松花江流域生态环境建设回顾与展望（1949～2020年）

李平 朱宇 刘伟 王刚^[1]

松花江作为我国七大河流之一，在黑龙江省内流域面积29.24万平方公里，占全省地域面积的近60%，流域人口占全省总人口的70%，流域内经济总量占全省GDP的70%，是我国重要的重工业区，也是重要的农业、林业和畜牧业基地。松花江又是一条国际河流，经俄罗斯远东地区入海，是“龙江丝路带”、东北“水上丝绸之路”以及“一带一路”的重要通道和出海口。这条关系到国计民生的重要河流，其生态环境建设意义重大。

改革开放以来，伴随经济扩张松花江流域生态环境逐步恶化，2005年松花江水污染事件成为全流域环境治理的重要转折点，国家和地方政府采取有力措施对松花江流域生态环境进行治理，特别是“十一五”“十二五”期间，黑龙江省全力推进松花江流域水污染防治，水环境质量得到了极大改善。2017年上半年，松花江流域水质达标率为79.5%，优良水体比例达74.5%，松花江干流能够稳定达到Ⅲ类水。面向未来，黑龙江省深入贯彻落实党的十九大精神，坚持人与自然和谐共生，树立和践行“绿水青山就是金山银山”的理念，持续推进松花江流域生态环境建设向更高水平跃升，为建设美丽中国做出新的更大的贡献。

一 丰富生态资源和重要工农业基地

（一）自然资源得天独厚

松花江流经黑龙江、吉林和内蒙古三个省（自治区），流域面积58.04万平方公里，黑龙江省松花江流域部分面积29.24万平方公里，流经哈尔滨等13个市（地）、116个县（区）。

表1 松花江流域行政区一览

1.流域内地形复杂多样

松花江流域地势大致是西北部、北部和东南部高，东北部和西南部低，既有巍峨连绵的高山和起伏的丘陵，又有一望无际的平原。黑龙江省流域内地貌形态较多，有中山、低山、丘陵、台地、平原等，海拔高度在300米以上的丘陵地带约占全省土地面积的35.8%。流域内的土地利用中耕地和林地所占面积最大，其次为未利用土地和牧草地。

2.特有的土壤植被体系

流域内土壤分8个土类、49个亚类、127个土属和271个土种，土壤为暗棕色森林土和黑土土壤。流域分布着寒温带针叶林、温带针阔混交林和温带草原三个植被区，植被主要有森林、灌丛、草原、草甸、沼泽、水生植被等六个植被类型，58个群系。森林主要有以兴安岭落叶松林为代表的寒温带针叶林，主要分布于大兴安岭北部；以红松针阔混交林为代表的温带针阔混交林，主要分布于小兴安岭和张广才岭、老爷岭、完达山等东部山地。截至2009年底，黑龙江省森林面积2007万公顷，活力木总蓄积量15亿立方米，森林蓄积量14.3亿立方米，森林覆盖率达到43.6%。草原是以羊草草甸草原为代表的温带草原，主要分布于松嫩平原西部。灌丛以榛、胡枝子等落叶阔叶灌丛为主。草甸以中生、湿中生禾本科植物组成为主。沼泽以湿生或沼生莎草科植物或禾本科植物组成为主。

3.寒温带、温带大陆性季风气候

全省从南向北，依温度可分为中温带和寒温带。从东向西，依干燥度可分为湿润区、半湿润区和半干旱区。主要特征是春季低温干旱，夏季温热多雨，秋季易涝早霜，冬季寒冷漫长，无霜期短，气候地域性差异大。年均气温-5～4℃，年温度差达38～48℃，有效积温在2400～2800℃，呈南高北低、平原高山地低的特征。全年平均风速大部分地区在3～4米/秒，风速的规律是平原大于山区、南部大于北部、春季风速大于其他季节。流域内多年平均降水370～670毫米，7～8月份降雨量占全年降水量的60%；冬季干燥，只占全年降水量的4%；春、秋两季分别占年总降水量的13%和23%。

4.季节性明显的水文水情

主要支流有嫩江、呼兰河、牡丹江等，松花江干流多年平均径流量为345亿立方米，占全省总水量的48.2%，以雨水补给为主，季节变化明显，7～8月份径流量占全年总径流量的40%，10月至翌年4月径流量仅占总径流量的15%，松花江平均封冰天数为134天。黑龙江省松花江流域水资源以地表水为主，地表水资源量约占全省水资源总量的80%，主要受地表水天然径流量的控制。全省年水资源总量与水资源天然径流量的变化趋势基本一致。从2003年到2008年，流域内年水资源量呈下降趋势，2009年由于降水量的增加，全年水资源量达到近十年来水资源量的最高值。黑龙江省水资源时空分布不均匀，汛期水多，非汛期水少；东部水多，西部水少。

（二）松花江流域农业重工业发达

全流域人口约为6252万人，其中，城镇人口3115万人，城镇化率为49.8%。松花江流域是我国煤炭、石油、化工、汽车、铁路客货车重要生产基地，重工业发达，综合交通设施密集，工业经济主要集中在哈尔滨、长春等中心城市和地级市；是我国重要的农业、林业、畜牧业基地，是国家重要的商品粮基地。

表2 松花江流域行政区汇总

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二 经济建设与生态环境的互动历程

（一）经济扩张伴随着资源环境的破坏

1.水污染与经济发展紧密互动

伴随着经济扩张，人口城市化水平不断提高，生产、生活用水与各种污染排放水平随之同步提高，使得松花江流域水污染出现了不同的阶段性特征，污染水平经历了先不断上升，并随着综合治理水平与能力的提高，到“十二五”期间污染程度达到峰值并开始呈现下降的良性发展势头。到2018年初，松花江流域水污染得到有效控制，水体质量得到提升。

图1 松花江全流域各控制单元氨氧排放量

2.经济总量提升对水环境承载能力提出挑战

自中华人民共和国成立以来，松花江流域各行政区经济发展经历了由小到大的不断上升过程，尤其是1978年改革开放以来，经济水平大幅提高，作为国家重要的工业基地地位不断巩固。1955年黑龙江省地区生产总值为38.2亿元，2016年为15386.1亿元，60年增长了401倍；1955年吉林省地区生产总值为21.1亿元，2016年为14886.2亿元，增长了704倍；1955年内蒙古自治区地区生产总值为17.5亿元，2016年为18632.6亿元，增长了1063倍。伴随总体经济规模的扩张，生产生活的整体排放水平大大提升，经济对环境承载能力提出更大挑战。

表3 松花江流域社会经济状况（2010年）

图2 松花江流域三省区经济走势

3.流域工业化加速发展

松花江流域产业结构也在不断变化调整。从1955年到2000年，产业结构由48∶29∶23变化为17∶46∶37。截至2016年，黑龙江省产业结构为17∶29∶54，吉林省产业结构为10∶48∶42，内蒙古自治区产业结构为9∶49∶42，工业逐步成为主导产业，特别是重工业的快速扩张为生态环境建设带来巨大压力。

图3 松花江流域三省区产业结构

（二）工业污染影响水环境质量

1.工业污染物阶段性变化明显

从时间序列看，东北三省区工业污染源数量呈现较明显的阶段变化特征。1985～1995年，伴随改革开放带来的经济加快发展，污染源数量呈现增长态势；1995～2004年，伴随全国经济结构性调整，污染源数量开始下降；自2005年以后，伴随国家实施东北老工业基地振兴战略带来的东北地区加快发展，污染源数量又有所回升。从工业废水排放量和污染物种类看，1985～2005年东北三省区工业废水和污染物排放量具有波动变化特征。其中工业废水排放量先降后升，六价铬、铅、砷、氰化物和石油类排放量不断下降，化学需氧量和挥发酚排放量先降后升，汞排放量先升后降。

图4 松花江流域COD（工业及生活）对比

2.工业污染物与工业结构高度关联

从工业污染源污染物等标污染负荷评价结构及排序看，1985～2005年，东北三省区工业废水中的主要污染物为挥发酚、石油类和化学需氧量等有机物，重金属类污染物以汞为主。挥发酚的主要污染源是造纸、炼油、有机化工、制药、化肥等行业的工业废水；石油开采与加工是石油类污染物的主要污染源；造纸及纸制品业、金属冶金行业是化学需氧量的主要排放源；有色金属冶炼及压延加工业、有色金属矿采选业是汞排放的主要行业。1958～1982年，有约5.4吨的甲基汞排入松花江，造成严重污染，1982年切断汞污染源后沉积汞转变为次生污染源。

表4 松花江流域重点行业污染源排放的污染物种类

（三）农业污染影响水环境质量

1.农药、化肥施用不合理

农药在施用时，除20%～30%的附着在作物上被有效利用外，70%～80%的散失在土壤、水体和空气中，在灌水与降水等淋溶作用下污染地表水和地下水，或通过食物链进入农产品及生物体内产生危害。农田化肥使用量受多种因素的影响，许多农户为了提高产量，在生产过程中盲目施肥，化肥的施用比例不合理，使用方式也比较粗放。多年来化肥使用量逐年增加，土壤无机化现象普遍，化肥利用率低，对环境的污染越来越严重。农田氮、磷肥料施用量过高，多余的氮、磷养分随着农田径流进入水体，汇入流域，造成水体富营养化，恶化水质，造成地表水和地下水污染，成为松花江流域面源污染的主要来源之一。

2.畜禽养殖污染环境

畜禽养殖分为规模化养殖和分散式养殖。经济条件较好地区畜禽养殖方式多为规模化养殖，养殖户、养殖场都没有进行环境影响评价，内部环境管理粗放，缺乏干湿分离等必要的污染防治措施，对规模化养殖的畜禽粪便污染的环境管理还处在起步阶段。由于规模化养殖污染物排放强度很大，并不低于某些工业企业，所以污染危害程度更加严重。在经济条件较差地区，畜禽养殖分散，以农村散养为主，一些边远农村人们还过着“人畜共饮，人畜共居”的生活，对畜禽粪便产生的环境污染缺乏正确的认识，畜禽粪尿几乎未经过任何处理，直接或间接排入农田和水体。畜禽粪尿大量进入河流水域，引起水体氨氮量增加，溶解氧急剧下降，造成水体的富营养化。此外，随着“十大工程”中千万吨奶战略工程、五千万头生猪规模化养殖战略工程的实施，畜禽粪便大量增加，特别是雨季到来时，没有采取防治措施的粪便一部分会渗入地下，一部分会随雨水流入附近河流、湖、库、泡中，对浅层地下水造成污染。

3.垃圾废弃物对水质造成污染

由于农村居民生活水平逐年提高，生活方式更加丰富，人均产生的生活垃圾量在不断增加，垃圾的种类也不断增多，构成成分越来越复杂，甚至还存在工业垃圾。受经济条件的限制，多数农村没有建立垃圾存放点，没有垃圾中转站和无害化处理厂，这使得农村生活垃圾中的有毒、有害、难降解的物质和重金属迅速增加。垃圾露天堆放，随意丢弃，经过日积月累垃圾越堆越多。尤其严重的是垃圾在腐烂的过程中，经过发酵和雨水的浸泡、冲刷，会产生各种更加复杂的、有害的、高浓度的垃圾渗滤液，这种含有大量有机物和重金属的渗滤液，会渗透到周围的环境中，对周围地表水、地下水及土壤产生污染。

三 生态环境约束催生综合施策全面治理

（一）抓组织领导，强化保障，完善水污染防治推进机制

1.强化组织机构保障

2005年松花江水污染事件后，黑龙江省政府成立了以省长为组长、分管副省长为副组长，15个省直部门参加的松花江流域污染防治工作领导小组，相关市（地）县政府相应成立了以行政一把手为组长的污染防治领导小组，强力推进水污染防治工作。建立健全责任考核制度，落实环境保护目标责任制，定期检查，严格考核，落实奖惩。全省形成了政府主导、环保牵头、行业配合，地方推动、企业施治、全社会广泛参与的水污染防治推进机制。

2.强化政策法规保障

2008年12月，黑龙江省出台《黑龙江省松花江流域水污染防治条例》，流域法制化监管步入全国前列。全省陆续颁布实施了《环境保护条例》《工业污染防治条例》《居民居住环境保护办法》《环境监测管理办法》和《排污费征收使用管理办法》等10部法规规章，以及一系列有关水污染防治的规范性文件，环境保护重要法律制度基本建立，水污染防治全面纳入法制化轨道。

表5 国家及黑龙江省出台的政策法规

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3.强化舆论宣传保障

充分利用各类媒体，依托“4·22”地球日、“6·5”世界环境日等环境纪念日，组织开展环保法律法规宣传活动，对《水污染防治法》等法律法规进行多层次、宽领域、全方位宣贯。黑龙江省人大连续20年开展龙江环保世纪行活动，组织新闻媒体监督《水污染防治法》落实，曝光一大批涉水环境违法行为，为水污染防治营造良好的法治氛围。

4.强化基础能力保障

省、市共建成污染源监控中心15个，安装废水自动监控设施295台，省重点废水污染源监测率为100%。开展松花江流域水生生物监测试点工作，构建河流生态监测指标体系。

（二）抓项目建设，统筹共治，推进流域水污染防治规划

1.党政统筹抓推进

黑龙江省委、省政府始终高度重视松花江水污染防治工作，历任主要领导都对此项工作做出明确指示并提出具体要求。重点流域规划项目实施历年被作为“一把手工程”纳入省政府重点工作，还被纳入2014年全省34件民生实事之中。针对规划项目推进中存在的问题，主管副省长现场办公或约谈进展缓慢的地市主要领导及项目负责人，研究解决问题，督促加快推进。

表6 “十二五”规划重点工程项目重点工程项目

2.部门联动抓推进

省环保、发改、监察、建设等部门建立协同推进机制，定期组成联合督查组，深入各地，督促建设。“十一五”期间开展了12次规划项目督查联合行动，约见地市主要领导40人次。省环保部门对规划项目进展缓慢的地市实施通报批评和“区域限批”，对加快项目建设起到明显作用。

3.实行包干抓推进

黑龙江省政府责成省环保厅牵头，发改委和住建厅配合，采取“厅长包地市，处长包项目”的办法，驻厂推进，掌握情况，发现问题，及时整改。

（三）抓治污创新，重点突破，形成干支流污染同治格局

1.组织推进单元治污新模式

创造性地提出“以支促干”“单元治污”的新理念，在安邦河、呼兰河、鹤立河等9条重点支流全面推行“河（段）长”制，采取“一河一策”的方式，开展支流污染治理，形成了上下游同心、干支流同治、齐心协力做好水污染防治的良好工作局面，重点支流水环境质量得到进一步改善。安邦河、倭肯河、乌裕尔河、呼兰河等支流都退出了劣五类河流。

2.实施城市内河整治新工程

哈尔滨市“三沟”治理取得重大成果。新建平房、信义、群力3座污水处理厂，日处理污水能力达40万吨，出水水质均达到一级B排放标准。2014年松花江哈尔滨段城区段出界断面水质达标率比2009年提高了25个百分点，松花江水体污染得到有效控制，水质从原来的劣五类提升至景观水标准；牡丹江“三溪一河”、鹤岗小鹤立河、佳木斯英格吐河消灭困扰居民已久的黑臭现象；双鸭山市安邦河、穆棱河鸡西段等城市内河综合整治工程取得显著进展，全省提前完成国家要求的省辖城市建成区到2017底前基本消灭黑臭水体的目标。

3.严格跨界水质监测和考核

实施严格的流域跨行政区界水质考核体系和江河水质“黄橙红”三色警戒制度。将松花江重点支流断面监测结果同地方政府污染防治工作成效挂钩，建立规划控制断面水质会商制度。强化与松辽委及吉林省沟通协调，认真执行省界缓冲区水质控制断面考核会商制度。

4.认真组织开展流域生态补偿

开展流域跨界水环境生态补偿试点，逐月考核穆棱河、呼兰河流域3个市、12个县的21个断面，按照“谁保护、谁受益，谁污染、谁补偿”的原则，对水生态环境恶化的市县扣缴预算资金，作为水环境生态补偿专项资金，推进流域内水污染治理。

（四）抓污染减排，总量管控，控制水主要污染物排放量

“十二五”期间国家确定黑龙江省重点水污染物削减任务是：2015年化学需氧量控制在147.3万吨，比2010年减少8.6%；氨氮排放总量控制在8.47万吨以内，比2010年减少10.4%。截至2015年底，化学需氧量排放量为139.27万吨，氨氮排放量为8.13万吨，完成了“十二五”目标任务和总量控制指标。

1.推进结构减排

累计淘汰落后产能造纸107.11万吨、酒精10.3万吨、印染4400万米、铅酸蓄电池8.4万千伏安、皮革3万标张。共组织重点行业150余家企业开展清洁生产审核工作，节水500余万吨。

2.推进工程减排

国家“十二五”主要污染物总量减排目标责任书明确的黑龙江省水重点减排项目共计132项，截至2014年底，完成112项，关停14项，设施建成但企业停产2项，条件变化申请取消1项。

表7 “十二五”淘汰落后工业企业清单

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3.推进科技减排

全力推进实施国家“水专项”，先后开展了“阿什河流域水污染综合治理技术及工程示范”“松花江哈尔滨市辖区控制单元水环境质量改善技术集成与综合示范”等课题研究。在全省筛选出东宁县等6个小城镇污水治理示范项目，探索出投入小、运行简单的小城镇污水处理新模式。

（五）抓生态保育，治理面源，改善流域水生态环境质量

1.深入实施生态建设和保护工程

坚持生态保护优先原则，大力实施造林绿化、湿地保护、水土保持、自然保护区建设等一系列生态建设和保护重点工程，全省生态环境质量逐步提高。全省各类自然保护区达248个，其中国家级自然保护区36个，省级85个，数量居全国首位。

表8 黑龙江省国家级自然保护区名录（36个）

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表9 黑龙江省省级自然保护区（85个）

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2.提升重点流域源头生态环境质量

积极推进重点生态功能区建设，大、小兴安岭生态功能区实现了森林面积、林木蓄积量和森林覆盖率“三增长”。开展生态示范区创建工作，已建成49个国家级生态示范区、65个国家级生态乡镇、16个国家级生态村。

3.开展农村环境连片整治

把松花江流域作为连片整治重要区域，加强农村饮用水水源地保护、生活垃圾处理、生活污水处理和畜禽粪便处理。2012～2014年共投入专项资金16亿元，实施农村环境连片整治示范项目634个，共涉及行政村2085个，惠及农村人口570万人。

（六）抓监管执法，防控风险，健全水污染防控综合体系

1.严把环境准入关口

把主要污染物排放总量指标作为建设项目环评审批和验收的前置条件，严控“两高一资”项目建设，从严审批向松花江水体排放重金属和持久性有机物等有毒有害污染物项目。“十一五”期间，退回和暂缓审批86个不符合要求的项目。2014年退回、暂缓审批和否决省审建设项目11个。严格控制化工、石化、农药制造等存在水环境风险隐患的项目上马，督促一批工业园区建设和完善集中式污水处理设施和环境风险预警体系。大力推进园区规划环评，已完成48个园区规划环评批复。

2.严厉打击环境违法行为

连续多年组织开展了整治违法排污企业保障群众健康环保专项行动，依法取缔了一批污染严重的企业。全省抽查可能有问题的排污企业总超标率由2007年的88%下降到15%。2014年省本级开展综合执法督查和各类专项执法检查18次，行政处罚企业30家，督促749家企业进行整改。

3.严格防范环境风险

按照“力争不发生，发生能控制，污染不蔓延，确保不入江”的工作原则，重点防范自然灾害、安全事故、突发事件三类环境风险。每年都对松花江沿岸和饮用水源地上游的环境安全隐患进行拉网式排查，在松花江沿岸确定了30家省级重点监管的环境风险企业、48家环境监察重点企业，建立三级防控体系。

（七）抓分区管理，改善水质，推进控制单元分级分类防治

1.施行分区管理

依据主体功能区规划和行政区划，划定陆域控制单元，实施流域、水生态控制区、水环境控制单元三级分区管理。全省共划分60个控制单元。其中，流域层面重点从宏观尺度明确水污染防治重点和方向，协调流域内上下游、左右岸防治工作；水生态控制区层面重点把握区域水生态保护格局，明确各区域主要生态功能和保护要求；控制单元重点落实水污染防治目标、任务措施、工程项目及总量控制、环评审批、排污许可与交易等环境管理措施。

2.采取单元控制方法

综合考虑控制单元水环境问题严重性、水生态环境功能重要性、水资源禀赋、人口和工业聚集度等因素，全省共划分25个优先控制单元和35个一般控制单元，结合地方水环境管理需求，优先控制单元进一步细分为16个水质改善型和9个防止退化型单元，实施分级分类管理，因地制宜综合运用水污染治理、水资源配置、水生态保护等措施。坚持控制单元分级分类管理。以流域水生态环境功能分区管理体系为框架，实施控制单元分级分类管理，将含有重要饮用水水源、具有重要生态功能以及水质达标难度较大的控制单元列为优先控制单元，强化污染防治，加大资金投入力度。

3.实施河（湖）长制责任机制

各级地方人民政府是方案实施和水环境保护的责任主体，要建立健全以党政领导负责制为核心的责任体系，坚持党政共同领导，属地管理，分级负责，部门协作，社会共治，确保水环境质量只能更好、不能更坏。

四 松花江流域环境治理主要成绩和经验

（一）松花江流域环境治理主要成绩

黑龙江省委、省政府高度重视松花江流域水污染防治工作，严格贯彻实施《水污染防治法》，水污染防治取得显著成果。

1.水环境质量持续改善，生态指标全面恢复

2005年松花江水污染事件前，松花江污染严重，污染负荷居其他流域之首，干流绝大部分水质为四、五类，个别支流为劣五类。《松花江流域水污染防治规划（2006～2010年）》经国务院批准后，经过十年的持续治理，松花江流域水生态环境明显改善。“十一五”末，流域内水质达标率达到58.18%，比“十五”末提高了23.63个百分点。溶解氧指标处于一类水体水平，松花江干流解决了冬季长期冰封乏氧问题。“十二五”期间松花江流域水质继续改善，2014年末，19个国家规划考核断面全部达到70%的要求，其中12个断面达标率为100%。水生生物监测结果表明，松花江干流哈尔滨、佳木斯下游江段的水质已经由“十五”期间的重度污染转变为“轻度污染”，干流大部江段水生生物清水种群不断增多，可以满足珍贵鱼类繁衍，鲟鱼和鳌花等稀有鱼类再现松花江中，一些珍贵的水禽如东方白鹳在松花江入黑龙江口的湿地已经有稳定的种群栖息。

2.规划高效执行，环境基础设施建设成效显著

松花江流域“十一五”规划项目共222个，其中，内蒙古自治区20个，吉林省86个，黑龙江省116个，规划总投资133.7亿元。“十二五”重点流域规划项目404个，总投资169亿元，国家已到位资金19.6亿元，截至2014年底，项目开工率达76.7%，建成率达47.6%，完成投资55亿元。加大了污水处理厂建设、运营和管理力度，从2008年到2014年6年间，全省累计投入污水处理工程建设资金153.97亿元，建成污水处理厂94座，新增污水日处理能力282万吨/日，比2008年增长163.55%。全省现有污水处理厂121座，处理规模达到411万吨/日，其中正式运营的94座，处理规模达到355.07万吨/日，2014年度处理污水量达87666.04万吨。

3.国际合作不断深化，赢得了邻邦俄罗斯的赞誉

积极围绕松花江流域环境保护和水污染防治，不断加强与俄罗斯相邻州、区环保领域合作。开展了黑龙江、乌苏里江、兴凯湖和绥芬河中俄界河联合监测，加深了双方互信。俄罗斯政府对我国治理松花江污染的努力和成果表示满意，哈巴罗夫斯克当地政府解除了施行多年的游泳禁令，公众对治理松花江污染取得的成效表达了赞誉之情。中俄总理在2010年第15次定期会晤联合公报中，明确提出跨界水体水质有明显改善，预防环境污染工作取得积极成效。

4.加大良好湖泊生态环境保护，治理成效初步显现

自2012年起，黑龙江省抓住国家设立良好湖泊生态环境保护专项契机，大力开展水质较好湖泊生态环境保护，完成了兴凯湖、镜泊湖、山口湖等3个省内重点湖库湖泊生态环境安全基线调查。编制了湖泊保护总体实施方案，由省政府批复实施，项目总投资28.9亿元。截至目前，中央资金到位5.98亿元，确定实施的44个项目全部开工建设，其中11个项目已建成，完成投资4.58亿元，湖泊保护成效开始显现。其中，国家重点支持的兴凯湖，通过实施流域生态治理与恢复工程，植被恢复面积598亩，增加湿地4860亩，生态治理887亩，退耕6408亩。2014年，穆棱河出界断面水质达到三类标准的比例提升到了87.5%，小兴凯湖三类水体比例提高12.5个百分点。

5.加强饮用水源地保护，居民饮水安全得到保障

全面落实饮用水水源保护区制度，黑龙江全省共有908个镇级以上水源地获省政府批复，保护区划定走在全国前列。定期开展水源环境执法专项行动，排污口关闭率达100%。强化水源管理长效机制建设，9个省辖城市出台了水源环境保护条例或管理办法，哈尔滨市出台了《磨盘山水库饮用水水源保护条例》，成为全省首个实行水源生态补偿机制的城市。2014年，13个地级城市92.3%的饮用水水源地水质主要指标达到国家标准。

从水源到水龙头全过程监管饮用水安全。各级政府及供水单位定期监测、检测和评估本行政区域内饮用水水源、供水厂出水和用户水龙头水质等饮水安全状况，市级城市每季度向社会公开饮用水水源、供水厂出水和用户水龙头水质等饮水安全状况。自2018年起，所有县级及以上城市饮水安全状况信息向社会公开。开展饮用水水源地规范化建设。制定《黑龙江省集中式饮用水水源地专项治理行动方案（2018～2020年）》，对全省县级以上的101个集中式水源地进行整治，全面推进水源地水质规范化建设。加强农村饮用水水源保护和水质检测，基本完成农村集中式饮用水水源保护区划定，开展定期监测、调查评估工作，依法清理了保护区内违法建筑和排污口。加大问题水源地整改力度。建立问题水源地整改定期调度机制，对于存在问题的集中式饮用水水源地，责成各市地按照分类实施、分批解决的方式进行规范化治理。按照国家统一部署，开展“集中式饮用水水源地环境保护专项行动”，完成县级及以上44个地表水型集中式饮用水水源保护区“划、立、治”三项重点任务，制定方案，排查问题，制定清单，2018年完成18个市级水源地整改任务。

（二）松花江流域环境治理的主要经验

1.各级政府高度重视建立联动机制是基础条件

推进松花江水污染防治工作，必须坚持高起点规划、高层次推进，建立和完善组织协调、资金和政策保障制度，形成齐抓共管的工作格局，这是做好工作的基础条件。省委、省政府高度重视水污染防治规划推进实施，常委会专门听取进展情况，省政府连续组织召开专题推进会，主要领导亲自安排部署，主管副省长多次深入现场督办检查。省和市（地）县政府都成立了以行政一把手为组长的污染治理领导小组，完善了组织机构保障。省人大出台了《黑龙江省松花江流域水污染防治条例》，省政府下发了《关于进一步加强松花江流域水污染防治工作的通知》，完善了政策法规保障。

2.健全权责清晰责任体系是工作推进根本措施

推进松花江水污染防治工作，必须明确职责和落实任务，突出地方政府部门和企业主体责任，不断强化考核和推进，建立权责清晰合力攻关的责任体系，这是做好工作的根本措施。省委将治污工作纳入对市（地）党政主要领导考核体系以及生态省建设和市（地）环境保护目标责任考核体系。省环保、发改、监察、建设等部门建立起协同推进机制，定期组成联合督查组开展联合督查。省政府责成环境保护厅牵头，发改委和建设厅配合，对重点规划项目所在地市采取“厅长包地市，处长包项目”的办法，驻厂推进，加快了项目建设的推进。

3.攻坚克难的精神状态是做好污染防治工作的关键因素

推进松花江水污染防治工作，必须坚持锲而不舍狠抓落实的工作态度，紧紧围绕推进中的难点问题和关键环节，不断创新工作思路和推进措施，保持敢为人先攻坚克难的精神状态，这是做好工作的关键因素。针对部分地市项目进展缓慢的情况，2008年首次对项目执行缓慢的地市实施“区域限批”措施，在全国引起了强烈反响。2009年主管副省长又“约谈”了项目进展缓慢的5个城市政府主要负责人，有力地增强了各级政府的责任意识。探索实施了全省江河水质“黄橙红”三色警戒制度，将重点支流断面监测情况定期通报辖区政府。探索实施“一河一策”的水环境综合整治方案，在污染较重的支流试行“河长制”，落实治污责任。

4.加强环境执法是做好污染防治工作的重要保障

推进松花江水污染防治工作，必须坚持“铁心、铁面、铁腕、铁拳”的四铁精神，始终保持高压威慑的执法态势，给予环境违法行为最坚决的打击、最严厉的处罚，这是做好工作的重要保障。多年来，黑龙江省连续组织开展松花江流域专项行动、秋风行动、寒剑行动、后督察等一系列专项检查、督察行动，全省抽查可能有问题的排污企业总超标率下降；针对松花江流域产业布局环境风险高的现状，建立起重点企业三级防控体系。组织完成了多次中俄跨界水体联合监测，俄方关注的突发事件得到圆满解决。从严审批“两高一资”建设项目，“十一五”与“十二五”期间因产业政策等原因退回、暂缓审批和否决省审重大建设项目多个。

五 松花江生态建设面临的主要问题

“十三五”时期是全面建成小康社会的决胜阶段，是补齐生态环境短板、实现环境质量总体改善的攻坚期。虽然重点流域水环境质量有所改善，但与2020年全面建成小康社会的环境要求和人民群众不断增长的环境需求相比，水环境形势依然严峻。

（一）部分水域及城市水体污染依然严重

1.部分支流污染严重

不少流经城镇的河流沟渠黑臭问题突出，群众反映强烈；水污染物排放量大、水环境负荷重、环境风险高的压力仍未得到有效缓解；结构性污染短期内难以彻底解决，产业结构和布局仍待优化；城镇化持续发展给水环境带来的巨大压力仍将持续。部分湖泊富营养化问题突出、水资源开发利用强度大、生态流量不足、水生态空间挤占严重、水环境承载能力已经达到或接近上限的局面尚未扭转；氨氮、总磷等污染问题日益凸显。

2.干流断面未达到规划目标要求

干流断面未达到规划目标要求的分别是拉林河口下、嫩江口内、肇源和佳木斯上，主要超标因子为高锰酸盐指数、氨氮；除闭流区外，支流上还有12个断面未达到规划目标要求，其中有3个断面仍为劣V类，为阿什河口内断面、安邦河的黑鱼泡断面和滚兔岭断面，主要超标因子为高锰酸盐指数、氨氮、生化需氧量和石油类。

（二）环境项目推进的整体协调性有待提升

1.项目推进不协调、缺配套

国家资金下拨速度和项目建设进度要求不匹配。在项目推进过程中，国家配套资金到位滞后影响项目建设进程，给地方按期完成项目建设增加了资金筹措难度。黑龙江省有10个污水处理项目概算在2009年7月底才获国家批复，9.2亿元的投资计划刚下到省里，下到项目单位还需一段时间。污水处理和区域污染防治项目国家投资所占比例较大，国家资金未能及时到位，无疑将对提前完成项目建设任务这一目标任务造成十分不利的影响。

2.缺乏项目正常调整渠道

由于规划项目实施周期较长，部分项目情况已经发生很大变化，需调整以适应变化的需要。如部分城镇污水处理项目目前水量明显不足，若仍按原规模建设，势必造成巨大浪费，也无法保证正常运行。还有些企业存在水量减小、近期将关停等情况。对这类项目，缺乏项目变化的正常调整渠道。

3.利用外资程序复杂影响项目进程

一些利用亚行等外资的污水处理项目均进展缓慢。这些项目不仅在土建阶段需要审批，统一招标，在购置设备时还要走一遍招标程序，严重制约建设进度。

（三）农业源已成为流域水质的重要影响因素

1.在种植业领域农业面源污染有加重趋势

松花江流域是黑龙江省农村人口经济总量相对集中的区域，沿松花江干流及其主要支流，分布着700多个乡镇，1800多万农村人口，约占全省面积的69%、人口总数的87%、经济总量的85%。流域内的农村每年施用化肥190万吨、农药2.7万吨，化肥、农药施用总量大，有效利用率低，大量残留的化肥农药将污染地表水及地下水。松花江流域分布多个国家粮食基地和甜菜、马铃薯、玉米加工基地，粮食增产任务重，大型灌区农田退水污染问题突出，农业面源污染有加重趋势。

2.畜禽养殖业污染治理压力大

全省畜禽养殖业占全省化学需氧量排放量的60%以上，畜禽养殖业污染治理程度低，畜禽养殖场、养殖小区的粪便、尿液肥料化、沼气化程度低，畜禽粪便大量增加，其堆积产生的污染物随降水渗透到地下，对浅层地下水造成污染，一半以上的农村饮用水源地没有得到有效保护，饮用水不安全人口达100多万人。

3.农村生活污水未得到有效处理

黑龙江省人口密度较低，特别是农村地广人稀，除县城外，乡镇的污水处理率不足10%，农村几乎没有污水处理设施，农村污水乱排放的现象没有得到有效管控，一些生活污水直接排入附近河流和沟渠。

（四）流域环境监管及风险防范环节依然薄弱

1.工作思路有待改变

部分地区工作思路、工作方法仍停留在过去，配套政策措施落实不到位。流域水环境问题的复杂性、紧迫性和长期性没有改变，水污染防治工作仍然十分艰巨。

2.环境监测标准化建设比较滞后

受人财物等条件限制，环境监察机构标准化建设比较滞后，达标率较低。流域内县区级水环境监测、监察等环境监管能力建设存在设备故障率较高、在线设备维护不到位、对比数据与在线监测数据差异较大等问题，不适应松花江流域重污染产业比重高、水污染风险防控复杂的要求。

六 松花江流域生态建设的展望和建议

习近平总书记在党的十九大报告中指出，加快生态文明体制改革，建设美丽中国。必须坚持节约优先、保护优先、自然恢复为主的方针，形成节约资源和保护环境的空间格局、产业结构、生产方式、生活方式，还自然以宁静、和谐、美丽。要加快水污染防治，实施流域环境综合治理；加强农业面源污染防治，开展农村人居环境整治行动；加强固体废弃物和垃圾处置；提高污染排放标准，强化排污者责任，健全环保信用评价、信息强制性披露、严惩重罚等制度；构建政府为主导、企业为主体、社会组织和公众共同参与的环境治理体系。深入贯彻落实党的十九大精神，为松花江流域生态环境建设带来重大机遇，也提出了更高要求。

总体目标是到2020年松花江流域总体水质在轻度污染基础上进一步改善，具体目标是松花江流域达到或优于Ⅲ类比例总体达到65%以上，劣Ⅴ类比例小于3%。实现这一目标仍然面临一些压力和挑战。资源型省份经济发展方式转变需要渐进过程，短期内资源消耗量和污染物排放量相对较大的局面不会改变，带来的水环境压力将继续加大；推进城镇化进程及发展现代化大农业，生活污水产生量将会增加，农业面源污染防治压力大；松花江径流量减少，流域水环境承载力下降，上游水库蓄水使生态用水量难以保证，粮食增产灌溉用水增加导致河道内水量有所降低，水体纳污能力将面临挑战；流域内人民群众对水环境的要求也越来越高，国际社会高度关注松花江流域，国内外对水环境质量改善的需求日益提高。深入落实国家《重点流域水污染防治规划》（2016～2020年），制定有力措施推动松花江流域污染防治。

（一）推动经济结构转型升级

1.积极调整产业结构

加快淘汰污染严重企业，依据区域、流域资源环境承载能力，确定各地区造纸、炼焦、炼油、农药等行业规模限值；严格环境准入，根据控制单元水质目标和主体功能区规划要求，细化功能分区，实施差别化环境准入政策。

2.持续优化产业空间布局

新建企业原则上均应建在工业集聚区，推进企业向依法合规设立、环保设施齐全、符合规划环评要求的工业集聚区集中，并实施工业集聚区生态工业化改造。

（二）统筹流域水资源利用与保护

1.控制流域用水总量

细化用水总量控制指标，完善取水许可管理，建立健全水资源承载能力监测预警机制。

2.提高用水效率

强化用水效率目标管理，加强重点监控用水单位监督管理，加强用水定额和计划管理。

3.保障生态流量

科学制定生态流量标准，强化生态流量对水体水质达标的基础性作用，强化重点河湖生态流量保障。

（三）狠抓工业污染防治

1.实施工业污染源全面达标排放计划

细化制定和实施污染源监督性监测年度计划和工作方案，逐步完善监管所有企业污染物排放的监督性监测机制；整治超标排放企业，对城市建成区内污染超标企业实施有序搬迁改造或依法关闭。

2.落实企业污染治理主体责任

督促企业依法履行治污责任，企业应开展自行监测或委托有资质的第三方进行监测，强化环境保护中的公众参与，对企业守法承诺履行情况全面公开监督；加强企业污染防治指导。逐步完善覆盖各行业的企业环境守法导则并定期更新，引导和规范企业环境管理，提升环境守法能力，提高企业的污染防治和环境管理水平。

3.促进工业清洁生产和循环经济

推进企业清洁化改造，完善各行业清洁生产评价指标体系，建立分行业污染治理先进实用技术公开遴选与推广应用机制，定期更新和发布行业污染治理先进适用技术；促进工业循环经济发展，推动工业园区实行生态工业生产组织方式和发展模式，重点推进国家级经济技术开发区、国家高新技术产业开发区、发展水平较高的省级工业园区或其他特色园区，积极开展生态工业示范园区创建活动；探索推进排污权有偿使用和交易，建立健全排污权初始分配、有偿使用和交易制度。

（四）强化城镇生活污染治理

1.完善污水处理厂配套管网建设

城镇生活污水收集配套管网的设计、建设与投运应与污水处理设施的新建、改建、扩建同步，充分发挥污水处理设施效益，着力加强松花江流域污水管网建设。

2.推进污水处理设施建设

根据城镇化发展需求，适时提高城镇污水处理能力，到2020年，所有县城和重点镇具备污水收集处理能力，县城、城市污水处理率分别达到85%、95%左右；提高再生水日处理能力，完善再生水利用设施，工业生产、城市绿化、道路清扫、车辆冲洗、建筑施工以及生态景观等用水，要优先使用再生水。

3.强化污泥安全处理处置

污水处理设施产生的污泥应进行稳定化、无害化和资源化处理处置，禁止处理处置不达标的污泥进入耕地。

（五）推进农业农村污染防治

1.加强畜禽养殖污染防治

优化畜禽养殖空间布局，加大规模化畜禽养殖场改造升级力度，发展生态养殖；推进畜禽养殖粪污资源化利用和治理，将畜牧业发展扶持资金及政策的安排，与畜禽养殖污染防治情况挂钩，优先考虑通过种养结合、种养平衡实现畜禽粪污等废弃物的就地就近利用。

2.推进农业面源污染治理

大力发展现代生态循环农业，深入实施现代生态循环农业示范基地建设，积极探索高效生态循环农业模式，构建现代生态循环农业技术体系、标准化生产体系和社会化服务体系；大力发展节水农业，实施节水增粮战略；坚持控氮、减磷、稳钾，补锌、硼、铁、钼等微量元素肥料的施肥原则，实施化肥、农药零增长行动；结合深松整地和保护性耕作，加大秸秆还田力度，增施有机肥；适宜区域实行大豆、玉米合理轮作，对大豆、花生等作物推广根瘤菌；推广化肥机械深施技术，适时适量追肥；对干旱地区玉米推广高效缓释肥料和水肥一体化技术；推进重点区域农田退水治理，推动三江平原建设生态沟渠、污水净化塘、地表径流集蓄池等设施，避免上灌下排造成污染物转移扩散，严禁农田排水直接进入河道污染河流水质。

3.开展农村环境综合整治

根据村庄布局、人口规模、地形条件、现有治理设施等因素，统筹规划布局城乡污水垃圾处理设施；因地制宜采取污水处理厂（站）、人工湿地、氧化塘、土地渗滤等方式，以及垃圾分类资源化利用、收集—转运—处理处置一体化等方式，推进农村污水垃圾处理设施建设。

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[1]李平，黑龙江省环境保护厅（现更名为黑龙江省生态环境厅）原厅长；朱宇，黑龙江省社会科学院原院长、研究员，研究方向为宏观经济和地方治理；刘伟，黑龙江省生态环境厅党组成员、副厅长；王刚，黑龙江省社会科学院应用经济研究所所长、研究员，研究方向为宏观经济和产业经济。