉积物污染与上游农业污染问题依然存在，说明城市水体整治仅针对河道本身是不够的，需进行全流域综合治理。

三 国外江河流域水环境治理经验借鉴

国外江河流域水资源开发保护和污染治理经验因各国国情不同而不尽相同，但江河湖泊有共同的属性，水资源开发保护和水污染治理有共同的规律，发达国家的做法和经验，对我国江河流域水资源开发保护和污染治理具有重要的借鉴意义。

（一）制定并实施严格完备的法规体系

从发达国家环境法律制度的变迁轨迹看，基本上都是沿着从碎片化到系统化的方向发展演进的。18世纪的英国在环境立法初期，其处理污染问题的立法规定具有明显的碎片化特点，法律之间缺乏有效衔接和联系，是单项性的，系统性欠缺。直到20世纪中后期，随着环境问题的增多、复杂化，环境立法数量骤然增加，环境法律也由此步入系统化轨道，立法范围覆盖了环境污染、环境保护的各个方面。20世纪60年代，法国在总结法律制定实施经验教训的基础上，开始对分散的法律法规进行归并，逐步建立起了完备的、呈不断强化细化趋势而且能够有效实施的环境保护法律体系。德国的环境立法特色鲜明，它是以保护人类生命、健康与尊严为目标，以预防原则、责任人、合作等为准则，具有环境法律法规逐步增加和细化、环境法内容的生态化、环境法的一体化、环境法机制的间接化，以及环境法的区域化和国家化等鲜明特征，各种法律规定非常完备严谨、具体详细，具有很强的可操作性。美国的《国家环境政策法》作为环境基本法，对环境与经济、社会发展的关系做出了重要界定，以此为指导，形成了环境污染控制和环境资源保护两大类环境法律体系，全面细致地对环境污染控制的目标、手段和职责做出规定，保证了美国环境法的实施效果。

目前，发达国家均统筹水源、水量、水质、水能、水域、水环境，地上水、地下水、地表水、土壤水，防洪、供水、用水、节水、排水、污水处理及其回用，建立“塔式法律法规和技术规范体系”，将预防、监督、强制执行贯穿于整个环保法律、法规体系之中，权责规定清晰，处罚规定透明度高，具有极强的可操作性。美国联邦政府颁布了水环境保护主要法律《清洁水法》，制定了《安全饮用水法》《水资源规划法》《水资源开发法》《水资源研究法》《土壤和水资源保护法》《洪水控制法》《流域保护和洪水预防法》等专门法律。欧盟制定了《欧盟水框架指令》（2000/60/EC），为欧盟成员国所有水域的管理与保护制定一套严格且符合实际的行动计划。澳大利亚制定了《澳大利亚水法》，并制定实施环境水和饮用水水质、水环境监测、地下水与农村水、城市污水等21个方面的指导文件。日本形成了现在的以《公害对策基本法》《环境基本法》《水质污染防治法》等法律规定为内容的水污染防治的法律有机体系。其中，《水质污染防治法》是具体的实施法，对行政管理措施、赔偿责任和对违法者的行政处罚等作出明确的规定，尽可能解决执法中出现的各种问题。新加坡有40多部环境法律法规，涉及10个生活领域，针对水污染防治、水资源、水环境设施等不同领域分别立法。

（二）建立相对集中的管理体制

西方发达国家建立完善以各级政府为主导的水资源管理体制，并且把水资源污染防控作为政府的一项重要职责，由环境保护部门主要承担水污染防治工作，基本实现了水、土、气等环境要素治理一体化。一是地方行政区域管理为基础合并流域管理的管理体制。美国、澳大利亚和加拿大三国的宪法规定了水资源的所有权归各州（省），实行“谁拥有谁管理”的原则，同时也规定联邦政府有权控制和开发国家河流，并占主导地位。美国田纳西河流域管理局则由国家通过立法赋予其明确的权力、责任和义务，直接向国家或州的行政首长负责。澳大利亚政府进行以控制水需求为主的改革，组建了由政府控股的供水公司，建立了委员会协商机制和通过工程对水资源实现高度控制的管理体制。加拿大环境部主要负责出台宏观政策，将管理自然资源和保护环境质量有效结合，以促进合理开发利用。各州负责对本州水资源的规划、开发、利用、保护和管理等立法，并依法设立相应的水资源组织和机构，规定其权限和职能。二是以自然流域为基础实行“综合性流域管理”体制。欧盟国家普遍实行“综合性流域管理”的水资源管理模式。英国设立国家流域管理局，并在10个流域区设立了河流管理处，负责水污染监测、水资源管理、洪水防御等。法国设立可持续发展和环境理事会（部级协调机构），对全国性水资源管理和分配规划提出意见，提供咨询。意大利在全国设立了8个流域管理机构（River Basin Authority），负责与大区政府协调确定流域目标和制定流域规划。流域管理机构受意大利环境、领土和海洋部统一领导。三是按功能不同分部门管理的管理体制。日本水权由国家统一管理，水资源开发与管理由国土厅、建设省、厚生省、通商产业省、环境厅、自治省、农林水产省、科学技术厅等9个部门按职责分工管理，其中环境厅负责水污染防治。

（三）实施严格的治理保护政策措施

发达国家通过规划总体水环境政策，包括水环境保护的总体目标、目的和战略，为行动勾画了总体方向和进程。一是建立统一的水环境管理制度。美国的环境标准是以环境法规的形式颁布的，水质标准由各州参照联邦环保局公布的水质基准和本州的水体功能负责制定。二是建立协调的水环境管理目标。欧洲制定了对水生生态进行一般性保护，对独特的、有价值的栖息地进行特殊保护；对饮用水源进行保护；对洗浴用水进行保护等主要目标，并要求实施综合源头控制。三是制定详尽的流域水环境管理计划，有详尽的说明、确定可行的时间表。

（四）采用先进的治理和管理技术

发达国家都十分重视开发利用先进的水资源污染防控技术，监测点位多，设备精良，广泛运用计算机、微波、遥感技术等各种现代化手段，数据处理很快。欧盟建立了完善的地表水和地下水环境监测网络，由独立的技术支持机构EEA（The European Environment Agency）统一监测和管理。意大利大区政府负责本区范围内水体水质及气象水文检测与监控。各大区均遵循“监测点实验室—省级信息管理系统—大区信息处理总部—国家环境保护办公室—意大利环境、领域与海洋—欧盟环保办公室”的监测数据获取途径及处理上报流程，监测数据以月报、公报等方式向社会公开。美国几乎所有水利工程都有一个庞大的计算机控制中心，能清楚地观测了解到每个观测站的水位、水质、流量等各种数据，及时进行调配控制。澳大利亚大力发展污水处理和节水技术，在不少地方都建立了占地少、运行成本低、方便回用（灌溉草坪）的小型自动化污水处理厂。

（五）建设与城市群发展相适应的水源涵养区

西方发达国家按照“水区”和城市—区域发展原理，协同建设与城市群发展相适应的水源涵养区，为城市群可持续发展提供保障。纽约在城市以北161公里的特拉华河流域和克罗顿河流域建成了包括19个水库和3个湖泊（能容纳21.96亿立方米的水），面积达5107平方公里的两块水源涵养区，保证纽约的用水量。伦敦和柏林城市群，尽管水资源先天不足，但由于采取了有效的城市水资源管理措施、高端的水处理技术及循环用水系统，实现了城市水资源的可持续利用。

（六）从源头严控污染物的排放

实行严格的水环境标准和污染物排放标准，制定《地下水环境质量标准》，修订《地表水环境质量标准》，出台《排污权许可证制度管理办法》，实施排污许可证制度。完善排污收费制度，提高排污收费标准。严格用水收费制度，形成合理的价格机制，优化水资源费、自来水费、污水处理费、排污收费在综合水价中的结构。通过经济手段和市场，推动污水处理技术不断提高，鼓励中水回用、节约用水。充分运用经济手段，保证环保法规的法律效力。

发达国家既重视点源污染控制，也重视面源污染控制。如荷兰制定《动物粪便法案》《空气质量计划》《自然保护法案》等国家法规，强化落实“以地定畜、种养结合”的畜禽养殖污染防治理念，实施覆盖了动物生产、物质流通、治污设施、施肥控制等各个方面的畜禽养殖污染防治政策，推广《畜禽养殖污染防治可行技术》，研发畜舍绿色建设技术、温室气体减量化技术、沼液微生物有机质提取技术、沼气发电技术等创新性技术，颁布完整而细致的N、P营养元素循环表，进行精细化管理与全程化的管控，降低了农村农业污染物的产生量，达到源头控制的目标。瑞典对使用农药、化肥等能造成环境污染的农业生产活动，实施征税或收费政策，有效地降低了农药化肥污染。

（七）提高公众节水意识和水污染防控意识

澳大利亚建立各种供用水协会，不仅使水资源管理的服务水平得到提高，保证公众得到优质供水，还提高了全社会的水污染防控和节水意识。日本建立水质监测结果公开制度，专门设立水科学馆，向人们介绍水与生命、工农业生产的关系，宣传水的有关知识。在日本，六一儿童节也是节水日。美国的节水教育已经深入人心，节水已经成为一种有教养的表现融入整个社会文化中。

四 国外江河流域水环境治理经验对我国的启示

江河流域水资源开发保护和污染治理，不仅事关“两个一百年”目标的实现，更关系中华民族的存亡和发展。要站在战略高度，重视和统筹水资源开发保护和污染治理工作，严格遵循水的自然规律和社会规律，统筹安排“山水林田湖”，综合治理“水气土固化（水、大气、土壤、固体废物、化学品）”污染，城市规划、产业布局、社会事业发展要根据水资源分布情况，充分考虑水资源承载能力，以水定规划，以水定产业，以水定发展，把水作为约束性指标纳入未来的中长期国民经济社会发展规划以及区域发展规划、城乡发展规划、环境发展规划等各项规划中。

（一）科学管理，完善体制

在国家层面成立“中国水资源委员会”，由国务院分管领导任主任，环保、水利、住建、国土、农业、林业、交通、工信、财政、发改、卫生等部门和相关领域的专家学者组成团队，负责对我国水量、水质、水资源的统一研究，提出水资源开发保护和污染治理规划建议，协调相关部门水资源管理、水环境保护、水污染治理工作；指导跨省河流水资源委员会工作等。

按照流域即自然地理和水文单元而非管理或行政界线进行管理，将七大流域水利委员会和太湖水利管理局改制为流域水资源委员会，对国务院负责，业务上接受环保部和水利部指导，执行国家有关法律法规，统一流域内水资源开发保护和污染治理，包括水质监测、信息发布、界面考核和补偿等。其他跨省河流成立流域水资源委员会，分别对环保部、水利部负责，实行双管体制；省行政辖区成立省级水资源委员会，河流相应分级建立水资源委员会，负责流域内的涉水事务研究、规划和管理。

（二）法规配套，部门联动

按照全面依法治国，建设法治政府的要求，尽快推动修订涉水相关法，特别是水法、水污染防治法、水土保持法，防洪法、渔业法，船舶法、农业法、林业法等，抓紧制定饮用水保障法、地下水质量标准法，加快构建适合我国国情的涉水管理法律法规体系，确定《水法》作为涉水法律的基本法地位。借鉴国际通则，修订《水污染防治法》，强制城市加强污水处理，达标排放。另外，抓紧制定国务院有关组成部门组织条例，明确生态环境部、住建部、水利部、国土资源部、交通运输部、农业农村部等部门在水资源开发保护和污染治理方面的职责。

（三）严格标准，达标排放

实行严格的水环境标准和污染物排放标准，制定《地下水环境质量标准》，修订《地表水环境质量标准》和《城镇污水处理厂污染物排放标准》，出台《排污权许可证制度管理办法》，夯实排污许可证制度。完善排污收费制度，提高排污收费标准。严格用水收费制度，推进水价改革，形成合理的价格机制，优化水资源费、自来水费、污水处理费、排污收费在综合水价中的结构。实行阶梯式水价、超定额用水加价等制度，确定再生水价格，通过经济手段和市场，推动污水处理技术不断提高，鼓励中水回用、节约用水。

（四）综合执法，分级负责

加强执法监督，建立权责明确、行为规范、监督有效的水污染防治执法体系，强化执法管理，重拳出击，始终保持治水执法监督的高压态势，对各类环境违法行为“零容忍”“零缺位”。建立环保、国土、水利、农业等部门联合执法机制，开展综合执法行动，严厉查处和打击违法排污和违法用水。建立基于水平衡测算的取水、用水、排水的动态监管系统，加强定额用水、达标排放的监管，真正实现水环境保护政策的功能，保证水环境质量不退化。严格执行相关法律和标准，对于恶意排污行为从重、从严处罚，其中对恶意向地下排放污水的个人和企业进行严厉的刑事处罚，不设上限。

（五）生态补偿，保护水环境

按照区域间生态共建、资源共享、公平发展的原则，明确上下游、地区间生态建设的权责，把上游的生态保护治理和下流受益方提供补偿提升到法律层面上，形成完善的生态补偿体系和长效补偿机制。尤其要以经济手段调动上游地区政府和群众参与生态建设的积极性，建立地区间共建、共享的长效生态建设机制。制定和实施流域界面水质监测和考核制度，上游水质未达标的要向下游支付补偿费，流域委员会要对超额排放的上游进行处罚，并收取污染治理费。

（六）城乡并举，涵养水源

立法严格保护饮用水源，根据城镇化进程，建立城市群水源涵养区，走“望山见水”的绿色城镇化道路。通过生态移民、生产移民、生活移民等方式调整人口布局。分层次、分阶段、分步骤地推进原始生态系统、农村生态系统和城镇人工生态系统三个子系统的建设，并结合流域和湖泊治理等重点工程，建设生态屏障体系。以保护区域内河流和水库为重点，实行水源及流域的综合治理，防治水土流失，防止污水流入河道和水库。加强空间管制，特别是对国家自然保护区和一级水源保护地划定生态红线，禁止乱采滥伐，禁止规模开发，鼓励植树造林，退耕还林，退田还水。

（七）污水处理，中水回用

城镇所有污水都应经过处理后达标准排放，农村生活污水可通过人工快渗等污水处理设施处理后回灌农田。对工业废水要实行禁排标准、行业标准、地方标准，对工业非常规污染物和有毒有害污染物分别制定行业预处理标准，实施特殊许可，即必须进行预处理或由专业性污水处理厂进行预处理后，才能排入污水管网。大中城市和有条件的城镇要结合新区发展规划和旧城区改造，建设“雨污分流管网工程”、“中水回用管网工程”和“防洪储水工程”，实现污水全部处理，中水充分回用，雨水有效收集。

（八）惜水护水，休养生息

江河湖泊是有生命的水生态系统，要遵循生态规律，科学评估每条江河、每个湖泊的生态状况和自净化能力，制定每日纳污排放量，对超载超负荷的江河湖泊，要采取切实措施，减少纳污量，明确生态恢复目标。加强船舶污染物排放管理和立法，制定严格的标准，进入内河的燃油机动船舶，必须加装油水分离器，减少内河流域船舶污染物排放，严禁倾倒船舶生活垃圾和废物，严禁化学品货船在内河倾倒压舱水和洗舱水。制定网箱养鱼管理办法，提高标准和排污收费水平，减少污染。对于不达标水体，禁止网箱养鱼。对于水电开发，要科学评估，留有余地，限制过度开发水能资源，严格筑坝评估和审批，明确禁止开发河流和河段，对于严重影响河流生态功能的坝体要适时拆除。

（九）节约用水，提高利用率

明确水权，放开水价和水市场，推广节约用水，科学合理利用水资源，建设节水型社会。要制定“节水法”，要求和鼓励城市改造节水管网、铺设中水回用管网；要实行差别水价和阶梯水价，降低工业用水量，提高工业用水效率；鼓励居民使用和更换节水龙头、节水马桶、节水电器；要利用世界水日、环境日等，广泛宣传节约用水，普及节水知识和技术，推广农业节水喷灌滴灌技术，倡导全民节水。

（十）加强引导，减少面源污染

制定土壤质量法，推进农业现代化和科学化，制定标准和激励政策，促进农户和养殖户减少“动物圈舍污染物排放量、动物粪便贮存流失量、肥物操作损失量、作物生氮肥流失量”。按照“以地定畜、种养结合”理念发展畜禽养殖业，实现种养平衡，通过实施财政补贴，鼓励沼气发电技术、沼液微生物生物质提取技术、干粪生物制肥技术、畜舍绿色建筑技术等绿色生态新技术开发和推广，实现循环经济和废物利用最大化。加强农村农田水利工程建设改造和中小水库除险加固工程，干旱地区推广节水灌溉技术，半干旱地区推广“塘田结合”模式收集雨水，防洪地区疏浚河道沟渠，实现水资源的最优化利用，减少面源污染物的入河入湖排放。

（十一）宣传教育，推进国际合作

开展惜水、亲水、爱水、节水宣传教育，坚持信息公开，及时公布水环境质量，建立公众参与机制，鼓励社团等非政府组织发展，加强社会和舆论监督。深化国际交流和合作，系统研究并借鉴国际水资源开发保护和污染治理经验，积极推进跨界水资源利用和保护相关工作，认真履行有关国际公约，建设污染防治国际技术“智汇平台”，服务水污染治理工作，共同呵护江河海洋。

参考文献

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[2]梅雪芹：《“老父亲泰晤士”：一条河的污染与治理》，《经济—社会史评论》，生活·读书·新知三联书店，2005。

[3]郭焕庭：《国外水流域污染治理经验及对我们的启示》，《环境保护》2001年第8期。

[4]《中外生态文明建设100例》，百花洲文艺出版社，2017。

[5]黄德春、陈思萌：《国外流域可持续发展的实践与启示》，《水利经济》2007年第6期。

[6]吴舜泽、王东等：《水治理体制机制改革研究》，中国环境出版社，2017。

[7]刘桂环、张惠远：《流域生态补偿理论与实践研究》，中国环境出版社，2015。

[8]《北美跨界河流管理与合作》，中国水利水电出版社，2015。

[9]《中国—瑞典水环境合作成果汇编》，中国环境出版社，2014。

[10]李雪松：《东北亚区域跨界污染的合作治理研究》，黑龙江大学出版社，2016。

[11]布雷恩·里克特：《水危机——从短缺到可持续之路》，上海科学技术出版社，2017。

[12]付春、刘杰平等：《河湖健康与水生态文明实践》，中国水利水电出版社，2016。

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[1]周传杰，黑龙江省社会科学院应用经济研究所副研究员，主要从事区域经济、生态经济研究。